偵查監(jiān)督與公安機關(guān)協(xié)作配合機制的構(gòu)建

天津市寶坻區(qū)人民檢察院第二檢察部課題組

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院,天津 301800)

引言

2021年10月31日最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》中明確指出：人民檢察院、公安機關(guān)進行刑事訴訟,應(yīng)當堅持分工負責、互相配合、互相制約,以保證準確有效執(zhí)行法律。檢警關(guān)系作為刑事訴訟關(guān)系中的重要組成部分,構(gòu)建科學(xué)準確的檢警關(guān)系,對于提高偵查與審查起訴活動質(zhì)效,懲罰犯罪與保障人權(quán)目的實現(xiàn),具有極其重要的意義。

一、問題的提出

人民檢察院與公安機關(guān)的關(guān)系是刑事訴訟中最基本、最重要的關(guān)系之一,其關(guān)系穩(wěn)定與否,對于訴訟構(gòu)造的合理塑型、訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建和訴訟機制的協(xié)調(diào)運作具有極其重要的意義。[1]以審判為中心的訴訟制度改革帶來的庭審實質(zhì)化的要求對以偵查為中心的刑事訴訟格局產(chǎn)生了深刻的影響,檢警關(guān)系也應(yīng)順勢進行重新梳理和調(diào)整。隨著司法改革及社會主義法治實踐的不斷深入,人民檢察院與公安機關(guān)在偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作機制上存在的問題也日益明顯,構(gòu)建新型檢警關(guān)系中的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制刻不容緩。

二、人民檢察院偵查監(jiān)督與公安機關(guān)協(xié)作配合機制的困境

(一)人民檢察院對公安機關(guān)偵查工作的監(jiān)督不充分

1.人民檢察院對偵查工作的監(jiān)督具有滯后性。在司法實踐中,人民檢察院對公安機關(guān)的偵查活動主要是被動事后監(jiān)督。目前的監(jiān)督途徑和方式,除了被害人向檢察機關(guān)提出立案申請,檢察機關(guān)缺少主動發(fā)現(xiàn)應(yīng)立案而未予立案的途徑,多數(shù)情況下案件程序已經(jīng)到了審查逮捕或?qū)彶槠鹪V環(huán)節(jié),無形中侵害了案件當事人的合法權(quán)利。對于不應(yīng)當立案而立案的案件監(jiān)督滯后性更加明顯。一些在偵查階段結(jié)案的刑事案件、封閉實施的偵查行為未納入監(jiān)督范圍;大多數(shù)監(jiān)督發(fā)生在偵查行為結(jié)束甚至偵查階段終結(jié)后,時效性不強。[2]且檢察官主要通過書面審查為主,對于公安機關(guān)隱匿證據(jù)、有案不辦、有案不立等違法行為的監(jiān)督更是困難重重。加之偵查活動的前置性和證據(jù)收集的時效性,一旦時過境遷證據(jù)就會滅失,后續(xù)工作將難以開展。

2.人民檢察院對偵查工作監(jiān)督的手段缺乏剛性。法律賦予了檢察機關(guān)監(jiān)督的權(quán)力,但是沒有賦予檢察機關(guān)直接對監(jiān)督對象進行處理的權(quán)力。[3]《刑事訴訟法》第五十七條、第一百條(1)《刑事訴訟法》第57條：人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的,應(yīng)當進行調(diào)查核實。對于確有以非法方法收集證據(jù)情形的,應(yīng)當提出糾正意見;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。第100條：人民檢察院在審查批準逮捕工作中,如果發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)的偵查活動有違法情況,應(yīng)當通知公安機關(guān)予以糾正,公安機關(guān)應(yīng)當將糾正情況通知人民檢察院。規(guī)定了人民檢察院對于公安機關(guān)偵查活動存在的違法行為,應(yīng)當提出糾正意見。實踐中,人民檢察院對于公安機關(guān)的違法行為主要通過檢察建議和糾正違法通知書等手段進行監(jiān)督,這些監(jiān)督手段實質(zhì)上并無任何強制效力,部分公安機關(guān)對檢察機關(guān)的法律意見和監(jiān)督事項敷衍了事,甚至置之不理,而對于涉嫌違紀違法的工作人員也存在不進行處理或者“高高舉起,輕輕放下”的情況。

3.人民檢察院對偵查工作主動監(jiān)督的動力不足。隨著中國特色社會主義法治國家建設(shè)的不斷深入和法制體系的不斷完善,人民群眾對司法工作有了新期待、新需求,對檢察機關(guān)辦理刑事案件也提出了更高要求,與此同時,認罪認罰工作、降低“案件比”專項活動的開展增加了檢察官的辦案工作量,對公安機關(guān)偵查活動監(jiān)督投入的時間和精力相對有限。另外,檢察官在制發(fā)檢察建議或糾正違法意見書后,部分單位不回復(fù)檢察官的整改建議意見,影響了檢察官業(yè)績考評?！皢T額制”改革之前,檢察建議書和糾正違法通知書一般由科室領(lǐng)導(dǎo)決定制發(fā),改革之后,此項權(quán)力下放至檢察官,部分檢察官怕影響與民警的關(guān)系,不利于之后工作開展,對此存在一定的顧慮。

(二)人民檢察院與公安機關(guān)在偵查活動中未形成有效合力

1.檢警雙方協(xié)作意識不強。公安機關(guān)偵辦刑事案件數(shù)量與日俱增,因案件辦理需要,公安機關(guān)一直將偵查環(huán)節(jié)視作相對封閉的環(huán)境,公安機關(guān)對刑事偵查享有較大的權(quán)力行使空間。部分民警專業(yè)素質(zhì)相對較低,導(dǎo)致案件辦理質(zhì)量粗糙,經(jīng)常存在取證不及時、罪名判斷偏差、程序瑕疵等問題。公安機關(guān)出于對承擔錯案責任的考量,不敢以積極的心態(tài)對待檢察介入偵查的工作。然而,偵查活動具有前置性以及證據(jù)收集的時間性特點,一旦時過境遷導(dǎo)致證據(jù)滅失,后面工作將難以開展。[4]由于無法參加偵查活動予以有效指引,人民檢察院對于這種情況只能無奈地接受。

2.信息共享機制不健全。目前,信息共享機制不健全,信息共享仍難以實現(xiàn)。檢察機關(guān)案件信息全部登記在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中,沒有權(quán)限配置,無權(quán)登錄查看,檢察網(wǎng)絡(luò)涉密登記較高。公安機關(guān)與檢察機關(guān)情況相似,公安信息網(wǎng)數(shù)字證書不得私自轉(zhuǎn)借或者冒用、盜用。未經(jīng)公安部批準,任何單位和個人不得建立公安信息網(wǎng)與其它網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)接。此外,檢警之間對于共享信息范圍、涉密等級沒有明確界定。檢警之間對于共享信息甄別,共享路徑的構(gòu)建仍存在較大空白。

3.業(yè)績考核導(dǎo)向機制未建立。實踐中,檢察機關(guān)與公安機關(guān)對于刑事案件的考核重點不同,無論是檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作考評,還是公安執(zhí)法質(zhì)量考評,關(guān)于檢警協(xié)作的內(nèi)容少之又少。例如,檢察機關(guān)側(cè)重于追訴漏罪漏犯、非法證據(jù)排除等,強調(diào)法院支持起訴率,而公安機關(guān)更加追求破案率和逮捕率。檢警雙方在考核壓力下,工作重點圍繞偵查監(jiān)督事項,在強化監(jiān)督與防范監(jiān)督之間反復(fù)試探,對于檢警協(xié)作容易起到消極作用。

三、新型檢警關(guān)系中偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的構(gòu)建

(一)多措并舉,提高檢察人員對偵查監(jiān)督的積極性

檢察機關(guān)要充分利用“中檢網(wǎng)”、檢察官大講堂等一系列線下、線上的方式,通過業(yè)務(wù)學(xué)習、短期培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等形式提高檢察人員的業(yè)務(wù)水平,促使檢察人員盡快掌握新型捕訴模式所需的各項專業(yè)技能。同時,檢察機關(guān)要進一步完善檢察工作人員的業(yè)務(wù)考評指標體系,突出偵查監(jiān)督活動在業(yè)務(wù)考評中的重要性,增加偵查監(jiān)督活動的分值和項目,提高檢察工作人員對刑事偵查監(jiān)督活動的積極性。與此同時,減少檢察官業(yè)務(wù)考評中對于刑事偵查監(jiān)督錯誤的負面評價,給予檢察官一定的容錯空間。此外,檢察機關(guān)應(yīng)進一步完善案件評查制度,成立專門的案件評查小組,針對刑事案件進行定期巡查和不定期抽查。同時,在案件評查的過程中樹立“典型差案”“示范優(yōu)案”,對照“差案”中反映的業(yè)務(wù)不精、作風不實、紀律不嚴等突出問題,對照“優(yōu)案”中展現(xiàn)出的為民理念、擔當作風、創(chuàng)新招法有針對性地開展學(xué)習討論,堅持以“示范優(yōu)案”為引領(lǐng),以“典型差案”為鑒,通過正反兩方面激勵檢察官認真落實偵查監(jiān)督的相關(guān)事項。

(二)多維度共同推動,提高人民檢察院監(jiān)督措施剛性

1.嚴格落實法律規(guī)定,做到“一案雙查”。對公安機關(guān)在偵查活動中的違法行為和錯誤決定,檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān),應(yīng)當及時指出,要求公安機關(guān)糾正違誤,同時做到追查相關(guān)責任人員,對負有責任且應(yīng)當追責的偵查人員嚴肅追究責任。之前檢察機關(guān)進行的監(jiān)督活動大多數(shù)只對事不對人,沒有針對相關(guān)責任人,公安機關(guān)的違法行為和錯誤決定往往得不到及時糾正。人是最關(guān)鍵的因素,責任人往往是違法行為和錯誤決定的源頭,這些行為或決定是責任人實施或作出的。所以只有落實“一案雙查”,既要查“事”,也要查“人”,檢察監(jiān)督才有過硬的約束力,并取得應(yīng)有的警示效果。

2.強調(diào)檢察建議嚴肅性,提升檢察建議質(zhì)效。一是要明確檢察建議的法律作用。強調(diào)檢察建議的剛性效果,立足于現(xiàn)行立法對檢察建議效力的規(guī)范設(shè)定,嚴格落實《檢察建議工作規(guī)定》,同時進一步完善立法,通過立法修改賦予檢察建議如同抗訴一樣的剛性監(jiān)督效果。二是強化類案監(jiān)督,提高檢察建議的影響力。檢察建議的制發(fā)線索多數(shù)是在檢察機關(guān)辦理案件中發(fā)現(xiàn)的,如果個案存在的問題具有普遍性、共通性,檢察機關(guān)對公安機關(guān)的工作機制等方面提出檢察建議,既能解決個案中存在的問題,也能督促公安機關(guān)就相關(guān)問題建章立制,促進偵查工作的進一步規(guī)范和完善。三是增強檢察建議的說理性,使檢察建議更通俗易懂、易于執(zhí)行。

3.賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán),夯實法律監(jiān)督事實基礎(chǔ)。賦予檢察機關(guān)以調(diào)查核實權(quán)及保障措施,這是法律監(jiān)督應(yīng)有之義。[5]檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責尤其是偵查監(jiān)督等職能時,需要對發(fā)現(xiàn)的偵查機關(guān)在偵查活動中的違法行為和錯誤決定的線索進行調(diào)查核實,發(fā)現(xiàn)確實存在違法行為或者錯誤決定,才可以對偵查機關(guān)啟動法律監(jiān)督程序,做出糾改意見。調(diào)查核實必然需要有保障措施,在調(diào)查核實中,如遇調(diào)查對象拒不配合的情況,需要有制止其行為的舉措。因此,為了保證法律監(jiān)督的順利進行,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責中的調(diào)查核實權(quán)及保障實施的措施。應(yīng)當借鑒有關(guān)職務(wù)違法調(diào)查方法,可以設(shè)置的調(diào)查措施主要包括：要求說明請況、通知談話、傳喚、調(diào)取證據(jù),查閱有關(guān)會議記錄、文件、案卷材料,責令提供相關(guān)證據(jù)、材料,檢查、鑒定等。必要時,還應(yīng)當有權(quán)直接采取強制性措施,如強制傳喚、責令立即停止違法行為等。

(三)優(yōu)化協(xié)作路徑,強化協(xié)作配合

要嚴格落實以審判為中心的訴訟制度改革要求,一切工作以“犯罪事實清楚,證據(jù)確實、充分”為根本出發(fā)點,敦促偵查人員由抓人破案向證據(jù)定案的理念轉(zhuǎn)變。強化專項調(diào)研,對于類案或者普遍問題依托實踐,共同制定刑事辦案指引或規(guī)范,指導(dǎo)刑事案件的精細化辦理。公安機關(guān)通過線上、線下方式組織業(yè)務(wù)培訓(xùn),協(xié)同提升檢警人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng),優(yōu)化取證效果,消除案件辦理中的分歧,進一步增強協(xié)作意識,形成工作合力。同時,要健全信息共享機制,拓展信息共享路徑。檢警加強公安內(nèi)網(wǎng)和檢察內(nèi)網(wǎng)的有效銜接,打通信息共享的數(shù)據(jù)壁壘,明確界定共享信息范圍,完善辦案數(shù)據(jù)信息,共享保障機制,加快推進跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案機制,確保偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制長期、穩(wěn)定、有效運行。此外,還應(yīng)充分運用考核激勵機制。建立典型案件通報制度,對于協(xié)作效果突出的優(yōu)質(zhì)案件與協(xié)作不暢、影響惡劣的典型查案在省級機構(gòu)進行通報,并體現(xiàn)在單位的考核項目中。對于重點項目做到重點考察。

(四)進一步完善引導(dǎo)偵查工作機制

1.嚴格落實好提前介入制度。提前介入偵查是檢察監(jiān)督權(quán)在偵查階段對案件監(jiān)督的深化,是檢察機關(guān)由“案頭”工作轉(zhuǎn)向親歷性監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式,根據(jù)階段不同分為捕前介入和訴前介入。提前介入制度實現(xiàn)了對重大案件全程引導(dǎo)偵查,直接掌握公安機關(guān)立案偵查情況,在偵查方向、證據(jù)收集、案件定性等方面全面提出意見建議,進一步提高案件辦理質(zhì)量。

2.退回補充偵查手段適用的嚴格限制。案件退回補充偵查對于事實真相的查明具有重要意義,然而退回補充偵查率過高既降低了指控犯罪的效果,更影響了訴訟效率,侵害了當事人的合法權(quán)益。檢察機關(guān)在審查逮捕階段制發(fā)《繼續(xù)偵查取證意見書》,要求偵查機關(guān)全面、依法收集和固定證據(jù),間接實現(xiàn)了“第一次退回補充偵查”,對于不嚴格落實意見致使案件證據(jù)滅失的情況,可視情況通過《檢察建議》《糾正違法通知書》等形式進行監(jiān)督。

3.規(guī)范檢警跨單位聯(lián)席會議制度。對于重大疑難、社會影響力較大的案件,檢警雙方及時交流意見,對于強化偵查監(jiān)督與協(xié)作配合,提高案件辦理質(zhì)效意義重大。應(yīng)建立并規(guī)范聯(lián)席會議制度,檢警任意一方可根據(jù)案件復(fù)雜程度申請召集召開,雙方就社會影響大、案件偵辦困難的案件交流意見,共同研究案件辦理過程中存在的突出問題,構(gòu)建“大控方”格局,更好地體現(xiàn)以審判為中心的司法理念。