基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)下項(xiàng)目庫完善的實(shí)踐和思考

王明輝

一、預(yù)算管理一體化概述及項(xiàng)目庫完善價(jià)值

1.預(yù)算管理一體化

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，主要是指以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化思想，以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理工作，提高財(cái)政管理能力和水平，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+財(cái)政”管理體制的重要舉措。

2.項(xiàng)目庫完善價(jià)值

項(xiàng)目庫來自現(xiàn)代項(xiàng)目管理實(shí)踐需求，在預(yù)算管理制度日益深化的過程中，項(xiàng)目庫概念、理念也在日益深化完善。完善項(xiàng)目庫的價(jià)值意義可總結(jié)如下：第一，完善項(xiàng)目庫，可為預(yù)算管理工作的開展奠定良好基礎(chǔ)。在實(shí)際管理工作中，所有預(yù)算項(xiàng)目均要從項(xiàng)目庫中挑選，嚴(yán)格落實(shí)“不入庫、無預(yù)算”的規(guī)章制度。在該情況下，項(xiàng)目庫的完善能夠進(jìn)一步為資金使用提供支持，促進(jìn)資金利用率的提高，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，充分發(fā)揮預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性作用。第二，項(xiàng)目庫的完善有助于解決預(yù)算管理問題。在預(yù)算管理一體化建設(shè)背景下，各省市項(xiàng)目庫管理“自成一家”，在該情況下，各種、各層級(jí)項(xiàng)目庫存在銜接性較差的問題。但是通過完善項(xiàng)目庫，落實(shí)規(guī)范的項(xiàng)目庫管理，能解決現(xiàn)有問題，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性。第三，完善項(xiàng)目庫有助于促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)水平的提高，實(shí)現(xiàn)預(yù)算計(jì)劃的規(guī)范執(zhí)行。完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)下的項(xiàng)目庫，能夠有效深化“先有干事方案、再研究安排資金”的工作理念，這要求相關(guān)部門提前對(duì)事業(yè)加以謀劃、對(duì)項(xiàng)目加以確定等，確保項(xiàng)目可行性的把握，有效減少“錢等項(xiàng)目”的情況，以此確保各項(xiàng)預(yù)算計(jì)劃的高效實(shí)施。

二、基于實(shí)例分析完善預(yù)算管理一體化項(xiàng)目庫的實(shí)踐不足

1.實(shí)例簡(jiǎn)述

以N市項(xiàng)目庫建設(shè)為例，對(duì)標(biāo)財(cái)政部預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)2.0版本，同時(shí)積極貫徹落實(shí)省對(duì)一體化部署要求，在全市項(xiàng)目庫的建設(shè)上大致進(jìn)入了一個(gè)新階段。

（1）統(tǒng)一項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)分類

基于財(cái)政部對(duì)預(yù)算一體化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范要求及N市零基預(yù)算改革方案的實(shí)施，目前一體化項(xiàng)目庫分為基本支出項(xiàng)目管理和項(xiàng)目支出管理。其中基本支出分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目支出分為基本業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、發(fā)展性支出、補(bǔ)貼清算類支出、其他特定目標(biāo)類。全部支出均以預(yù)算項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫，未納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。

（2）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制

項(xiàng)目庫常年開放，實(shí)行動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備?；局С鲆褜?shí)現(xiàn)統(tǒng)一由財(cái)政設(shè)置具體項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、要求，實(shí)現(xiàn)定員定額管理，年中須追加的基本支出項(xiàng)目須先由財(cái)政部門維護(hù)項(xiàng)目庫名稱信息。項(xiàng)目支出的信息項(xiàng)目在明確納入預(yù)算后，部門可隨時(shí)在系統(tǒng)中進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，在根據(jù)要求填報(bào)完必備信息后送審，報(bào)財(cái)政部門審核儲(chǔ)備入庫。

（3）逐步提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量

項(xiàng)目庫的錄入信息逐步規(guī)范完善，包含項(xiàng)目類別、項(xiàng)目概述、項(xiàng)目分年度支出計(jì)劃、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)等信息，部門單位須錄入完整才能保存送審。同時(shí)項(xiàng)目庫有嚴(yán)格的審核流程，須經(jīng)主管部門、財(cái)政對(duì)口科室、財(cái)政績(jī)效科室、財(cái)政預(yù)算科室逐一審核，重點(diǎn)審核項(xiàng)目支出的政策性和必要性、支出金額的合理性和可行性、項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效果、績(jī)效目標(biāo)的合理性有效性等，經(jīng)評(píng)估后才能最終入庫。

（4）實(shí)行項(xiàng)目全生命周期管理

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)下，項(xiàng)目從前期規(guī)劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目變更、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目終止等階段的有效銜接已得以實(shí)現(xiàn)，全流程動(dòng)態(tài)記錄和反映項(xiàng)目信息的變化，形成順向可控、逆向可溯的項(xiàng)目管理閉環(huán)。依托一體化系統(tǒng)，對(duì)納入項(xiàng)目庫儲(chǔ)備的項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和定期清理，經(jīng)常性項(xiàng)目、階段性項(xiàng)目在年度結(jié)束后自動(dòng)轉(zhuǎn)入下一年度項(xiàng)目庫，一次性項(xiàng)目自動(dòng)清理。

2.基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的項(xiàng)目庫問題

項(xiàng)目庫作為所有環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，目前存在項(xiàng)目庫與其他模塊銜接等問題，且維護(hù)質(zhì)量相對(duì)較低。經(jīng)分析，現(xiàn)有問題可總結(jié)如下。

（1）儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量不高

項(xiàng)目庫的建設(shè)切實(shí)提高了預(yù)算編制的效率、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，強(qiáng)化了預(yù)算硬約束，加強(qiáng)了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行之間的有效連接。但由于建設(shè)時(shí)間短，缺乏有效的宣傳培訓(xùn)，基層部門單位對(duì)項(xiàng)目的要素填報(bào)不了解。加之部門單位項(xiàng)目庫填報(bào)主要由財(cái)務(wù)人員落實(shí)，對(duì)項(xiàng)目的可行性研究論證、具體實(shí)施計(jì)劃等不了解，與單位內(nèi)部科室之間缺乏有效溝通，最終降低了項(xiàng)目編制質(zhì)量。個(gè)別單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力有待提高、認(rèn)識(shí)不足，對(duì)項(xiàng)目概述依據(jù)等要素簡(jiǎn)要填報(bào)，項(xiàng)目類別選擇有誤，同類型項(xiàng)目（如后面加個(gè)數(shù)字）多次重復(fù)申報(bào)，漏填資產(chǎn)配置信息，這些情況屢見不鮮。上級(jí)為跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行情況，目前采用一個(gè)本級(jí)儲(chǔ)備項(xiàng)目只能關(guān)聯(lián)一個(gè)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，如果一個(gè)項(xiàng)目有多個(gè)層級(jí)的資金渠道，那基層單位必須儲(chǔ)備三個(gè)同類型項(xiàng)目（添加上級(jí)文號(hào)以區(qū)分），這就加大了基層單位工作量，也不利于項(xiàng)目管理，影響項(xiàng)目庫質(zhì)量。

（2）項(xiàng)目管理分析仍有待優(yōu)化

從系統(tǒng)運(yùn)行情況來看，目前系統(tǒng)對(duì)于項(xiàng)目庫的應(yīng)用僅停留在項(xiàng)目申報(bào)后作為連接后續(xù)預(yù)算編制、執(zhí)行流程的一個(gè)功能，項(xiàng)目庫中的各類項(xiàng)目在儲(chǔ)備入庫后不能進(jìn)行有效的分類整理，未設(shè)置如項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)、項(xiàng)目特征、熱點(diǎn)政策、熱點(diǎn)戰(zhàn)略、是否涉及民生支出等重要指標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的排序；目前財(cái)政只能依靠系統(tǒng)的統(tǒng)一報(bào)表輸出功能來獲取項(xiàng)目庫的部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，未能實(shí)現(xiàn)依據(jù)各地需求定制報(bào)表，查詢分析的輔助工具不足，無法滿足財(cái)政對(duì)本地區(qū)業(yè)務(wù)管理需要和統(tǒng)籌預(yù)算資金安排的功能要求，最終影響預(yù)算管理工作的開展質(zhì)量；單位的項(xiàng)目目前只能在年度結(jié)束后系統(tǒng)根據(jù)項(xiàng)目存續(xù)狀態(tài)自動(dòng)轉(zhuǎn)入下一年度項(xiàng)目庫，單位不能及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度、狀態(tài)自動(dòng)標(biāo)識(shí)項(xiàng)目狀態(tài)，達(dá)不到項(xiàng)目的實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，不能及時(shí)清理已結(jié)束或已終止的項(xiàng)目，項(xiàng)目的退出機(jī)制仍要繼續(xù)完善。

（3）項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系未完全建立

依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在部門和單位申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，已經(jīng)強(qiáng)制要求在一級(jí)績(jī)效目標(biāo)的產(chǎn)出指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)下至少要錄入相應(yīng)個(gè)數(shù)的三級(jí)指標(biāo)，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的項(xiàng)目不得納入項(xiàng)目庫。審核單位儲(chǔ)備項(xiàng)目及系統(tǒng)的建設(shè)情況，可發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)建設(shè)仍存在以下三個(gè)問題：一是單位編制的績(jī)效目標(biāo)普遍存在質(zhì)量不高，不能清晰反映資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，設(shè)定隨意，無法量化考核，定性表述不具有可衡量性等問題；二是目前指標(biāo)庫是由單位此前儲(chǔ)備的績(jī)效目標(biāo)形成的，但不能通過單位、行業(yè)分類、項(xiàng)目名稱等來篩選查找，同時(shí)不能審核設(shè)置比較優(yōu)秀的績(jī)效目標(biāo)；三是上級(jí)下達(dá)的專項(xiàng)，基層單位仍要重復(fù)錄入績(jī)效目標(biāo)，上級(jí)錄入的績(jī)效目標(biāo)沒有同步下來以供參考或者直接生成。

三、思考預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)下完善項(xiàng)目庫的實(shí)踐路徑

1.多維度提升項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量

一是加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)培訓(xùn)。市財(cái)政部門需要發(fā)揮牽頭組織作用，切實(shí)履行指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，積極協(xié)調(diào)各預(yù)算單位全面做好項(xiàng)目入庫前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，確保項(xiàng)目庫工作有序推進(jìn)；積極組織各預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行項(xiàng)目庫培訓(xùn)，詳細(xì)講解項(xiàng)目入庫要求、項(xiàng)目申報(bào)要素、項(xiàng)目審批流程和單位相關(guān)責(zé)任，指導(dǎo)單位具體操作流程并進(jìn)行答疑解惑，加深與會(huì)人員對(duì)項(xiàng)目庫的儲(chǔ)備入庫認(rèn)識(shí)，切實(shí)提高預(yù)算單位工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范本級(jí)項(xiàng)目名稱填報(bào)，名稱要基本涵蓋項(xiàng)目支出主要內(nèi)容、用途和預(yù)期目標(biāo)，原則上不將文件標(biāo)題作為預(yù)算項(xiàng)目名稱，完善項(xiàng)目分年度預(yù)算安排機(jī)制，根據(jù)實(shí)施計(jì)劃確定分年支出計(jì)劃。二是加強(qiáng)整合各預(yù)算單位的專項(xiàng)資金。應(yīng)整合歸并支持方向、扶持對(duì)象和用途相同或相近的項(xiàng)目，歸并整合優(yōu)化零星、小散資金，設(shè)立重大專項(xiàng)，并按照輕重緩急原則調(diào)整支出順序和規(guī)模，提出保障重點(diǎn)，有效減少單位工作量，提升項(xiàng)目庫編制質(zhì)量。三是強(qiáng)化項(xiàng)目編制質(zhì)量考核機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)定期開展項(xiàng)目申報(bào)和預(yù)算編制質(zhì)量的考核，加大項(xiàng)目庫的入庫審核力度，明確審核要點(diǎn)和規(guī)范，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不規(guī)范、立項(xiàng)依據(jù)不充分、申報(bào)資料不完整等問題，及時(shí)退回修改，嚴(yán)把審核關(guān)口，將審核責(zé)任落實(shí)到位，逐步提高項(xiàng)目編報(bào)和預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和規(guī)范性。

2.優(yōu)化項(xiàng)目管理機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目管理

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建章立制。為規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政資金管理，充分發(fā)揮項(xiàng)目庫對(duì)預(yù)算的約束和支撐作用，逐步構(gòu)建起規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、重點(diǎn)突出、管理規(guī)范的項(xiàng)目庫管理體系，市財(cái)政需要研究制定出臺(tái)項(xiàng)目庫管理辦法，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、組織論證、審核評(píng)審、滾動(dòng)管理等業(yè)務(wù)流程，明確各部門職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目庫管理。二是對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的匯總統(tǒng)計(jì)分析功能予以強(qiáng)化，尤其是項(xiàng)目庫匯總工作，應(yīng)當(dāng)充分挖掘數(shù)據(jù)潛力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)匯總，匯總明細(xì)由系統(tǒng)批量生成并提供給相關(guān)單位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的常態(tài)化、動(dòng)態(tài)更新。三是建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃編制工作，加強(qiáng)對(duì)單位根據(jù)其主要職能、重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目等的系統(tǒng)梳理指導(dǎo)，促進(jìn)政策與預(yù)算相結(jié)合，形成常態(tài)化、機(jī)制化的專項(xiàng)資金立項(xiàng)申報(bào)制度；對(duì)專項(xiàng)資金清單實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)調(diào)整。重點(diǎn)針對(duì)政策目標(biāo)完成、設(shè)立依據(jù)變更、政策內(nèi)容變化、支持方向重合、績(jī)效評(píng)價(jià)不合理的項(xiàng)目，按程序調(diào)整項(xiàng)目庫信息，建立定期評(píng)估和退出機(jī)制。四是加強(qiáng)模塊聯(lián)動(dòng)與銜接，持續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目庫信息優(yōu)化。通過流程優(yōu)化，不斷提升項(xiàng)目庫與資產(chǎn)配置、政府采購、績(jī)效目標(biāo)、單位核算等多個(gè)模塊的有效銜接，形成各流程環(huán)節(jié)的相互約束、相互銜接、相互反饋的機(jī)制。

3.強(qiáng)化績(jī)效理念，深度融入項(xiàng)目庫管理

加快分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立健全績(jī)效指標(biāo)庫及其相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，從源頭上有效提升預(yù)算績(jī)效管理水平。加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)入庫審核，統(tǒng)一規(guī)范績(jī)效指標(biāo)設(shè)置。嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)管理，按照“高度關(guān)聯(lián)、重點(diǎn)突出、量化易評(píng)”的原則，合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，突出項(xiàng)目核心產(chǎn)出和效果，科學(xué)設(shè)定績(jī)效指標(biāo)值，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，一律不納入項(xiàng)目庫，不得安排預(yù)算。應(yīng)加強(qiáng)部門評(píng)價(jià)和單位自評(píng)，客觀反映績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量。依托一體化系統(tǒng)，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)糾偏，確保完成既定的績(jī)效目標(biāo)。定期對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目納入預(yù)算安排的重要依據(jù)。應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋整改制度，將績(jī)效結(jié)果與完善項(xiàng)目庫建設(shè)、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接，對(duì)實(shí)施效果不明顯、發(fā)現(xiàn)問題較為突出的項(xiàng)目和單位，不安排或少安排預(yù)算，提升資金使用效益。

四、結(jié)語

綜上所述，通過在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)過程中完善項(xiàng)目庫，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)資金的嚴(yán)格控制，提高資金利用率的同時(shí)避免不必要的資金浪費(fèi)。在項(xiàng)目庫實(shí)際完善過程中，可做好功能模塊與項(xiàng)目管理的銜接，為預(yù)算、資產(chǎn)全過程管理奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化項(xiàng)目管理流程，加強(qiáng)分類管理，以此促進(jìn)入庫項(xiàng)目質(zhì)量的提高。