基于建立現(xiàn)代企業(yè)制度的地方國資國企改革研究
——以河南省汝州市為例

高 揚

一、引言

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。要堅持有利于國有資產(chǎn)保值增值、有利于提高國有經(jīng)濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方針，推動國有企業(yè)深化改革、提高經(jīng)營管理水平，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，不斷增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。汝州市積極尋找出路，在多方探索及論證的基礎(chǔ)上，引進第三方專業(yè)機構(gòu)，對全市國資國企進行頂層設(shè)計，探索國有資本經(jīng)營公司發(fā)展新路徑，推動國有資本經(jīng)營公司運營模式優(yōu)化升級，加快國有資本經(jīng)營公司的重組整合步伐，切實提高國有資本運營效率，確保國資國企改革成功。

二、國資國企改革的背景

1.改革背景

2019年10月，黨的十九屆四中全會召開，對國企改革提出新的要求，探索公有制多種實現(xiàn)形式，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，做強做優(yōu)做大國有資本。11月，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議，提出制定國有企業(yè)改革三年行動方案，未來三年是關(guān)鍵的歷史階段，要落實好國有企業(yè)改革頂層設(shè)計，抓緊研究制定國有企業(yè)改革三年行動方案，明確提出改革的目標、時間表、路線圖。

2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》，今后三年是國企改革關(guān)鍵階段，要堅持和加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，抓重點、補短板、強弱項，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。

2.政策依據(jù)

在國家層面，中央相繼出臺了一系列政策文件，比如，2015年出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，2018年出臺《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，2019年國務(wù)院《政府工作報告》強調(diào)，要深化國有資本投資運營公司改革，賦予更多自主權(quán)；2019年4月，國務(wù)院出臺《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》；6月，國務(wù)院國資委印發(fā)《授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，11月，國務(wù)院國資委印發(fā)《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》，為加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，進一步加大授權(quán)放權(quán)力度，切實為增強微觀主體活力提供了政策依據(jù)。

在河南省級層面，省委省政府相繼出臺了《關(guān)于進一步深化國有企業(yè)改革的意見》《關(guān)于促進政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，2020年1月18日，全省國資國企改革發(fā)展工作會議要求全力推進深化改革再出發(fā)，為深化國有企業(yè)改革提供了重要依據(jù)。

3.兄弟省份改革成效

（1）直轄市上海市，國資存量僅次于國務(wù)院國資委，其改革中心就是圍繞著上海要建設(shè)的五個中心來展開，所以其地域集中，功能突出，拉動所有優(yōu)勢資源聚焦于上海的意味就很強。

（2）東南沿海廣東省，市場化程度已經(jīng)很高，區(qū)域民企、外資和民間財富已經(jīng)很發(fā)達。廣東敏銳地關(guān)注著國企的制度安排與創(chuàng)新能力問題、企業(yè)家隊伍培育問題。

（3）東部鄰居山東省，改革中形成“一加四”國有資本投資運營公司結(jié)構(gòu)，進行全省國有資本、資源、資產(chǎn)、資金配置的平臺又有高度，又有結(jié)構(gòu)。

（4）西南的四川省，以大資本戰(zhàn)略撬動央企與地市國資大融合、大集成、大貫通，進行靶向突破，通過打造創(chuàng)新改革試驗區(qū)來驅(qū)動全省產(chǎn)業(yè)突破、社會突破、城市突破。

（5）中南部的江西省，國資委改革探索因地制宜、因企制宜，重點促進國企市場化經(jīng)營和國企活力，激活國企主體地位，通過放管結(jié)合打造“江西樣板”。

（6）西北的陜西省，對省屬企業(yè)“一企一策”方案逐戶審核，開展混合所有制改革、員工持股等六項改革試點，在資源型省份中率先破局，貢獻了地方國企國資改革的“西部樣本”。

（7）東北的吉林省，地方國企規(guī)模體量小，改革的基礎(chǔ)較差，將優(yōu)良資產(chǎn)集中到具有比較競爭優(yōu)勢的企業(yè)，同時做“減法”，退出不具備競爭優(yōu)勢、沒有盈利能力的產(chǎn)業(yè)與業(yè)務(wù)。

三、汝州市國資國企改革現(xiàn)狀

汝州市位于河南省中西部，因北汝河貫穿全境而得名，總面積1573平方公里，總?cè)丝?20萬，轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、459個行政村，連續(xù)四年入選全國縣域經(jīng)濟百強縣（市）、全國營商環(huán)境百強縣（市）。汝州市國資監(jiān)管的國有企業(yè)共有24家，其中10家為國有資本經(jīng)營公司，14家市屬國有企業(yè)（現(xiàn)已全部破產(chǎn)改制），剩余的大部分是局屬企業(yè)，規(guī)模小，經(jīng)營效益差。

1.改革背景

2014年開始，汝州市委市政府提出“財政保民生、建設(shè)靠融資”的戰(zhàn)略規(guī)劃，汝州市國有資本經(jīng)營公司應(yīng)運而生，從無到有、逐步發(fā)展壯大，形成了自己的優(yōu)勢團隊，探索出了汝州經(jīng)驗，在區(qū)域融資及經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，為全市經(jīng)濟社會跨越發(fā)展作出了突出貢獻。但隨著國家經(jīng)濟、金融政策調(diào)整，各公司發(fā)展過程中累積的問題、矛盾也日益凸顯，普遍面臨經(jīng)營效益低下、造血能力不足、到期債務(wù)償還壓力巨大、信用風(fēng)險突出，整合資源、轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

2.改革歷程

2020年2月26日，汝州市召開了國資國企改革啟動大會，委托上海領(lǐng)緯咨詢通過前后共計2個月的盡職調(diào)查和現(xiàn)場訪談工作，對涉及56家一級單位、134家二級單位、216家國有公司、6個園區(qū)、21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了全面盡職調(diào)查。出具了《國資國企改革盡職調(diào)查現(xiàn)場訪談工作總結(jié)報告》《汝州市平臺公司短期債務(wù)處理建議方案》《汝州市國資國企改革轉(zhuǎn)型發(fā)展方案》。9月30日，交通集團、國投集團（鑫源公司）兩大集團涉及的企業(yè)改制、股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作基本完成。

3.汝州市國資國企改革成效

汝州市國有公司肩負融資、化債和發(fā)展三大使命，圍繞國有企業(yè)架構(gòu)頂層設(shè)計、優(yōu)化國有資產(chǎn)資源配置、提升國有資產(chǎn)質(zhì)量和國有企業(yè)運營效率等方面做大做強做優(yōu)國有企業(yè)，增強該市國有經(jīng)濟活力、競爭力和抗風(fēng)險能力，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，改革效應(yīng)正在轉(zhuǎn)化為企業(yè)效益和轉(zhuǎn)型效能。

（1）做好頂層設(shè)計。汝州市經(jīng)過大量的考察、咨詢，引進第三方專業(yè)機構(gòu)，對全市10家國有公司進行頂層設(shè)計，將十家國有資本運營公司整合為三大集團，在此基礎(chǔ)上提升主體信用等級、可持續(xù)融資能力和可持續(xù)業(yè)務(wù)發(fā)展能力，通過1～2年的資產(chǎn)、資源整合，市場化收益，有效化解公司債務(wù)，剝離公益性債務(wù)，使公司輕裝上陣。

（2）調(diào)整公司架構(gòu)。調(diào)整三大集團公司架構(gòu)，提升主體信用等級、可持續(xù)融資能力和業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力，同時，通過基建+經(jīng)營雙輪驅(qū)動的方式，不斷優(yōu)化調(diào)整業(yè)務(wù)模式，實現(xiàn)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

（3）完善內(nèi)部管理。明確政府和企業(yè)的決策權(quán)限，三大集團“三重一大”事項應(yīng)經(jīng)公司董事會討論通過，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的報批或者備案手續(xù)。根據(jù)實際業(yè)務(wù)需要設(shè)置相應(yīng)職能部門或調(diào)整部門間的職責(zé)分工。市委組織部、市國資通過競聘上崗、社會招聘等方式負責(zé)三大集團人員的選聘和考察工作，并研究推行職業(yè)經(jīng)理人制度。堅持以營收、利潤、資產(chǎn)增值率等經(jīng)營業(yè)務(wù)為核心指標，建立與經(jīng)營業(yè)績、企業(yè)負責(zé)人選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)的差異化薪酬分配辦法，形成職級能上能下、員工能進能出和收入能增能減的市場化考核機制。

四、存在的問題

1.國資布局不合理，國企定位不清晰

國有資本主要集中在公益性行業(yè)，發(fā)展普遍未制定戰(zhàn)略性規(guī)劃，大部分未下達具體的經(jīng)營目標任務(wù)，各企業(yè)發(fā)展方向不明確，功能定位不清晰，主業(yè)不突出，自身可持續(xù)發(fā)展能力十分薄弱。

2.治理結(jié)構(gòu)不完善，國企改革不深入

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核導(dǎo)向不明確，保值增值責(zé)任落實不到位，企業(yè)盈利動機弱化，企業(yè)勞動、人事、分配三項制度改革推進速度緩慢，內(nèi)部管理機制不規(guī)范問題突出。

3.投融資體制不健全，機制亟待優(yōu)化

投融資結(jié)構(gòu)不合理，短、中、長期融資沒有合理搭配，短期融資占比大，債券融資期限過度集中，短期還款集中到期，流動性壓力過大，債務(wù)風(fēng)險防范困難較大。在基礎(chǔ)設(shè)施、公益項目投入沒有還款來源和合理的投資回報，致使企業(yè)償債風(fēng)險較大，融資成本較高，影響企業(yè)持續(xù)發(fā)展。

五、國資國企改革的對策

1.建立現(xiàn)代企業(yè)制度

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求完善公司治理結(jié)構(gòu)和機制，設(shè)置董事會監(jiān)事會及管理層，成立完善相應(yīng)的職能部門，按照《公司法》等法律法規(guī)以及《公司章程》的規(guī)定規(guī)范運作，做好下屬企業(yè)的管理。建立與人力資源市場接軌的企業(yè)各類人員公開招聘等制度和科學(xué)合理、有市場竟爭力的薪酬考核體系。

2.健全市場化經(jīng)營機制

鼓勵和推動改制后的國有企業(yè)以市場化方式參與政府投資項目建設(shè)。承接政府投資項目時，可通過獲取特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、獲取政府補貼、使用者付費等方式，制定和落實項目資金平衡方案，形成立項決策規(guī)范和“借、用、還”相統(tǒng)一的投融資閉環(huán)體系，實現(xiàn)投資費用獨立核算、自負盈虧。不斷深化和民營企業(yè)、中小企業(yè)的合作，相互融合，共同發(fā)展。加強對混合所有制改革全過程的監(jiān)督，堅決防止國有資產(chǎn)流失。

3.完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，將依法應(yīng)由企業(yè)自主決策的事項歸位于企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)職能部門。完善國有集團公司內(nèi)部監(jiān)督制度，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用；強化外部監(jiān)督，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督力量。建立健全和嚴格執(zhí)行集團公司重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機制，嚴厲懲處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。及時準確地披露國有資本整體運營情況等各種監(jiān)督手段，接受社會監(jiān)督。

六、結(jié)語

做大做強做優(yōu)國有資本投資運營公司，是一項惠當(dāng)前、利長遠的工作，是一個一步活、步步活的關(guān)鍵舉措。我們從構(gòu)建更加成熟定型的制度體系、形成更加科學(xué)有效的治理方式入手推進改革。以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，以健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、完善市場化經(jīng)營機制為重點，切實化解債務(wù)風(fēng)險、降低信用風(fēng)險。通過此次國資國企改革，能夠改變目前的現(xiàn)狀，從理順機制體制到國有企業(yè)體系重組、業(yè)務(wù)模式構(gòu)建、信用體系重塑再到各類有效資產(chǎn)資源注入，從而打通各類融資渠道，快速推進經(jīng)營性業(yè)務(wù)，形成造血功能，逐步化解區(qū)域債務(wù)風(fēng)險，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強前瞻性投資布局，推動國有資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟等重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中，實現(xiàn)國有資本有進有出，推進地方經(jīng)濟健康、持續(xù)、高效的發(fā)展。