網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管面臨的困境及思考

□ 趙健 江蘇省南京市鼓樓區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局

當(dāng)今社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)通信設(shè)備的應(yīng)用已經(jīng)同人們的生活息息相關(guān)，傳統(tǒng)的餐飲服務(wù)也借助網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)通信設(shè)備實(shí)現(xiàn)了從線下到線上的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)因具有方便快捷的特點(diǎn)，故受到大批年輕人和都市上班族的追捧，其也在促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展方面做出貢獻(xiàn)。但隨著網(wǎng)絡(luò)餐飲的不斷發(fā)展，各地頻發(fā)的食品安全問(wèn)題一次次將網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)推到了輿論中心。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)存在的資質(zhì)不合格、衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)、虛假宣傳等問(wèn)題也成為市場(chǎng)監(jiān)管部門工作中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。筆者作為長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在食品安全監(jiān)管工作一線的市場(chǎng)監(jiān)管人員，針對(duì)日常工作中發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出了具體想法并落實(shí)到日常監(jiān)管工作中，取得了良好的實(shí)效，值得借鑒與學(xué)習(xí)。

網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管概念

以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，使用APP、網(wǎng)站、微信等線上渠道進(jìn)行訂餐，依托互聯(lián)網(wǎng)，為消費(fèi)者提供豐富的餐飲信息，享受商家或平臺(tái)線下配送上門服務(wù)，有著很強(qiáng)的資源整合性的特征。

網(wǎng)絡(luò)餐飲發(fā)展現(xiàn)狀

其一，規(guī)模急速增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2021 年的10 年間，全國(guó)網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)額從約216.8 億元增長(zhǎng)到約6 600 億元。其二，用戶迅速普及。全國(guó)網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)從2011 年的0.63 億人增長(zhǎng)到2021 年的5.44 億人，超過(guò)3/4 的網(wǎng)民有過(guò)網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)，每天進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)的約占13.1%，每周進(jìn)行3～5 次網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)的約占33.7%。

網(wǎng)絡(luò)餐飲主體關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)餐飲是典型的雙邊市場(chǎng)，包括三方市場(chǎng)主體：網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)（外賣平臺(tái)）、入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者和線上消費(fèi)者。其中，平臺(tái)是雙邊市場(chǎng)平臺(tái)，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者和線上消費(fèi)者分別是雙邊市場(chǎng)的賣方和買方。

此外，由于網(wǎng)絡(luò)餐飲市場(chǎng)涉及餐飲配送等問(wèn)題，因此還具有一個(gè)輔助性參與主體——物流企業(yè)，其可能是入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者，也可能是網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)或第三方物流企業(yè)。

網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)巨頭：擁有雄厚的資金、廣為人知的知名度和廣泛的消費(fèi)人群；專營(yíng)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)：專注于經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)餐飲；兼職入網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)：作為平臺(tái)的同時(shí)也是賣家，經(jīng)營(yíng)模式更為靈活。

入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者

提供堂食的商戶：實(shí)際存在固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，其消費(fèi)人群不局限于線上消費(fèi)者?！皬N房店”：沒(méi)有店面，僅通過(guò)租賃小單間就可以成立一個(gè)簡(jiǎn)易廚房?！凹彝N房”：制作食品的場(chǎng)所是生活廚房，可能是自己的家庭廚房，也可能是租賃的廚房。其中，“廚房店”和“家庭廚房”往往是網(wǎng)絡(luò)餐飲安全事故的“重災(zāi)區(qū)”。

線上消費(fèi)者

線上消費(fèi)者群體類型主要為學(xué)生、上班族、家庭，且以年輕人為主。

網(wǎng)絡(luò)餐飲問(wèn)題現(xiàn)狀

經(jīng)營(yíng)資質(zhì)不完備

部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在無(wú)證經(jīng)營(yíng)、多店同證、超范圍經(jīng)營(yíng)、證件瑕疵、線上線下證件不一致等問(wèn)題。

衛(wèi)生狀況不達(dá)標(biāo)

后廚衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)

大部分無(wú)證照“廚房店”的廚房都存在雜亂無(wú)序、光線昏暗、房屋盡顯年代感、制作環(huán)境差等特點(diǎn)，有些甚至將廚房安置在樓梯口、臨時(shí)搭建的簡(jiǎn)易棚中，而這些環(huán)境特點(diǎn)就決定了很難保持廚房的干凈衛(wèi)生。此外，因?yàn)橹蛔鐾赓u，廚房通常和其他房間挨在一起，功能區(qū)分不明顯，會(huì)導(dǎo)致更多的生活細(xì)菌進(jìn)入廚房。

操作人員衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)

許多外賣商家通過(guò)招聘臨時(shí)工來(lái)完成食品的加工制作，這類人群往往不會(huì)進(jìn)行健康檢查及申請(qǐng)健康證明。除了健康證明的缺失，食品加工制作人員的日常衛(wèi)生狀況也令人堪憂。

配送衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)

一方面，作為配送工具的送餐箱雖然有保溫功能，但實(shí)際效果有限。相較于平臺(tái)配送，商家自行配送所使用的工具箱相對(duì)簡(jiǎn)陋，有些甚至僅為一個(gè)塑料框。在送餐過(guò)程中，餐食外包裝發(fā)生破損、食物撒漏、串味的情況時(shí)有發(fā)生。另一方面，配送時(shí)間較長(zhǎng)。對(duì)于配送功能不完備的商家來(lái)說(shuō)，配送時(shí)間十分重要— —食品在配送過(guò)程中耽誤的時(shí)間越長(zhǎng)，食品發(fā)生變質(zhì)的可能性就越大。此外，不排除一些因?yàn)榈赖聰亩鴮?duì)食物進(jìn)行“惡作劇”或“二次加工”的現(xiàn)象。一般平臺(tái)或商家更注重培訓(xùn)配送人員的配送速度，而忽視了他們的思想道德強(qiáng)化。

虛假宣傳

第一，商家信息虛假宣傳。例如，經(jīng)營(yíng)資質(zhì)不真實(shí)、店鋪實(shí)景照片不真實(shí)、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所不真實(shí)、商家在平臺(tái)的排名不真實(shí)等。

第二，食物信息虛假宣傳。部分商家為了吸引消費(fèi)者而采用網(wǎng)上下載或人工合成的照片，并非完全是對(duì)食物的原型再現(xiàn)，且部分商家展示的食材配料表也存在虛假成分。

第三，配送時(shí)間虛假宣傳。部分商家為了搶占消費(fèi)人群而對(duì)配送能力作出虛假承諾，導(dǎo)致因?yàn)榕c配送能力不相符，經(jīng)常不能在承諾的時(shí)間內(nèi)將食物送達(dá)到消費(fèi)者手中。

安全事故處理難度大

與網(wǎng)絡(luò)餐飲有關(guān)的食品安全事故往往存在取證難、檢測(cè)難、責(zé)任認(rèn)定難等問(wèn)題，處理難度較大，因此消費(fèi)者真正起訴維權(quán)的案例少之又少。

網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全立法現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第62 條，針對(duì)平臺(tái)提供者的法定義務(wù)作了明確規(guī)定，第131 條明確規(guī)定了第三方平臺(tái)提供者的民事和行政責(zé)任。

此外，我國(guó)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全進(jìn)行了特別立法，如《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等。

網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管難點(diǎn)

缺乏部門聯(lián)動(dòng)

各主管部門，如市場(chǎng)監(jiān)管、通信管理等部門不能相互協(xié)作，造成入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者無(wú)證經(jīng)營(yíng)時(shí)間和違法所得等取證困難，導(dǎo)致執(zhí)法工作無(wú)法高效開(kāi)展。

監(jiān)管細(xì)則有待完善

一些條款細(xì)節(jié)并不完善，導(dǎo)致具體執(zhí)行時(shí)也面臨一定的困難。例如，條款中的規(guī)定對(duì)平臺(tái)的壓力不足，懲處力度較輕，且無(wú)配套政策予以支持。

平臺(tái)把控不嚴(yán)

為搶占市場(chǎng)，平臺(tái)在對(duì)入駐商家實(shí)施資質(zhì)審核的過(guò)程中往往并未嚴(yán)格遵循相關(guān)法規(guī)規(guī)定對(duì)其資質(zhì)與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所予以核實(shí)，且在管理過(guò)程中對(duì)出現(xiàn)的異常情況沒(méi)有第一時(shí)間進(jìn)行處理，故而埋下了食品安全隱患。

商家食品安全責(zé)任意識(shí)淡薄

小餐飲和食雜店經(jīng)營(yíng)者缺乏系統(tǒng)的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的衛(wèi)生環(huán)境、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作規(guī)程、原料采購(gòu)的索證索票等都難以按照操作規(guī)范的要求落實(shí)，且發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的能力不足，更不能及時(shí)消除食品安全隱患。

網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管實(shí)踐與探索

目前，江蘇省南京市鼓樓區(qū)從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的商家共1 946 家，其中約8 9% 是小微企業(yè)，大部分商家從業(yè)人員為2～5 人，存在人員衛(wèi)生意識(shí)差、法律法規(guī)知識(shí)缺乏等問(wèn)題。2022 年以來(lái)，鼓樓區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局共接到1033 起相關(guān)投訴，所面臨的投訴舉報(bào)壓力較大。為進(jìn)一步做好鼓樓區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管，鼓樓區(qū)著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索并下足功夫。

高度重視，目標(biāo)明確

堅(jiān)持以人民為中心、以問(wèn)題為導(dǎo)向，全面貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)食品安全法》及其實(shí)施條例、《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)要求，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，系統(tǒng)治理，著力破解網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全難點(diǎn)問(wèn)題，全面提升網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全水平，提升消費(fèi)體驗(yàn)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品消費(fèi)信心。

鼓樓區(qū)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)餐飲整治行動(dòng)，要求第三方平臺(tái)開(kāi)展食品安全自查，對(duì)平臺(tái)食品安全管理體系是否建立并有效運(yùn)行、入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)行為是否進(jìn)行抽查與監(jiān)測(cè)、配送環(huán)節(jié)是否有效管控、舉報(bào)投訴是否及時(shí)妥善處置、是否積極推行“食安封簽”“明廚亮灶”等進(jìn)行自查自糾，特別是對(duì)平臺(tái)內(nèi)餐飲經(jīng)營(yíng)主體的合規(guī)性、線上線下一致性、信息公示規(guī)范性等進(jìn)行重點(diǎn)排查，對(duì)存在問(wèn)題的主體進(jìn)行分類處置。

依法行政，確保實(shí)效

首先，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，按照“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，線上線下聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)查整改不力的平臺(tái)和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的線上、線下違法違規(guī)行為。落實(shí)行政處罰信息公開(kāi)制度，及時(shí)曝光典型案例，形成警示效應(yīng)。

其次，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)未按照法律法規(guī)要求，未履行對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行審查登記，未公示入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營(yíng)許可證和名稱、地址、食品安全量化分級(jí)信息，以及菜品名稱和主要原料名稱等問(wèn)題，鼓樓區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局“面對(duì)面”約談“美團(tuán)”“餓了么”等第三方服務(wù)平臺(tái)，督促其落實(shí)食品安全主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守《食品安全法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)，切實(shí)提高平臺(tái)規(guī)范經(jīng)營(yíng)水平，為人民群眾提供安全、放心的食品。

2022 年3月，鼓樓區(qū)提前部署網(wǎng)絡(luò)餐飲專項(xiàng)整治工作，約談網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺(tái)和連鎖網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營(yíng)者，要求落實(shí)食品安全主體責(zé)任，并組建微信群，及時(shí)通報(bào)網(wǎng)絡(luò)餐飲違法問(wèn)題。

多措并舉，綜合治理

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)

重點(diǎn)檢查對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者資質(zhì)審核不嚴(yán)、上線不合規(guī)的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者；嚴(yán)查公示信息不全、未及時(shí)更新證照信息的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者，以此對(duì)入網(wǎng)的餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行抽查與監(jiān)測(cè)等。

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)配送環(huán)節(jié)

重點(diǎn)檢查平臺(tái)和外賣站點(diǎn)是否對(duì)送餐人員進(jìn)行食品安全培訓(xùn)和管理、是否對(duì)保溫箱等配送容器進(jìn)行定期清洗消毒、是否采取“食安封簽”等措施，防止外賣食品在配送過(guò)程中被污染等。

推行配送食安監(jiān)管新模式

推行外賣配送員參與食品安全治理新模式，如搭建微信“寧食安”小程序、發(fā)展黨員騎手作為第一批外賣騎手食安志愿者、通過(guò)“隨手拍”等活動(dòng)引導(dǎo)外賣騎手發(fā)揮在食品安全社會(huì)監(jiān)督中的獨(dú)特作用，以及當(dāng)好食品安全“監(jiān)督員”，形成食品安全“共建、共治、共享”的良好社會(huì)氛圍。

入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者線下實(shí)體店

重點(diǎn)檢查無(wú)證或超范圍經(jīng)營(yíng)，將訂單委托其他食品經(jīng)營(yíng)者加工制作，進(jìn)貨查驗(yàn)不規(guī)范，直接接觸食品的包材不符合要求，未及時(shí)清理超過(guò)保質(zhì)期、腐敗變質(zhì)等不合格食品及原料，加工場(chǎng)所臟亂差，從業(yè)人員無(wú)健康證或健康證過(guò)期，以及加工制作過(guò)程不符合要求等現(xiàn)象和行為；檢查范圍聚焦于訂餐量大、頻次高、排名靠前的“網(wǎng)紅餐廳”，只供外賣的餐飲店，商家自行配送的餐飲店及學(xué)校周邊餐飲店等。

推進(jìn)“食安封簽”

充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極探索第三方平臺(tái)、餐飲外賣主體、商業(yè)綜合體管理方和監(jiān)管部門等多方參與的“食安封簽”投放舉措，結(jié)合食品安全城市創(chuàng)建等活動(dòng)，在各平臺(tái)前100 名的商家推廣使用“食安封簽”，確保外賣食品配送環(huán)節(jié)食品安全。

推廣“明廚亮灶”

加強(qiáng)與第三方平臺(tái)、餐飲集中區(qū)管理方協(xié)同配合，充分利用現(xiàn)有的視頻監(jiān)控設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)資源，發(fā)揮第三方平臺(tái)技術(shù)支持作用，實(shí)現(xiàn)后廚食品加工過(guò)程的透明化與可視化，接受監(jiān)管部門和公眾的監(jiān)督，從而提升外賣食品安全水平和消費(fèi)信心。

積極開(kāi)展“餐飲你我同查”活動(dòng)

通過(guò)“隨機(jī)查餐廳”形式，公開(kāi)征集檢查單位及主要檢查項(xiàng)目，邀請(qǐng)廣大市民積極參與對(duì)網(wǎng)紅餐廳、餐飲集中區(qū)等社會(huì)影響大、老百姓關(guān)注度高的入網(wǎng)餐飲單位的檢查行動(dòng)。采取現(xiàn)場(chǎng)參與、公開(kāi)監(jiān)督檢查過(guò)程的方式，對(duì)餐飲單位進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)排查及狀況評(píng)估，著力提升食品安全管理和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

強(qiáng)化宣傳，正確引導(dǎo)

首先，加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)宣傳，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體法律意識(shí)和公眾食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。加強(qiáng)媒體溝通，大力宣傳專項(xiàng)整治行動(dòng)信息，營(yíng)造加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)行業(yè)食品安全的輿論氛圍。加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)，把握正確的輿論導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)輿情要及時(shí)采取有效措施，防止輿情的發(fā)酵或炒作。

其次，組織“美團(tuán)”“餓了么”平臺(tái)管理人員、部分網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者50 余人參加網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全整治工作會(huì)議，重點(diǎn)講解《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全違法行為查處辦法》等法律法規(guī)，并詳細(xì)講解網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者申辦食品經(jīng)營(yíng)許可證和小餐飲登記證的條件、辦理手續(xù)等，通過(guò)專題培訓(xùn)，強(qiáng)化“兩個(gè)食品安全責(zé)任主體”的守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)。

最后，對(duì)部分網(wǎng)紅餐飲店及投訴較多的入網(wǎng)餐飲經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展食品安全知識(shí)培訓(xùn)，要求開(kāi)展食品安全自查，落實(shí)食品安全主體責(zé)任。對(duì)餐飲集中區(qū)入網(wǎng)餐飲經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展食品安全知識(shí)培訓(xùn)，要求開(kāi)展食品安全自查，消除食品安全隱患，落實(shí)食品安全主體責(zé)任。

下一步工作舉措

第一，熱點(diǎn)排查。隨機(jī)選擇熱門地點(diǎn)( 高校、寫(xiě)字樓周邊等)，現(xiàn)場(chǎng)打開(kāi)網(wǎng)絡(luò)餐飲APP 根據(jù)排名檢查網(wǎng)紅店食品安全。

第二，社會(huì)共查。進(jìn)一步深化“你我同查”，主動(dòng)邀請(qǐng)關(guān)心食品安全的人大代表、政協(xié)委員、市民志愿者一同參與網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營(yíng)單位檢查，增加網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管的社會(huì)關(guān)注度。

第三，升級(jí)抽查。嘗試在區(qū)級(jí)抽檢中引入“網(wǎng)抽”，對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全提供技術(shù)支撐。

第四，定期篩查。委托第三方單位定期對(duì)區(qū)內(nèi)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)單位公示證照完備性、真實(shí)性，以及實(shí)際經(jīng)營(yíng)范圍與許可經(jīng)營(yíng)范圍一致性進(jìn)行定期篩查，重點(diǎn)關(guān)注生食類、冷食類食品制售單位。

第五，示范打造。配合南京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局經(jīng)營(yíng)處開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)餐飲集中區(qū)整治提升，對(duì)照網(wǎng)絡(luò)餐飲南京市地方標(biāo)準(zhǔn)，打造網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全示范店、示范街。