浙江省農(nóng)村水利工程管理“三化”改革現(xiàn)狀與對策研究

王雨杰，邱昕愷，胡榮祥，廖春華

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計研究院），310017，浙江杭州）

以習(xí)近平總書記關(guān)于治水興水的重要論述為指引，以改革為動力，浙江省大力推行水利工程產(chǎn)權(quán)化、物業(yè)化、數(shù)字化“三化”改革，積極探索高標(biāo)準(zhǔn)集約管理、專業(yè)管理和智慧管理，對于保障灌區(qū)安全運(yùn)行、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、改善灌區(qū)生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)化水利行業(yè)監(jiān)管有著重要作用，對于保障國家糧食安全、支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有著重要意義。

1 農(nóng)村水利工程管理“三化”改革現(xiàn)狀

1.1 產(chǎn)權(quán)化改革情況

2014 年，浙江省德清、開化、遂昌、云和等4 個縣成為農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制國家級改革試點(diǎn)縣，為順利推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，按照相關(guān)法律法規(guī)和上級文件精神，由縣政府組織力量，因地制宜制定出臺了《農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)頒證和產(chǎn)權(quán)移交實施辦法（試行）》，規(guī)范試點(diǎn)縣的小型農(nóng)田水利設(shè)施確權(quán)頒證和產(chǎn)權(quán)移交。2016 年8 月，浙江省政府辦公廳在總結(jié)試點(diǎn)縣初步經(jīng)驗、參考全省一些地方改革經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于深化改革推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)和管理的意見》。2017 年，浙江省政府辦公廳印發(fā)了《浙江省農(nóng)業(yè)水價綜合改革總體實施意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理，積極推行農(nóng)田水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。

2020 年，浙江省水利廳、浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省財政廳、浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于印發(fā)〈浙江省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法〉的通知》，以及浙江省水利廳《關(guān)于扎實做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收工作的通知》不斷強(qiáng)調(diào)要將“八個一”村級改革任務(wù)全面進(jìn)村落地，其中之“一”即是“一本產(chǎn)權(quán)證書”，要求將村級農(nóng)田水利資產(chǎn)登記入賬或頒發(fā)所有權(quán)證，明確產(chǎn)權(quán)主體，落實村級農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任。2021 年浙江省又開展水利工程管理“三化”改革和數(shù)字水庫、數(shù)字海塘“揭榜掛帥”等試點(diǎn)工作，創(chuàng)建水庫系統(tǒng)治理和“三化”改革樣板縣[1]。至2022 年初步統(tǒng)計，浙江省現(xiàn)有注冊登記山塘1.8 萬余座，萬畝以上圩區(qū)198 個，萬畝以上灌區(qū)129 處，規(guī)模以上水閘1.3 萬余座，集中式農(nóng)村供水工程近1.1 萬處，依托農(nóng)業(yè)水價綜合改革對小型農(nóng)田水利設(shè)施頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書26 180 本。

1.2 物業(yè)化改革情況

浙江省不斷推進(jìn)水利工程管理物業(yè)化發(fā)展，各灌區(qū)也自發(fā)地開展相關(guān)物業(yè)化委托工作。如上塘河灌區(qū)由于河網(wǎng)密布，需管理的泵站和水閘工程數(shù)量較多，故上塘河流域管理中心自2013 年開始已經(jīng)逐步探索物業(yè)化管理，以此有效緩解運(yùn)行管理人數(shù)較編制數(shù)量不足的現(xiàn)狀；如銅山源水庫灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)管理也實行管養(yǎng)分離，實現(xiàn)物業(yè)化管理，將渠道日常清淤割草養(yǎng)護(hù)推向市場公開招標(biāo)，由中標(biāo)單位承擔(dān)灌區(qū)范圍內(nèi)渠道的日常清淤割草及啟閉設(shè)備維護(hù)。工程維修由各渠道管理站上報需維修項目，經(jīng)實地察看，編制維修計劃，通過公開招標(biāo)確定建設(shè)單位，對養(yǎng)護(hù)公司及工程建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)督和檢查。目前，浙江省開展灌區(qū)物業(yè)化管理的大中型灌區(qū)有14 處。

1.3 數(shù)字化改革情況

浙江省根據(jù)水利工程運(yùn)行管理和水行政主管部門行業(yè)監(jiān)管不同需求和特點(diǎn)，已經(jīng)構(gòu)建了水利工程信息化管理兩大平臺，一是由水管單位使用的水利工程運(yùn)行管理平臺，二是由省市縣三級水行政主管部門使用的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理監(jiān)督服務(wù)平臺。至2022 年，監(jiān)管平臺已在全省水利系統(tǒng)投入使用，與275 個運(yùn)管平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。縣級層面，借由水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理建設(shè)，大中型灌區(qū)開發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行管理平臺，接入灌區(qū)工情、水情、雨情、墑情設(shè)備及視頻監(jiān)控設(shè)備，部分同步配備手機(jī)端APP，實現(xiàn)工程信息、工程檢查、維修養(yǎng)護(hù)、工程運(yùn)行管理等相關(guān)工作在線互通，通過移動設(shè)備實現(xiàn)在線巡查。

2 面臨的問題與短板

2.1 產(chǎn)權(quán)化改革問題

（1）農(nóng)田水利單體工程易確權(quán)、線狀工程難確權(quán)。目前相關(guān)制度明確了工程產(chǎn)權(quán)及移交內(nèi)容，確權(quán)工作需委托資產(chǎn)評估專業(yè)機(jī)構(gòu)，采用典型工程分類評估，由資產(chǎn)評估專業(yè)機(jī)構(gòu)出具農(nóng)田水利設(shè)施重置估價報告書，再由縣水利部門評估小組根據(jù)典型工程重置價值，推算所有工程資產(chǎn)重置價值。集體資產(chǎn)量化難度較大[2]，單體工程如泵站、山塘、閘站等，便于開展評估摸排工作，而渠道、排水溝等線狀工程確權(quán)難度較大，尤其是村內(nèi)渠系，往往只能大致估算，工程評估精確度較差。

（2）農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革難以實現(xiàn)“活權(quán)”。據(jù)2022 年統(tǒng)計，各地已頒發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證書2 萬余本，“十四五” 期間浙江省將全面開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革村級“八個一”工作，產(chǎn)權(quán)證制作數(shù)量也將持續(xù)增加，但在“確權(quán)、賦權(quán)”的同時，如何“活權(quán)”，是下一步需要解決的難題。產(chǎn)權(quán)落實后，仍需配套市場、平臺，來進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。

2.2 物業(yè)化改革問題

（1）市場主體培育不充分。農(nóng)村水利工程物業(yè)化管理市場主體培養(yǎng)還有較長的路要走，主要是物業(yè)化人員教育工作、素質(zhì)提升工作開展不充分，尤其是泵站運(yùn)行工、高配電工等對于專業(yè)知識的要求高，需持證上崗。當(dāng)前僅14 處大中型灌區(qū)開展物業(yè)化管護(hù)，其余由于人力緊張，仍靠管理單位自身力量進(jìn)行管護(hù)，市場主體培育不充分是其主要原因。

（2）物業(yè)化管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺少長效保障。浙江省農(nóng)田水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)多以向管護(hù)單位進(jìn)行補(bǔ)助的形式予以保障，以此次農(nóng)業(yè)水價綜合改革為例，均依托于管理機(jī)構(gòu)（組織）、終端管理組織（村集體、協(xié)會、合作社）進(jìn)行管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，往往未設(shè)置常態(tài)化的物業(yè)化管護(hù)經(jīng)費(fèi)專項。

（3）對物業(yè)化單位難以有效監(jiān)管。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，水利工程物業(yè)化管理單位數(shù)量上升，如何對物業(yè)化委托進(jìn)行更規(guī)范化的監(jiān)督管理，甄選優(yōu)秀的物業(yè)化管理單位，加強(qiáng)監(jiān)管，是下一步物業(yè)化改革要提升的內(nèi)容。

2.3 數(shù)字化改革問題

（1）感知體系建設(shè)不足。浙江省農(nóng)田水利工程信息化建設(shè)還處于試點(diǎn)探索階段，工程自動監(jiān)視、預(yù)警、控制等功能未能全部實現(xiàn)，工情、水情、雨情、墑情等感知效果不盡如人意，難以實現(xiàn)實時監(jiān)測、精準(zhǔn)計量和精準(zhǔn)管理。

（2）信息化維護(hù)壓力大。以灌區(qū)為例，由于其范圍廣、工程多，雖然通過水利普查、注冊登記、系統(tǒng)采集等方式已將大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納，但由于標(biāo)準(zhǔn)不一、共享機(jī)制缺失、投入人力經(jīng)費(fèi)不足等問題，目前已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及空間數(shù)據(jù)庫存在數(shù)據(jù)資源分散、準(zhǔn)確性不夠、完整性不足、未及時更新等問題。同時對現(xiàn)狀信息化設(shè)備，包括監(jiān)測探頭、視頻監(jiān)控、數(shù)字化平臺等，在增加建設(shè)新內(nèi)容時，也需考慮標(biāo)準(zhǔn)化管理已經(jīng)添置大量數(shù)字化設(shè)備和建立平臺，如何保障設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、減輕縣級數(shù)字化成果維修養(yǎng)護(hù)壓力，確保數(shù)字化成果長效化，是數(shù)字化改革的主要難題。

3 主要對策建議

3.1 產(chǎn)權(quán)化改革

針對渠道等線狀工程難以劃定范圍的問題，需進(jìn)一步結(jié)合國土“三調(diào)”成果，開展大中型灌區(qū)摸底調(diào)查，明確灌區(qū)的邊界范圍、面積分布，進(jìn)一步明確并劃定渠系范圍，并依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法規(guī)，開展灌區(qū)注冊登記工作，明確灌區(qū)的“身份”和資產(chǎn)權(quán)屬，以實現(xiàn)灌區(qū)“身份證”管理。同時完善灌區(qū)重要工程設(shè)施、重要保護(hù)地段的界碑、保護(hù)標(biāo)志、禁止事項告示牌和安全警示牌等，特別是渠首界樁、干渠沿線公里樁（牌）、百米樁（牌）建設(shè)，一來可“回頭看”明確現(xiàn)狀工程范圍，二來可以加強(qiáng)對渠系管理范圍與保護(hù)范圍內(nèi)的巡查。

針對目前農(nóng)田水利工程可以“確權(quán)、賦權(quán)”，卻難以“活權(quán)”的問題，為盤活資產(chǎn)，首先，需建立對應(yīng)的市場，如德清縣先試先行，給全縣2 200 多處水利工程頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，并建立了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和平臺，目前已完成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易9 宗；其次，可以提高產(chǎn)權(quán)證的法律效應(yīng)，如象山縣國土部門代表縣人民政府登記核發(fā)全省首本山塘不動產(chǎn)權(quán)證書。

3.2 物業(yè)化改革

主體培育方面，一是加強(qiáng)社會工程管理主體的交流，取長補(bǔ)短，共同提高，尤其是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊內(nèi)容，提高物業(yè)化管理主體的水利設(shè)施設(shè)備規(guī)范化管理操作能力；二是通過宣傳交流，提高水利工程的社會認(rèn)知度，加強(qiáng)社會工程管理主體對水利工程的了解，推動水利工程社會管理主體的發(fā)展。

經(jīng)費(fèi)保障方面，要加強(qiáng)政策引導(dǎo)。一方面鼓勵通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，著力推進(jìn)水利工程管理物業(yè)化，通過全委托或部分委托等形式，努力實現(xiàn)水利工程“專業(yè)管”，創(chuàng)新實施“管養(yǎng)分離”的物業(yè)化管理新模式；另一方面對已經(jīng)長期采用物業(yè)化管理的地區(qū)的制度、辦法進(jìn)行完善，爭取縣級長期補(bǔ)助資金，開展物業(yè)化管理。

面對物業(yè)化委托市場大、委托后監(jiān)管難的情況，需不斷提高物業(yè)化委托的監(jiān)管能力[3]。如上塘河灌區(qū)各項物業(yè)化管理模式逐步成熟，海寧市水利局還專門出臺 《海寧市水利局閘站工程社會化委托管理實施辦法》，以此提高上塘河灌區(qū)對物業(yè)化管理隊伍的監(jiān)督能力，不斷健全管理體系。

3.3 數(shù)字化改革

“十四五”期間持續(xù)推進(jìn)感知體系建設(shè)，實現(xiàn)工程管理信息化和精細(xì)化。一是山塘按照“智慧化”監(jiān)管的要求，應(yīng)對重要山塘開展水位自動化監(jiān)測，完成山塘感知能力提升；二是大中型灌區(qū)配套實時計量、監(jiān)測、遠(yuǎn)程控制、工程巡查等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，提高灌區(qū)總體管理對象覆蓋率，開發(fā)基于一張圖的管理平臺，推行用水計劃管理、信息統(tǒng)計、計量測報、水費(fèi)計收或補(bǔ)貼、工程巡檢等基本應(yīng)用。三是圩區(qū)依托和整合現(xiàn)有水利信息資源，建立杭嘉湖圩區(qū)工程標(biāo)準(zhǔn)化管理運(yùn)行平臺，把圩區(qū)工程的監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)警預(yù)報、調(diào)度運(yùn)行、維修養(yǎng)護(hù)和監(jiān)督檢查、考核評估等標(biāo)準(zhǔn)化管理內(nèi)容逐項細(xì)化。

面對數(shù)字化建設(shè)后的龐大維修養(yǎng)護(hù)體量，積極應(yīng)用云存儲和云服務(wù)技術(shù)是大數(shù)據(jù)背景下水利工程數(shù)字化建設(shè)管理的重要手段[4]。如海寧市上塘河灌區(qū)，就將數(shù)字化平臺、設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用在工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用中開支。在此基礎(chǔ)上，上塘河灌區(qū)以鞏固建設(shè)成果（標(biāo)準(zhǔn)化管理平臺）作為數(shù)字化改革的重要方向，將不斷修正完善平臺管理流程與事項，不斷維護(hù)、更新監(jiān)測、監(jiān)控設(shè)備，不斷推動灌區(qū)向管理智慧化升級，進(jìn)一步提高用水效率和精細(xì)化管理能力。