基于史密斯模型的粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)業(yè)政策 扶持效果探究

何銘欣

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 廣東廣州 510642)

1 引言

粵港澳大灣區(qū)是指由廣東省的廣州、中山、佛山、深圳、珠海、東莞、肇慶、江門(mén)、惠州9個(gè)城市，以及香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)構(gòu)成的城市群，是世界第四大灣區(qū)。自2017年粵港澳大灣區(qū)發(fā)展指導(dǎo)被提出以來(lái)，粵港澳大灣區(qū)就成為了新的經(jīng)濟(jì)引擎和雙創(chuàng)熱土，并發(fā)揮了引領(lǐng)創(chuàng)新、聚合資源的核心功能。在此基礎(chǔ)上，各類(lèi)雙創(chuàng)扶持政策應(yīng)運(yùn)而生，以服務(wù)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。

青年群體作為雙創(chuàng)中最活躍的部分，無(wú)疑是引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的主力軍。然而，由于當(dāng)前大灣區(qū)建設(shè)仍處于起步階段，各項(xiàng)配套政策尚未完善、資源流動(dòng)尚不充分等問(wèn)題仍阻礙著粵港澳青年，特別是港澳青年在大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展。如何提高政策的執(zhí)行效果，推動(dòng)青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)更好地融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展軌道是亟待解決的問(wèn)題。而臨濱海核心區(qū)作為大灣區(qū)的核心創(chuàng)新地帶，其雙創(chuàng)政策對(duì)于青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的扶持效果更會(huì)影響到整個(gè)粵港澳大灣區(qū)的青年創(chuàng)業(yè)活力。因此，提升臨濱海核心區(qū)內(nèi)的政策執(zhí)行效果，是粵港澳大灣區(qū)青年創(chuàng)業(yè)扶持事業(yè)的重中之重。

針對(duì)目前關(guān)于粵港澳雙創(chuàng)政策與青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的研究量較少且缺乏對(duì)臨濱海核心區(qū)的針對(duì)性研究的情況，本文以廣州、深圳和東莞三處雙創(chuàng)基地的負(fù)責(zé)人及青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員作為訪談對(duì)象，在史密斯政策執(zhí)行模型的基礎(chǔ)上對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行分析，進(jìn)而了解當(dāng)前政策執(zhí)行現(xiàn)狀，分析粵港澳大灣區(qū)雙創(chuàng)扶持政策對(duì)赴粵青年創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的效果，并提出對(duì)應(yīng)的完善方案，助力激發(fā)政策動(dòng)能。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

2.1 赴粵創(chuàng)業(yè)青年的“創(chuàng)業(yè)”之路

青年作為創(chuàng)客主要的年齡階層，是粵港澳創(chuàng)業(yè)的主體與核心動(dòng)力。因此，為促進(jìn)粵港澳青年積極融入大灣區(qū)發(fā)展，社會(huì)各界正采取多種形式搭建平臺(tái)，支持青年思考自身的角色和需求。值得關(guān)注的是，大灣區(qū)青年如火如荼的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)背后也蘊(yùn)藏著諸多挑戰(zhàn)等待我們?nèi)ミM(jìn)一步解決。

有研究表明，現(xiàn)階段真正在大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)有限。此外，囿于本土較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，港澳青年在粵創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生性呈現(xiàn)出動(dòng)力不足的特點(diǎn)。就已經(jīng)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的青年團(tuán)隊(duì)而言，其創(chuàng)業(yè)活動(dòng)多處于起步階段，而且面臨較多困難。[1]

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于粵港澳青年創(chuàng)業(yè)扶持這方面的研究主要集中在政策研究和其他相關(guān)影響要素研究。從其他相關(guān)影響要素研究的角度出發(fā)，林至穎學(xué)者將注意力放到了社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和文化背景的差異上，指出港澳年輕人多直接照搬本土文化的思維邏輯，從而增加了青年創(chuàng)業(yè)失敗的可能性等觀點(diǎn)[2]。而在政策研究方面，魏偉靜、郇長(zhǎng)坤對(duì)粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策存在的總體問(wèn)題做出了歸納，指出其存在申請(qǐng)程序煩瑣、扶持力度小和系統(tǒng)化低等幾大問(wèn)題[3]。此外，方木歡學(xué)者則以深圳前海夢(mèng)工場(chǎng)基地作為研究對(duì)象，指出港澳青年創(chuàng)業(yè)中的分工不明與功能重疊。

2.2 粵港澳大灣區(qū)雙創(chuàng)政策

近年來(lái)，青年創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境趨于利好，政策扶持涵蓋各層級(jí)與各種內(nèi)容。

從層級(jí)角度出發(fā)，國(guó)家相繼出臺(tái)了《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等系統(tǒng)文件，提出支持港澳青年在內(nèi)地創(chuàng)業(yè)發(fā)展的多項(xiàng)政策舉措，如將符合條件的港澳創(chuàng)業(yè)者納入當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)補(bǔ)貼扶持范圍、推進(jìn)港澳青年創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)等[4]；省級(jí)層面，也有《實(shí)施〈粵港合作框架協(xié)議〉2017年重點(diǎn)工作》《實(shí)施〈粵澳合作框架協(xié)議〉2018年重點(diǎn)工作》等相關(guān)文件相繼出臺(tái)；市區(qū)級(jí)層面，政策延展則更加豐富，如廣州市黃埔區(qū)對(duì)本區(qū)內(nèi)的粵港澳青年創(chuàng)業(yè)的福利政策就包括文創(chuàng)十條、區(qū)塊鏈?zhǔn)畻l及粵港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十條等。

從內(nèi)容角度出發(fā)，目前粵港澳大灣區(qū)的政策內(nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面，包括綜合建設(shè)、法務(wù)、經(jīng)濟(jì)、科教、基礎(chǔ)設(shè)施、人才、稅務(wù)、交通運(yùn)輸。在這些領(lǐng)域中，“有關(guān)綜合建設(shè)領(lǐng)域占總體比例最多，占 40.91%；其次是人才和經(jīng)濟(jì)，占16.67%”。[5]

與此同時(shí)，學(xué)界也對(duì)粵港澳青年創(chuàng)業(yè)政策的效果進(jìn)行了探究，主要研究?jī)?nèi)容集中在申請(qǐng)程序、扶持力度和配套性三大方面。

首先，魏偉靜、郇長(zhǎng)坤等指出，當(dāng)前負(fù)責(zé)大灣區(qū)青年創(chuàng)業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的政府部門(mén)多且分散，缺少一個(gè)整合資源的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)；政策申請(qǐng)流程煩瑣，不利于提高業(yè)務(wù)辦理效率[3]；其次，盡管政府在資金方面的投入不斷加大，但支持力度仍然不足，初創(chuàng)企業(yè)仍無(wú)法完全承擔(dān)起發(fā)展融資重任[6]。陳潔儀等則認(rèn)為大灣區(qū)的政策方向重點(diǎn)在于整體規(guī)劃，以大方向引領(lǐng)，“具體細(xì)分領(lǐng)域的政策仍未展開(kāi)”，科教、法務(wù)、稅務(wù)、交通等領(lǐng)域的政策較為缺乏，細(xì)節(jié)落實(shí)仍需努力[5]；再次，盧雯雯、鄒平學(xué)等學(xué)者在論文中均提到，由于粵港澳三地實(shí)行的政治經(jīng)濟(jì)制度(如政府架構(gòu)、稅法制度、工商制度)不同，營(yíng)商環(huán)境和公共治理環(huán)境都存在差別[1]；最后，學(xué)者方木歡等研究發(fā)現(xiàn)，在大灣區(qū)一些地市，港澳青年享受內(nèi)地居民同等福利的政策落實(shí)進(jìn)展較為緩慢?，F(xiàn)有政策側(cè)重于為港澳青年就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供硬件設(shè)施政策優(yōu)惠，在法律援助、公共文化教育、基本公共服務(wù)、交通運(yùn)輸工具等政策扶持方向上仍有較大提升空間[4]。

基于存在的這些問(wèn)題，學(xué)者們也提出了各自的解決措施，包括強(qiáng)化青年創(chuàng)業(yè)支持政策統(tǒng)籌、簡(jiǎn)化青年創(chuàng)業(yè)支持申請(qǐng)流程等[3]，以使雙創(chuàng)資源在粵港澳大灣區(qū)得到充分應(yīng)用。

以上研究對(duì)粵港澳青年創(chuàng)業(yè)的政策效果進(jìn)行了探討并提出了解決方案，但研究主要集中在申請(qǐng)程序繁瑣、扶持力度小和系統(tǒng)化低等幾大內(nèi)容，而對(duì)于政策普惠性、政策落實(shí)度、政策覆蓋度、政策扶持全局性等方面卻少有提及。同時(shí)，關(guān)于該方面的切合對(duì)點(diǎn)研究也相對(duì)較少，結(jié)合模型和理論分析的文獻(xiàn)數(shù)量有限。

因此，本文從史密斯政策執(zhí)行模型出發(fā)，通過(guò)采訪臨濱海區(qū)三大創(chuàng)新基地的負(fù)責(zé)人和青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員，以政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境四要素為基礎(chǔ)，了解政策執(zhí)行現(xiàn)狀，分析當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)雙創(chuàng)扶持政策對(duì)赴粵青年創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的效果并提出相關(guān)完善方案，助力大灣區(qū)青年創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

3 理論基礎(chǔ)與研究方法

3.1 理論基礎(chǔ)

本研究采用史密斯模型對(duì)雙創(chuàng)政策效果進(jìn)行分析?；谑访芩沟恼邎?zhí)行理論模型的研究成果推導(dǎo)，雙創(chuàng)政策對(duì)創(chuàng)業(yè)青年的作用是理想化雙創(chuàng)政策、良好的執(zhí)行環(huán)境、負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、受益目標(biāo)群體四個(gè)要素的共同結(jié)果。理想化雙創(chuàng)政策指的是現(xiàn)行三大濱海區(qū)創(chuàng)新基地所在地能享受到的政策扶持；良好的執(zhí)行環(huán)境指的是當(dāng)前雙創(chuàng)政策的執(zhí)行環(huán)境；執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接聚焦于相關(guān)政府部門(mén)和創(chuàng)新基地；目標(biāo)群體指的是基地中的青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)。四大要素相輔相成，進(jìn)而助力政策執(zhí)行落地。

3.2 研究方法

本研究綜合運(yùn)用了個(gè)案研究法和訪談法。通過(guò)與粵港澳大灣區(qū)臨濱海核心區(qū)的三大青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的基地負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，對(duì)三地的創(chuàng)新基地負(fù)責(zé)人和基地內(nèi)青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行訪談與分析，得出當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)青年扶持政策的實(shí)施效果。本研究訪談內(nèi)容時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2019年12月—2021年2月。

4 研究?jī)?nèi)容與分析

4.1 現(xiàn)行政策存在的問(wèn)題

4.1.1 政策缺乏系統(tǒng)性

目前，粵港澳大灣區(qū)臨濱海核心區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地內(nèi)的青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)所能享受的政策扶持范圍較為廣闊，覆蓋了融資、科研、生活、服務(wù)、場(chǎng)地等多個(gè)方面。然而本研究關(guān)注到，政府雖然出臺(tái)了大量的扶持政策，但這些政策目前主要聚焦于科技研發(fā)、人才補(bǔ)貼、場(chǎng)地租金補(bǔ)貼、初創(chuàng)企業(yè)入駐獎(jiǎng)勵(lì)這幾大板塊，對(duì)生活、交通、醫(yī)療等“軟補(bǔ)貼”提及較少，而且補(bǔ)貼率不高，短期來(lái)看較難有突破。

此外，在時(shí)間層面上，現(xiàn)行政策主要關(guān)注的是創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的前期孵化和研發(fā)，而在中期發(fā)展和運(yùn)營(yíng)方面卻少有提及。

4.1.2 扶持力度較小

雙創(chuàng)政策的存在是為了扶持創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)更好地孵化和成長(zhǎng)，對(duì)于當(dāng)前青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)而言，政策所期待的目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)相比仍有差距。本研究了解到，目前各類(lèi)政策補(bǔ)助呈現(xiàn)出以下?tīng)顟B(tài)：完善的小型初創(chuàng)青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)能夠依靠初創(chuàng)補(bǔ)貼和孵化補(bǔ)貼完成落地，但后續(xù)的幫助在租金、研發(fā)支付上并不能很好解決自身的需求。而與小型的初創(chuàng)團(tuán)隊(duì)相比，大型的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)急需擴(kuò)大發(fā)展，政策給予的扶持力度對(duì)于這些大型創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的發(fā)展無(wú)法起到切實(shí)有效的扶持作用。“扶持政策不是大型創(chuàng)企的必需品”，難以真正惠及企業(yè)的壯大。

4.1.3 申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不具體

除缺乏系統(tǒng)性和扶持力度小外，本研究也從訪談中得知，現(xiàn)行政策還存在申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不具體的問(wèn)題。該問(wèn)題的核心在于政策所給出的申報(bào)要求與具體的政策審批之間存在著差異，繼而出現(xiàn)部分符合政策條文申報(bào)條件的青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)由于不知道細(xì)則要求而得不到政策補(bǔ)貼的情況。

4.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行環(huán)境

粵港澳大灣區(qū)臨濱海區(qū)創(chuàng)業(yè)基地現(xiàn)主要采取的是“委托——代理”的運(yùn)營(yíng)模式，即政府作為主導(dǎo)，所在雙創(chuàng)基地作為具體服務(wù)的落實(shí)者負(fù)責(zé)日常的政策傳達(dá)與孵化服務(wù)工作。入駐青年創(chuàng)客基地的青年創(chuàng)客團(tuán)隊(duì)通過(guò)創(chuàng)新基地的管理者了解政策服務(wù)、支付相關(guān)費(fèi)用、接受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

基于“委托——代理”的運(yùn)營(yíng)模式，雙創(chuàng)政策存在著落實(shí)度有限的弊端。由于政策的實(shí)施更多需要依賴(lài)創(chuàng)新基地這個(gè)載體，故政策的落實(shí)和宣傳主體主要為青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)體所在的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。但因?yàn)榛氐墓芾砭蛯?duì)政策的理解力有限，而且當(dāng)前沒(méi)有具體的政策教育責(zé)任制，所以政策的傳遞多呈現(xiàn)出一種單線溝通。此外，基地中的政策傳達(dá)也是靠普通的資料傳遞形式，青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)收到資料即為基地“完成了任務(wù)”，政策精神無(wú)法有效傳遞。

4.3 目標(biāo)群體

政策實(shí)施的普惠效果仍待完善。本研究了解到，一些小型的初創(chuàng)團(tuán)隊(duì)由于起點(diǎn)和目標(biāo)愿景過(guò)低，“即便達(dá)到了政策要求，政府和基地的推動(dòng)意愿也不高”。因此，這些團(tuán)隊(duì)雖然受到了政策扶持，但扶持力度和發(fā)展后勁依然有限。

5 研究結(jié)果與建議

5.1 完善政策系統(tǒng)性與申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)政策缺乏系統(tǒng)性的問(wèn)題，本研究認(rèn)為應(yīng)該在關(guān)注科技研發(fā)、融資、人才引進(jìn)等政策的同時(shí)，做到“軟性”的支持關(guān)懷，加大生活補(bǔ)貼的力度，增加補(bǔ)貼名額，以達(dá)到“軟補(bǔ)”與“硬補(bǔ)”并行。此外，對(duì)于青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的后期扶持，相關(guān)主體也應(yīng)給予一定的政策關(guān)注，助力青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的后續(xù)發(fā)展。

清晰的政策標(biāo)準(zhǔn)有助于精準(zhǔn)扶持青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)孵化發(fā)展。基于此，本研究認(rèn)為政策效果的提高需要政府進(jìn)一步明確政策申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，使政策文本與實(shí)際操作相統(tǒng)一、申請(qǐng)過(guò)程明確清晰，同時(shí)還需簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)和申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地讓政策為青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)服務(wù)。

5.2 提高政策普惠度

一個(gè)扶持政策能為全體帶來(lái)普惠，該政策才能形成最大的扶持合力。在政策的普惠度層面，政府應(yīng)著力提升對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的關(guān)注度。在扶持目標(biāo)愿景較高的團(tuán)隊(duì)的同時(shí)，關(guān)注基礎(chǔ)相對(duì)較弱、但有發(fā)展?jié)摿Φ那嗄陝?chuàng)業(yè)團(tuán)體，助力其前期的順利過(guò)渡，達(dá)到激活政策扶持力的良好目的。

5.3 加大政策宣傳和落實(shí)監(jiān)管

政策宣傳是政策有效執(zhí)行的重要方式。政策效果得到有效提升離不開(kāi)政策的有效宣傳。針對(duì)當(dāng)前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體忽視政策培訓(xùn)、粗略應(yīng)對(duì)草草了事的狀況，本研究認(rèn)為這是落地宣傳不到位和政策宣傳監(jiān)管不足所形成的問(wèn)題。

對(duì)此，本研究認(rèn)為，要堅(jiān)持政策解讀培訓(xùn)并形成常態(tài)化，這要求基地載體不僅要向團(tuán)隊(duì)傳達(dá)政策的主要內(nèi)容，也要詳細(xì)向團(tuán)隊(duì)解析政策的具體要求和具體指引。同時(shí)，相關(guān)政府部門(mén)也應(yīng)落實(shí)好政策傳達(dá)監(jiān)管責(zé)任制，定期考察創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體對(duì)政策的了解度和向下傳達(dá)情況，保證基地內(nèi)的青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員熟悉并明確政策的具體要求和扶持申請(qǐng)條件，助力政策扶持的效果提高。

6 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)研究粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)政策對(duì)青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)起到的效果，發(fā)現(xiàn)其存在著缺乏系統(tǒng)性、扶持力度小、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不明確、實(shí)際落實(shí)度有限、普惠性不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并從完善系統(tǒng)性、提高普惠度、明確標(biāo)準(zhǔn)、加大宣傳和監(jiān)管等角度提出了優(yōu)化對(duì)策，以期推動(dòng)粵港澳青年創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)更好地發(fā)展。當(dāng)然，由于筆力所限和調(diào)研時(shí)間限制，關(guān)于粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)扶持政策的其他問(wèn)題本文尚難以涉及，亟待接下來(lái)的研究者們予以深入研究。