普惠托育服務(wù)供給的政府責(zé)任研究

貴州中醫(yī)藥大學(xué) 張雪

研究領(lǐng)域?yàn)轳R克思主義中國化研究、馬克思主義管理理論和思想政治理論課教學(xué)。已公開發(fā)表論文70多篇。主持科研項(xiàng)目10多項(xiàng)，其中包括國家社科基金項(xiàng)目1項(xiàng)，教育部人文社科項(xiàng)目2項(xiàng)，貴州省課程與教學(xué)改革項(xiàng)目2項(xiàng)，貴州省教育科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目1項(xiàng)。參與教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目1項(xiàng)。獲得貴州省第十次哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎、貴州省首次教育科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎、貴州省高校思想政治理論課“精彩一課”獎、貴州省大中學(xué)校多媒體課件大獎賽優(yōu)秀獎等重要獎勵(lì)。

構(gòu)建完善的普惠托育服務(wù)供給體系是一項(xiàng)涉及多部門的民生工程，對促進(jìn)我國三孩生育政策的有效實(shí)施具有重要意義。目前首要任務(wù)是了解城鄉(xiāng)中低收入群體的剛性服務(wù)需求，以及政府現(xiàn)有資源供應(yīng)，加強(qiáng)社區(qū)托育點(diǎn)建設(shè)，不斷增加價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障、運(yùn)行可持續(xù)的普惠性托育服務(wù)有效供給。推進(jìn)嬰幼兒普惠托育服務(wù)的發(fā)展，使其成為解決“經(jīng)濟(jì)壓力大，生了孩子沒人帶”問題的重要手段。

一、托育服務(wù)需求與政府供給現(xiàn)狀

（一）托育服務(wù)需求

托育服務(wù)并非每個(gè)家庭的剛性需求，這與已納入國民教育體系的3-6歲學(xué)前教育階段的需求是有很大不同的；由于受到家庭育兒觀念、收入和消費(fèi)水平等條件的影響，家庭對托育服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多元化、多樣化的特征；托育服務(wù)的需求與托育服務(wù)形式、舉辦性質(zhì)、地理位置、收費(fèi)價(jià)格等多重因素息息相關(guān)，但是總體來講，價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障、運(yùn)行可持續(xù)的普惠性托育服務(wù)是多數(shù)家庭比較理想的入托類型。

（二）托育服務(wù)政府政策供給現(xiàn)狀

政策供給是政府承擔(dān)和履行促進(jìn)嬰幼兒普惠托育服務(wù)發(fā)展責(zé)任的重要體現(xiàn)。近年來，國家及各級政府相繼出臺托育服務(wù)相關(guān)政策及意見，不斷健全托育服務(wù)政策體系，著力推進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中把“幼有所育”放在了保障和改善民生領(lǐng)域的首要位置；2019年5月，國務(wù)院出臺有關(guān)托育服務(wù)事業(yè)的綱領(lǐng)性文件—《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），此文件的出臺正式拉開了全力促進(jìn)托育事業(yè)發(fā)展的序幕。隨后，國家層面相繼出臺了包括標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、財(cái)稅優(yōu)惠、支持措施等一系列有關(guān)發(fā)展嬰幼兒照護(hù)和托育服務(wù)的政策及意見，為托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。其中值得一提的是，2021年8月《人口與計(jì)劃生育法》修訂完成，對托育服務(wù)的主管部門、獎懲機(jī)制、托育機(jī)構(gòu)的合規(guī)性等作出了規(guī)定，這也是嬰幼兒照護(hù)和托育服務(wù)首次以法律的形式呈現(xiàn)，嬰幼兒托育服務(wù)開始有法可依。

二、托育服務(wù)供給存在的問題

（一）托育服務(wù)供給總量不足、形式單一

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與國家政策的支持與落地，托育服務(wù)除了緩解家庭的照護(hù)壓力以外，還逐漸增加了嬰幼兒智力開發(fā)和教育的目的，托育服務(wù)形式將逐漸在社會推廣并認(rèn)可，托育服務(wù)的總體需求還將進(jìn)一步加大。從托育服務(wù)形式來看，除了大部分家庭選擇全日托、半日托以外，選擇臨時(shí)托、計(jì)時(shí)托等形式的比例也占到一定數(shù)量。目前提供托育服務(wù)的主體主要有開設(shè)托班的幼兒園和托育機(jī)構(gòu)兩種，其中，全部的機(jī)構(gòu)提供工作日全日托，部分機(jī)構(gòu)提供半日托；可以提供臨時(shí)托形式托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)則很少。從托育服務(wù)機(jī)構(gòu)入托年齡可以看出，目前實(shí)際入托的嬰幼兒基本都處于2至3歲的階段，2歲以下嬰幼兒選擇入托的還很少。所以托育服務(wù)的供給總量不足、形式單一，無法滿足家庭的多樣化需求。

（二）托育機(jī)構(gòu)招生難

通過對托育機(jī)構(gòu)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然一方面家長苦于無處入托，抱怨托育服務(wù)供給不足，但是另一方面很多托育機(jī)構(gòu)卻面臨招不滿、托位空置的尷尬窘境。

（三）托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營困難

托育服務(wù)對象是3歲以下嬰幼兒這一特殊群體，其準(zhǔn)入門檻較高，運(yùn)營成本亦相對較高。一是根據(jù)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，托育機(jī)構(gòu)在樓層選址、場地設(shè)施、租齡、人員規(guī)模等均有嚴(yán)格的規(guī)定，所以場地房租成本較高；二是托育機(jī)構(gòu)師資配比的要求比幼兒園要高，所以人工成本也較高；三是托育機(jī)構(gòu)招生困難、生源不穩(wěn)定，單純的托育機(jī)構(gòu)目前收托的嬰幼兒以2-3歲居多，在托時(shí)間僅有半年至一年，流動性大，其持續(xù)盈利較難。所以，托育機(jī)構(gòu)面臨前期投資較大、運(yùn)營成本高、招生困難等問題，造成托育機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展比較艱難。

（四）托育服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

托育從業(yè)人員資格證書比較混亂，由于國家目前沒有對嬰幼兒托育服務(wù)人員統(tǒng)一要求所需的上崗資格證，托育機(jī)構(gòu)在招聘從業(yè)人員時(shí)，大都是自定標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)者普遍是持有幼師證、育嬰員或保育師等證書，還有的從業(yè)人員持有的是經(jīng)過短期培訓(xùn)后培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的“早期教育教師合格證明”等結(jié)業(yè)證書，這些證書的培訓(xùn)時(shí)間都比較短，通過率較高、含金量較低。托育行業(yè)從業(yè)人員整體工資待遇較低，工作強(qiáng)度又相對較大，導(dǎo)致社會普遍從事意愿并不高；另一方面，目前托育機(jī)構(gòu)以民辦為主，職業(yè)保障比較缺乏，保育人員沒有教師編制，不能進(jìn)行職稱評定，職業(yè)晉升通道缺乏，導(dǎo)致從業(yè)人員流動性較大，托育機(jī)構(gòu)很難招到專業(yè)的、高水平的人員，人員流動性較大。

三、托育服務(wù)供給問題原因分析

（一）普惠托育服務(wù)供給與需求不匹配

隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化、女性職業(yè)發(fā)展、隔代教育觀念不同及年輕父母對兒童早期教育重要性的重視等原因，家庭對優(yōu)質(zhì)且安全的托育服務(wù)需求將日益旺盛。由于0-3歲群體的特殊性、嬰幼兒的個(gè)體差異及家庭特征等原因，家庭在實(shí)際選擇入托時(shí)的顧慮和影響因素比較多，使托育服務(wù)需求表現(xiàn)出復(fù)雜且多樣化的特征。而目前托育服務(wù)供需是不匹配的。

一是在托育機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面，公立性質(zhì)的服務(wù)形式因?yàn)橛烧e辦、監(jiān)管比較到位等原因，歷來受到家長的依賴，而公立幼兒園設(shè)立托班，只招2歲半以上的幼兒。

二是在托育服務(wù)照護(hù)形式方面，目前提供的托育服務(wù)主要以全日托和半日托為主，可以提供臨時(shí)托、計(jì)時(shí)托等多種形式的機(jī)構(gòu)很少。

三是在托育服務(wù)收費(fèi)水平方面，不同的家庭需求也造成了對托育服務(wù)收費(fèi)接受程度的不同，但是總體而言托育服務(wù)收費(fèi)供給側(cè)與家庭需求則是不相匹配的。

四是服務(wù)質(zhì)量與家庭需求是不匹配的，嬰幼兒的健康與安全是家長托育服務(wù)最基本的底線要求，目前從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，托育服務(wù)質(zhì)量欠缺，使嬰幼兒的安全與健康得不到全方位保障，導(dǎo)致家長及社會對托育服務(wù)的信任度較低。

綜上所述，家庭不愿意將孩子托育的原因中，一半的家庭認(rèn)為自己照顧孩子更放心，擔(dān)憂托育機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、師資等對托育服務(wù)的信任度較低；有的家庭認(rèn)為現(xiàn)有的托育服務(wù)不能滿足嬰幼兒個(gè)性化需求，說明目前的托育服務(wù)供給與家庭的托育需求差距較大，多層次、多樣化的托育服務(wù)供給體系還未形成。

（二）家庭觀念陳舊及社會宣傳力度不夠

目前家庭對托育的需求率較高，而實(shí)際選擇入托的并不多，導(dǎo)致大部分托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營困境，其中一項(xiàng)重要原因是由于傳統(tǒng)家庭觀念的影響，以及社會上屢屢報(bào)道的虐童等事件使家庭對托育服務(wù)認(rèn)可度和信任度不高；另一方面，雖然國家出臺系列舉措逐步推動托育向規(guī)范化方向發(fā)展，但是政策的宣傳力度還不夠，導(dǎo)致家庭的知曉度有限，很多家庭并不了解“托育”這一公共服務(wù)的存在。

（三）資金投入與扶持力度不夠

2019年國家發(fā)改委、衛(wèi)健委普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動中明確指出地方政府應(yīng)根據(jù)地方特點(diǎn)出臺場地、人才等全方位政策支持措施，促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。政府在地方性扶持政策方面做的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大多數(shù)地區(qū)并未出臺有效的財(cái)稅支持、資金支持及保障措施；對托育服務(wù)場地、房屋租金等方面也未給予政策性支持。此外，從家庭需求和政策指向更傾向政策優(yōu)先支持的普惠托育服務(wù)但是目前政府對普惠托育服務(wù)的認(rèn)定條件、收費(fèi)價(jià)格、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等均未出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）人才培養(yǎng)及“準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)不夠

托育服務(wù)說到底是人的服務(wù)，托育從業(yè)者的素質(zhì)水平高低直接影響到托育服務(wù)的供給質(zhì)量。托育服務(wù)對從業(yè)人員的專業(yè)度要求很高，保育人員不但要掌握3歲以下嬰幼兒的發(fā)育特點(diǎn)、養(yǎng)育和教育知識，還要掌握嬰幼兒的心理知識等，此外，從業(yè)人員的職業(yè)道德和心理素質(zhì)也至關(guān)重要。目前在人員資質(zhì)方面(暫無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn))。育嬰員、保育師等證書都不是準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書，不能對從業(yè)人員把好入口關(guān)，做到有效管理和質(zhì)量保障。

四、強(qiáng)化普惠托育服務(wù)供給的政府責(zé)任的對策

（一）擴(kuò)充社區(qū)托育服務(wù)的供給量

一是要落實(shí)社區(qū)作為托育服務(wù)供給的主體責(zé)任，將提供托育服務(wù)列入社區(qū)基本公共服務(wù)范圍，并將托育服務(wù)體系構(gòu)建納入對街鎮(zhèn)社區(qū)的考核內(nèi)容，以此促進(jìn)街鎮(zhèn)、社區(qū)工作人員積極作為，充分整合優(yōu)化社區(qū)現(xiàn)有資源發(fā)展普惠托育服務(wù)，持續(xù)推進(jìn)社區(qū)托育的建設(shè)力度，著力為嬰幼兒家庭提供就近方便的普惠托育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)街道全覆蓋，建設(shè)一批示范性、普惠性社區(qū)托育園。

二是加強(qiáng)社區(qū)中配套嬰幼兒托育服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，明確新建和已建居住區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)托育服務(wù)設(shè)施的具體實(shí)施辦法，加快補(bǔ)齊社區(qū)服務(wù)設(shè)施短板。在新建住宅區(qū)域，按照常住人口規(guī)模同步規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收托育服務(wù)設(shè)施和場地，老城區(qū)和已建成住宅區(qū)如無托育服務(wù)設(shè)施和場地，可多措并舉盤活現(xiàn)有社區(qū)資源，加強(qiáng)托育服務(wù)設(shè)施、場地與社區(qū)衛(wèi)生、文化等各項(xiàng)功能設(shè)施的有效銜接，依托現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)中心、兒童之家等場地資源，拓展托育服務(wù)功能，促進(jìn)形成綜合效益。

三是通過提供場地、減免租金等優(yōu)惠措施為社會力量參與社區(qū)普惠托育提供支持，以購買服務(wù)、公建民營等方式引導(dǎo)各類主體積極依托社區(qū)開辦普惠托育服務(wù)，為附近居民提供方便可及的托育服務(wù)。

（二）增加普惠托育服務(wù)政府宣傳的力度

政府在規(guī)范發(fā)展托育事業(yè)的同時(shí)，應(yīng)針對家庭做好相關(guān)政策的宣傳工作，增加家庭的知曉度和信任感，使更多家庭能放心將孩子送到托育機(jī)構(gòu)。通過社區(qū)可以在托育服務(wù)基礎(chǔ)上為社區(qū)居家照護(hù)的嬰幼兒家庭搭建“家門口”的科學(xué)育兒交流指導(dǎo)平臺，增強(qiáng)家庭嬰幼兒照護(hù)能力，切實(shí)滿足家長托育需求的同時(shí)，加大了普惠托育服務(wù)的宣傳，提升社會公信度；通過中心城區(qū)打造托育工作科普點(diǎn)和宣傳服務(wù)欄等宣傳陣地，制作知識讀本向家長和新婚夫婦發(fā)放，開展政策解讀、公益講座、新聞報(bào)道等進(jìn)一步向家庭積極宣傳嬰幼兒照護(hù)及托育方面的有關(guān)政策、管理規(guī)范及服務(wù)典型等，提升托育服務(wù)宣傳的覆蓋面和影響力，使托育服務(wù)理念進(jìn)入家庭視野、逐步提升信任度，營造良好的社會環(huán)境。

（三）優(yōu)化財(cái)稅、資金支持政策

從服務(wù)型政府理論的角度看，政府不但要追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還應(yīng)在法律和責(zé)任范圍內(nèi)增加政府的公共服務(wù)投入，滿足公民的公共利益。公共托育服務(wù)作為一種公共服務(wù)，它的建設(shè)與完善離不開財(cái)政資金的投入與支持政策的引導(dǎo)，目前全國托育服務(wù)都處于初期探索階段，為了吸引社會多方主體共同參與公共托育服務(wù)體系的建設(shè)，必須不斷完善財(cái)稅、金融等優(yōu)惠政策并落實(shí)落地，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)與兜底作用，促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

一是加大對托育服務(wù)的財(cái)政投入。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口變化現(xiàn)狀，把托育事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入政府年度財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制；加大對建設(shè)公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入力度，公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)資金、人員經(jīng)費(fèi)和日常工作經(jīng)費(fèi)等運(yùn)營費(fèi)用要納入政府財(cái)政預(yù)算，給予穩(wěn)定的財(cái)政保障；拓寬資金來源，創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金等各類社會資本投入托育服務(wù)事業(yè)，形成財(cái)政資金投入為主、家庭合理分擔(dān)、引入社會資本等多元結(jié)合的投入機(jī)制，為促進(jìn)托育服務(wù)的供給提供重要經(jīng)濟(jì)保障。

二是完善財(cái)政補(bǔ)貼扶持政策。補(bǔ)貼可以從兩方面考慮，一方面是對托育機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠及減免、以獎代補(bǔ)、減免房屋租金等多種方式，對托育服務(wù)從資金、場地、人員等多方面進(jìn)行補(bǔ)貼與優(yōu)惠，重點(diǎn)加大對非營利性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)及普惠性質(zhì)托育服務(wù)的扶持力度，對普惠托育提供一次性建設(shè)費(fèi)用以及按照托位給予持續(xù)性的運(yùn)營補(bǔ)貼，幫助機(jī)構(gòu)把較大開支降下來才能推動托育服務(wù)的可持續(xù)運(yùn)營；另一方面可以探索通過發(fā)放“托育券”的方式對嬰幼兒家庭進(jìn)行托育補(bǔ)貼，家庭在入托時(shí)可以使用“托育券”抵扣托育費(fèi)用，而托育機(jī)構(gòu)可以憑“托育券”獲得政府的相應(yīng)補(bǔ)貼，此方式在減輕家庭入托成本的同時(shí)，家庭擁有更多選擇的機(jī)會，更重要的是可以促使托育機(jī)構(gòu)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以滿足家庭的高質(zhì)量托育需求。

（四）完善人才培養(yǎng)制度及“準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)

面對當(dāng)前托育從業(yè)人員巨大的數(shù)量缺口，在規(guī)范托育人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須通過拓寬托育人才培養(yǎng)渠道、強(qiáng)化人員培養(yǎng)與培訓(xùn)等途徑來促進(jìn)人才的供給,提高托育服務(wù)人員的專業(yè)能力，進(jìn)而促進(jìn)托育服務(wù)質(zhì)量的提升。目前3-6歲學(xué)前教育階段從業(yè)人員有明確的準(zhǔn)入要求，例如幼師須持有幼兒教師資格證才可上崗，而政策層面并沒有出臺托育從業(yè)者的“準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員持證情況比較混亂，機(jī)構(gòu)在人員招聘方面是自行設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，甚至還有無證上崗現(xiàn)象存在，導(dǎo)致托育服務(wù)人員整體質(zhì)量欠缺。托育從業(yè)人員是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的職業(yè)，需要盡快解決準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范缺失問題，加強(qiáng)托育專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，把好“入口關(guān)”，才能促進(jìn)托育行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。一是應(yīng)從完善準(zhǔn)入機(jī)制的角度出發(fā)，實(shí)施托育人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度；加快研制托育服務(wù)從業(yè)人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確托育人員資格的準(zhǔn)入及專業(yè)要求、實(shí)踐技能要求及準(zhǔn)入程序與退出機(jī)制，規(guī)范入行門檻，嚴(yán)格資質(zhì)審核；針對不同類型托育機(jī)構(gòu)、不同崗位托育服務(wù)人員，合理確定相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)重點(diǎn)，建立相應(yīng)的職業(yè)技能等級證書，為托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行人才招聘、能力考評、職業(yè)晉升等提供基本的參照與依據(jù)。二是加強(qiáng)對從業(yè)人員的管理。除加強(qiáng)專業(yè)技能外，更重要的是強(qiáng)化從業(yè)人員職業(yè)道德和安全教育，培養(yǎng)富有愛心、道德素養(yǎng)高、敬業(yè)奉獻(xiàn)、抗壓能力和情緒管理能力強(qiáng)的托育人才隊(duì)伍；嚴(yán)格執(zhí)行托育服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度，對出現(xiàn)虐待嬰幼兒等行為的個(gè)人和直接管理人員嚴(yán)格實(shí)行終身禁入，并按照有關(guān)法律規(guī)定，追究相關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。