集體財產(chǎn)量化范圍的法理檢視與規(guī)則完善
——兼評《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條

張洪波，汪義雙

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

引 言

集體財產(chǎn)量化折股范圍的確定問題系屬農(nóng)村集體財產(chǎn)股份化改造的基礎(chǔ)和前提,其不僅是協(xié)調(diào)維護(hù)集體公有制與賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益關(guān)系的潤滑劑,更是檢驗農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是否發(fā)揮實效的試金石。不僅如此,折股量化的范圍很大程度上將影響股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)繼承等諸多后續(xù)制度設(shè)計,可謂“牽一發(fā)而動全身”?？梢哉f,妥善確定折股量化的范圍具有深遠(yuǎn)的理論與實踐意義,不可不辨。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《改革意見》)提出,“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”[1],以政策形式將財產(chǎn)量化的范圍限定在“集體經(jīng)營性資產(chǎn)”。(1)“資產(chǎn)”屬于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的用語,其對應(yīng)的法學(xué)領(lǐng)域的術(shù)語應(yīng)是“財產(chǎn)”,但為了行文方便,在涉及非本人觀點論述時,未予明確區(qū)分,特此說明。2022年12月27日首次審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條第1款則明確規(guī)定,“將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員,作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)”[2]。這表明該草案未采納《改革意見》之立場,而是將財產(chǎn)量化的范圍限定于“經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”,二者何者更優(yōu),甚或是否存在其他模式,頗值得思考。當(dāng)前,就集體財產(chǎn)折股量化的范圍問題,理論界與實務(wù)界尚未形成共識。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中,如何從紛繁復(fù)雜的理論實踐模式中探索出適當(dāng)?shù)囊?guī)制模式,將極大地考驗著法律人的理性與智慧。值此《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》審議之際,本文擬在理順折股量化的邏輯理路基礎(chǔ)上,對《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條之規(guī)定進(jìn)行探討,以期更好展現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范設(shè)計之概貌。

一、財產(chǎn)量化范圍之爭議概述:基于理論與實踐的考察

無論是在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中抑或在集體經(jīng)濟組織立法過程中,集體財產(chǎn)量化范圍的界定問題都是無法繞開的經(jīng)典議題,學(xué)術(shù)界與實務(wù)界皆圍繞著集體財產(chǎn)折股量化的范圍進(jìn)行了有益的探索,同時也提供了多種參考模式,其中“經(jīng)營性財產(chǎn)說”與“全部財產(chǎn)說”是最具代表性的兩種模式。

(一)經(jīng)營性財產(chǎn)說

“經(jīng)營性財產(chǎn)說”認(rèn)為,集體財產(chǎn)量化的范圍限于集體經(jīng)營性財產(chǎn),不能對非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)進(jìn)行折股量化。在實踐探索層面,一些試點地區(qū)明確采用“經(jīng)營性財產(chǎn)說”,如《嵊州市關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的實施意見》規(guī)定,“資產(chǎn)量化范圍為集體經(jīng)營性資產(chǎn)”[3];再如,《揚州市村經(jīng)濟合作社組織暫行辦法》第11條第1款規(guī)定:“村經(jīng)濟合作社成員以量化到其名下的村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)份額作為主要出資方式?！盵4]在理論研究層面,持“經(jīng)營性財產(chǎn)說”立場者亦有之,主要基于以下理由:第一,《改革意見》將集體資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn),意在對不同類型的財產(chǎn)構(gòu)建不同的實現(xiàn)機制和推進(jìn)路徑,且著重強調(diào)要將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到集體成員,積極開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革,而對于非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)則分別進(jìn)行“統(tǒng)一運行管護(hù)機制”和“確權(quán)登記頒證”。此即《改革意見》所倡導(dǎo)的分類推進(jìn)理念,該理念亦被譽為“農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)的基本理念”[5],故依據(jù)《改革意見》的指示精神,應(yīng)采納“經(jīng)營性財產(chǎn)說”的立場。第二,集體經(jīng)營性財產(chǎn)之市場價值易于評估,折股量化時操作較為簡便,既有助于盤活“沉睡的”集體財產(chǎn),又有助于實現(xiàn)折股量化的目標(biāo),切實增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。[6]比較而言,非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)往往難以評估其價值[7],量化成本過高,且基于二者的公共屬性,更無益于折股量化目標(biāo)之實現(xiàn),因而不能納入集體財產(chǎn)量化的范圍。第三,集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)不屬于公有制專屬財產(chǎn),將之進(jìn)行折股量化不會動搖集體公有制的基礎(chǔ)。[8]相反,基于非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)的公共屬性,對二者不能進(jìn)行折股量化,否則會與落實集體公有制之要求發(fā)生抵牾。第四,在當(dāng)前集體財產(chǎn)量化范圍不斷拓展的情形下,股份合作制改革已呈現(xiàn)泛化之勢,實踐效果仍不顯著[9];且強行將全部集體財產(chǎn)納入量化范圍,亦難以形成統(tǒng)一的意見和政策,繼而影響改革指導(dǎo)的針對性和指向性。[10]為避免不當(dāng)泛化之情勢發(fā)生,應(yīng)將量化范圍聚焦于集體經(jīng)營性財產(chǎn),以集中突出股份合作制改革之重點。

(二)全部財產(chǎn)說

通過對實踐經(jīng)驗的總結(jié)不難發(fā)現(xiàn),一些地區(qū)亦明確將集體全部財產(chǎn)類型納入量化范圍,如《祁門縣大坦鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點推進(jìn)工作實施方案》規(guī)定:“折股量化到人的資產(chǎn)為村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。”更有甚者,還有一些地區(qū)在進(jìn)行折股量化時,明確將量化范圍界定為“農(nóng)村集體資產(chǎn)”,且對可量化的財產(chǎn)范圍進(jìn)行了詳細(xì)列舉。如《雅安市人民政府辦公室關(guān)于開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的實施意見》將試點量化對象界定為“農(nóng)村集體資產(chǎn)”,其后又對“農(nóng)村集體資產(chǎn)”的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)詮釋:“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有的資產(chǎn),范圍包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的房屋、建筑物、機械設(shè)備、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、長期投資、短期投資、材料物資、應(yīng)收款項等經(jīng)營性資產(chǎn),用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn),集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、水面、灘涂等資源性資產(chǎn);不包括已實行家庭承包到戶的耕地、草地、林地和農(nóng)戶使用的宅基地、自留山、自留地?！背酥?《射洪縣東岳鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點實施方案》的規(guī)定亦與之類似。(2)上述諸案例參見張洪波《論農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作中的折股量化》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2019年第2期;《雅安市人民政府辦公室關(guān)于開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的實施意見》,雅安市人民政府網(wǎng),2015年12月有8日,https://www.yaan.gov.cn/htm/openview.htm?id=20151208084858-755237-00-000。在該實踐模式的背后,不乏認(rèn)同“全部財產(chǎn)說”的理論學(xué)者,其理由構(gòu)成甚為豐富:其一,將折股量化的范圍限于集體經(jīng)營性財產(chǎn),只是股份化改造展開之前基于穩(wěn)慎考慮的嘗試,屬于“未竟的改革”。但在現(xiàn)階段,隨著試點地區(qū)經(jīng)驗的積累與中央政策持續(xù)的指導(dǎo),集體財產(chǎn)股份化改造已全面開展。因而,在深化改革進(jìn)程中,應(yīng)將資產(chǎn)折股量化的范圍由經(jīng)營性資產(chǎn)拓展到非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。[11]唯有如此,才能完成從“未竟的改革”到“徹底的改革”之轉(zhuǎn)變,繼而才能最大程度地激發(fā)農(nóng)民融入改革進(jìn)程的動力、釋放集體財產(chǎn)增值增效的活力、促使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得到最佳保障。[12]其二,若認(rèn)為財產(chǎn)量化的范圍只包括經(jīng)營性財產(chǎn),顯然未充分考慮到資產(chǎn)類型之間動態(tài)轉(zhuǎn)化的可能性,同時也忽略了部分資源性資產(chǎn)可能具有的經(jīng)營性特質(zhì),亦有割裂集體所有權(quán)整體性解釋之嫌。[13]其三,量化折股并非分割集體資產(chǎn),只是把量化股份作為集體成員收益分配的依據(jù),因此集體財產(chǎn)量化折股與私有化無關(guān)。[14](P.192)換句話說,即使將折股量化的范圍拓展至其他類型的集體財產(chǎn),既不會動搖集體公有制的基礎(chǔ),也不會違背集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策意蘊。

二、財產(chǎn)量化范圍的爭議澄清與應(yīng)然選擇

(一)爭議澄清:區(qū)分集體財產(chǎn)本身和集體財產(chǎn)收益權(quán)

對“經(jīng)營性財產(chǎn)說”與“全部財產(chǎn)說”的論證理由進(jìn)行梳理分析后可以發(fā)現(xiàn),兩種模式的爭議均聚焦于“如何維護(hù)集體公有制、如何賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益、如何實現(xiàn)激活集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)”,但始終未能突破各自的理論束縛,無法有效協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系。應(yīng)該說,“維護(hù)集體公有制、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)激活集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)”,不僅是深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在要求,也是集體產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的基本準(zhǔn)則,更是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必然選擇,已經(jīng)成為新時代賦予農(nóng)村改革發(fā)展的重大課題[15],必須得到充分貫徹與落實。然而,就“經(jīng)營性財產(chǎn)說”而言,其將更多注意力放在“維護(hù)集體公有制”上,認(rèn)為量化范圍限于集體經(jīng)營性財產(chǎn)本身,忽略了其他類型財產(chǎn)亦能產(chǎn)生經(jīng)營收益的情形,無法做到充分賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益;而且,折股量化經(jīng)營性財產(chǎn)也不能圓滿實現(xiàn)激活全部集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo),仍然只是“未竟的改革”。就“全部財產(chǎn)說”而言,一方面,為了賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益,將量化范圍拓展至非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)本身,確有動搖集體所有制之基礎(chǔ)的隱患;另一方面,雖然將集體財產(chǎn)的全部類型納入折股量化范圍,但仍難以解決非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)折價情況復(fù)雜、估價成本高昂之難題。質(zhì)言之,兩種學(xué)說雖有據(jù)可循,但終究欠缺體系考慮,忽視了理論協(xié)調(diào)性,存在明顯弊端。此亦可解釋,為何理論界與實務(wù)界對“經(jīng)營性財產(chǎn)說”與“全部財產(chǎn)說”二者褒貶不一、立場各異,殆可歸因于二者自身邏輯的不周延性,造成量化范圍無法形成共識的困境。

事實上,二者邏輯弊端的共同根源乃在于對論證對象的誤認(rèn)——未區(qū)分集體財產(chǎn)本身和集體財產(chǎn)收益權(quán)。詳言之,無論是“經(jīng)營性財產(chǎn)說”抑或“全部財產(chǎn)說”,都認(rèn)為折股量化的范圍應(yīng)是財產(chǎn)本身,前者認(rèn)為財產(chǎn)量化范圍是集體經(jīng)營性財產(chǎn)本身,而后者認(rèn)為財產(chǎn)量化的范圍乃是集體全部財產(chǎn)本身。若循此邏輯,當(dāng)然不能有效協(xié)調(diào)“維護(hù)集體公有制、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)激活集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)”三者之間的關(guān)系:一方面,《改革意見》明確強調(diào),“堅持農(nóng)民集體所有不動搖,不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了,防止集體資產(chǎn)流失”。毫無疑問,集體財產(chǎn)本身包括集體經(jīng)營性財產(chǎn)不能進(jìn)行直接分割;同樣,集體財產(chǎn)本身也不能進(jìn)行折股量化,“因為折股量化的過程本身就是資產(chǎn)分割的過程”。[16](P.44)換言之,無論是經(jīng)營性財產(chǎn),還是非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn),均不能將該財產(chǎn)本身以股份或者份額形式量化分割給本集體成員。[17]否則,既會動搖集體所有制的基礎(chǔ),又會造成集體財產(chǎn)變相私有化,顯然不合時宜。另一方面,集體財產(chǎn)本身雖然可類型化為經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性財產(chǎn),但在財產(chǎn)具體量化時,由于集體財產(chǎn)總體構(gòu)成多樣,且各財產(chǎn)自身樣態(tài)復(fù)雜,難免會存在無法估價量化或估價成本過高的情形,亦會對“增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)徹底改革之目標(biāo)”造成挑戰(zhàn)。總而言之,若將論證起點放在集體財產(chǎn)本身,則無論是“經(jīng)營性財產(chǎn)說”還是“全部財產(chǎn)說”,都難以自證其說,所謂理論困境,勢所難免。有鑒于此,擇取新的論證起點,完善財產(chǎn)量化范圍的理論依據(jù),乃是破解“二說”當(dāng)前理論困境的不二法門。

(二)應(yīng)然選擇:以“股”的內(nèi)涵為切入點

本文認(rèn)為,在確定財產(chǎn)量化范圍時,應(yīng)明確區(qū)分集體財產(chǎn)本身與集體財產(chǎn)收益權(quán),以集體財產(chǎn)本身作為量化范圍并不恰當(dāng);轉(zhuǎn)變論證起點,將集體財產(chǎn)收益權(quán)作為財產(chǎn)量化的范圍才是應(yīng)然選擇。此時可以“股權(quán)”的內(nèi)涵輔以論證:在集體經(jīng)濟組織股份合作制改革中,集體成員取得的股權(quán)不同于一般公司股東的股權(quán),二者在取得依據(jù)、股權(quán)調(diào)整、股權(quán)流轉(zhuǎn)、股權(quán)權(quán)能等諸多方面存在差別。[18]那么,又該如何理解量化折股之“股”的內(nèi)涵?“經(jīng)營性財產(chǎn)說”和“全部財產(chǎn)說”通常會將“股”的內(nèi)涵理解為資產(chǎn)份額。[16](P.49)由此,折股量化的范圍就會分別對應(yīng)經(jīng)營性財產(chǎn)本身和集體全部財產(chǎn)本身,此時的邏輯推演結(jié)果應(yīng)是,股權(quán)是作為“參與集體資產(chǎn)分配的基本依據(jù)”,然而該結(jié)果卻明顯違背了集體經(jīng)濟組織股份合作制改革的初衷,又將論證起點聚焦于集體資產(chǎn)本身——集體資產(chǎn)本身不能因“股”而被分配。于此情形,將“股”的內(nèi)涵理解為“集體資產(chǎn)收益份額”更為適宜,全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會陳錫文主任亦重點強調(diào),“股”的內(nèi)涵是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額,因為集體的資產(chǎn)本身是不能分配給個人的,否則容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)。[19]值得一提的是,即使是“經(jīng)營性財產(chǎn)說”和“全部財產(chǎn)說”的主張者,大多數(shù)都認(rèn)為股權(quán)應(yīng)是參與“集體資產(chǎn)收益分配”的基本依據(jù),只是其誤將“股”的內(nèi)涵理解為資產(chǎn)份額而已。

就此而言,既然“股”的內(nèi)涵是集體資產(chǎn)收益份額,那么與此對應(yīng)的折股量化范圍,應(yīng)是集體財產(chǎn)收益權(quán),而非集體財產(chǎn)本身。從集體財產(chǎn)收益權(quán)角度而言,不僅集體經(jīng)營性財產(chǎn)會產(chǎn)生收益,集體非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)也可能產(chǎn)生收益,此時財產(chǎn)量化的范圍應(yīng)為“集體全部財產(chǎn)的收益權(quán)”。如此結(jié)果,相較既有之“經(jīng)營性財產(chǎn)說”和“全部財產(chǎn)說”而言,具有以下優(yōu)勢。

首先,將量化范圍確定為集體財產(chǎn)的收益權(quán),而非集體財產(chǎn)本身,能夠有效避免量化集體財產(chǎn)本身所帶來的變相分割集體財產(chǎn)之隱患,因為將集體財產(chǎn)收益權(quán)予以量化乃是堅持集體所有制應(yīng)有的題中之義。因僅當(dāng)集體財產(chǎn)產(chǎn)生收益時才可以量化或分配[14](P.191),除此之外,不能發(fā)生分配或類似分配之效果,故而并不會突破集體公有制之底線。事實上,在實踐中,一些地區(qū)也意識到集體非經(jīng)營性財產(chǎn)或資源性財產(chǎn)本身不能折股量化,但其相應(yīng)收益能夠納入量化范圍。如海南省在規(guī)定折股量化范圍為經(jīng)營性資產(chǎn)的同時,又規(guī)定對集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益、征地補償集體提留及資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)用于經(jīng)營獲得的收益應(yīng)納入折股量化范圍(3)參見《中共海南省委 海南省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》第4條第4項,海南省人民政府網(wǎng),2017年12月29日,https://www.hainan.gov.cn/hainan/swygwj/201712/b0e7c8c05dd248bdba6a73c084b2d31e.shtml。;黑龍江省在規(guī)定折股量化的范圍僅為經(jīng)營性資產(chǎn)的同時,亦規(guī)定“資源性資產(chǎn)收益也按照前述股份比例予以量化分配”(4)參見《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》第11條,黑龍江省人民政府網(wǎng),2020年9月3日,https://www.hlj.gov.cn/hlj/c107856/202009/c00_30558860.shtml。。

其次,若將所有集體財產(chǎn)的收益權(quán)納入折股量化的范圍,有助于解決非經(jīng)營性財產(chǎn)和資源性財產(chǎn)折價情況復(fù)雜、估價成本高昂之難題。財產(chǎn)收益比起財產(chǎn)本身,在估價成本、操作性難度方面顯然更優(yōu),其更具有量化可行性,集體成員也將相應(yīng)獲得更多的實際利益。

最后,折股量化集體財產(chǎn)的收益權(quán)亦能實現(xiàn)激發(fā)全部集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)。在折股量化的過程中,不僅考慮集體經(jīng)營性財產(chǎn)的收益,也考慮集體非經(jīng)營性和資源性財產(chǎn)的收益,于此有助于盤活的“沉睡”的集體資產(chǎn),充分利用集體非經(jīng)營性和資源性財產(chǎn)經(jīng)營收益的可能性,通過集體財產(chǎn)內(nèi)部的動態(tài)聯(lián)動、相互轉(zhuǎn)化,激發(fā)集體經(jīng)濟的發(fā)展活力,促使集體財產(chǎn)增值增效,真正實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度的“徹底改革”。

一言以蔽之,“經(jīng)營性財產(chǎn)說”和“全部財產(chǎn)說”將論證基礎(chǔ)定位為集體財產(chǎn)本身,使得各自立場無法自圓其說,不僅無法實現(xiàn)“維護(hù)集體公有制、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)激發(fā)集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)”[1]三者之間的協(xié)調(diào),也無法完成新時代集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大課題,不應(yīng)贊同。此時,應(yīng)明確區(qū)分集體財產(chǎn)本身和集體財產(chǎn)收益,重點厘清“股”的真正內(nèi)涵,從而將折股量化的范圍確定為“集體全部財產(chǎn)的收益權(quán)”。相較而言,此種選擇結(jié)果既能堅守集體公有制,又具有折股量化可行性,還能激發(fā)集體財產(chǎn)的發(fā)展活力,切實增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益,值得贊同。

三、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條之思考與完善

在我國《民法總則》與《民法典》頒布后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事主體地位開始得到正式確認(rèn)。然而,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖得以“形塑”,但仍不具有完備的法律結(jié)構(gòu),難以“形具”,尤其是集體財產(chǎn)的管理和收益分配方面立法的闕如,既導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍受限、進(jìn)程受阻,又不利于農(nóng)民權(quán)益的切實保障,因而理論界與實務(wù)界共同期望《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》能夠早日頒布。不負(fù)眾望的是,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》已于2022年12月27日進(jìn)行首次審議,不久之將來,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》必將成行。針對集體財產(chǎn)的量化范圍,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條規(guī)定,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員,作為其參與集體收益分配的基本依據(jù);集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)是指本法第三十七條除第一、第三項以外的集體財產(chǎn);國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以依據(jù)本法制定集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)量化的具體辦法?！盵2]本條第1款將財產(chǎn)量化范圍確定為“經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”,未持《改革意見》之“集體經(jīng)營性資產(chǎn)”立場,并于第2款對集體經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行界定,其是否妥當(dāng),頗值得斟酌。

根據(jù)上述分析,在確定折股量化范圍時,應(yīng)明確區(qū)分集體財產(chǎn)本身和集體財產(chǎn)收益,前者不應(yīng)納入量化范圍,后者才是量化范圍的應(yīng)然選擇?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條第1款明確采取“收益權(quán)”之立場,相較于《改革意見》,更具可行性,值得肯定。但遺憾的是,本條尚有兩點不足之處:一是只將集體經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)納入量化范圍,忽略了集體非經(jīng)營性和集體資源性財產(chǎn)亦能產(chǎn)生收益之情形,不當(dāng)限制了財產(chǎn)量化的范圍;二是只對經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行界定,未對集體非經(jīng)營性和集體資源性財產(chǎn)進(jìn)行界定。

針對第一點不足,可有兩種補正之策。

一種選擇是取消本條第1款對量化范圍的不當(dāng)限制,從而將該款修改為,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的全部財產(chǎn)(包括集體經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)、資源性財產(chǎn))的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員,作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)”。需要關(guān)注的是,將量化范圍界定為“集體所有的全部財產(chǎn)的收益權(quán)”,不可避免地會面臨這樣的詰問:在“分類推進(jìn)”作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之指導(dǎo)理念的情形下,為何還不分類型而將全部類型財產(chǎn)之收益權(quán)納入折股量化范圍?其是否有違反“分類推進(jìn)理念”之嫌?對此類詰問,可作如下回答:“分類推進(jìn)理念”僅是政策指導(dǎo)原則,在政策表達(dá)向法律邏輯的轉(zhuǎn)化過程中,亦須接受法學(xué)思維之審視,二者并非一一對應(yīng)關(guān)系。也就是說,量化范圍之政策指導(dǎo)不可等同于法律規(guī)范,特別是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中,更應(yīng)辨明二者之間的關(guān)系,還原問題的法律本質(zhì),此其一。其二,縱使在法律轉(zhuǎn)化過程中仍需堅守分類推進(jìn)理念,將量化范圍界定為“集體所有的全部財產(chǎn)的收益權(quán)”亦不會與其發(fā)生抵牾。理由在于,分類推進(jìn)理念雖旨在區(qū)分不同財產(chǎn)類型以進(jìn)行分類改革,但其置重于財產(chǎn)本身而非財產(chǎn)收益權(quán)。換言之,將全部類型財產(chǎn)之收益權(quán)納入折股量化之范圍并不妨礙“分類推進(jìn)理念”發(fā)揮其應(yīng)有之作用,其仍可對不同財產(chǎn)本身采取不同的經(jīng)營管理方式。(5)譬如,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第38—40條即是針對不同類型的集體財產(chǎn)本身而非集體財產(chǎn)的收益權(quán),采取不同的經(jīng)營管理方式。由此亦可說明,“分類推進(jìn)”針對的是集體財產(chǎn)本身,而非集體財產(chǎn)之收益權(quán),對二者的區(qū)分應(yīng)貫徹立法過程始終。故而,上述詰問均無從成立。

另一種選擇是從詞義規(guī)范出發(fā),將第1款中的“可以”理解為授權(quán)性規(guī)定。[20](P.78)具體而言,一方面,“可以”并非“應(yīng)當(dāng)”,前者引導(dǎo)之行為模式是“既可……也可”;后者引導(dǎo)之行為模式是“只可……不可”。[21]可見,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“既可”對集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行量化,“也可”對集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行量化;另一方面,依據(jù)私法領(lǐng)域的“法不禁止即可為”(6)在私權(quán)利以授權(quán)性規(guī)則出現(xiàn)的情況下,私權(quán)利的“法不禁止即可為”包含著“法有禁止則不自由”“法有授權(quán)即自由”和“法無規(guī)定即自由”三個部分。參見汪習(xí)根、武小川《權(quán)力與權(quán)利的界分方式新探——對“法不禁止即自由”的反思》,《法制與社會發(fā)展》,2013年第4期。原則,“可以”并非“不得”,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅“有權(quán)”對集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行量化,由于法條并未禁止對集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行量化,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織亦“有權(quán)”對集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行量化。需要指出的是,本條只列舉“集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”可理解為:因為該情形具有典型性,且在實踐中已積累了豐富經(jīng)驗、認(rèn)可度頗高,故而將之作為量化范圍的具體示例和參照對象。鑒于草案尚處于審議階段,為了將“集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)”予以顯化以避免不必要之爭議,最好的修正方式是在不改動原有條文的基礎(chǔ)上,針對該條增加規(guī)定“集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)亦可量化,其量化方法可參照適用集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)的量化辦法”。

值得注意的是,倘若最終未采用上述兩種方式進(jìn)行修正,那么由于應(yīng)予規(guī)整的問題欠缺適當(dāng)?shù)囊?guī)則,違反了計劃的不圓滿性,故構(gòu)成法律漏洞。[22](P.251)此時,類比推理作為填補法律漏洞最著名的思維方法[23](P.177),在本條亦有適用之余地。簡言之,集體非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)沒有納入量化范圍,導(dǎo)致整個量化范圍之規(guī)則處于不圓滿狀態(tài),為了有效彌合法條文本與社會實際之間的罅隙,可類推適用集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)的量化辦法進(jìn)行量化,以此維護(hù)整體法秩序之和諧。

針對第二點不足,最好的補正方法就是予以直接刪除。陳錫文主任在《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)〉的說明》中明確提到,草案“根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐經(jīng)驗,確定了對集體資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)分別依法進(jìn)行管理的原則”(7)參考河南省鄉(xiāng)村振興協(xié)會網(wǎng)所轉(zhuǎn)載的《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)〉的說明》中第3部分第5條“明確對集體財產(chǎn)依法實行分別管理”的相關(guān)說明,http://www.hnxczx.cn/news_xx.asp?msg=1480。。由此可說明,《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》在對集體財產(chǎn)進(jìn)行類型劃分時,依舊延續(xù)了改革政策與地方實踐的做法,將集體財產(chǎn)界分為集體經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)、資源性財產(chǎn)。可以說,對集體財產(chǎn)進(jìn)行類型劃分的做法已經(jīng)得到了理論與實務(wù)的一致認(rèn)可,至于各類型中的具體內(nèi)容,未見有明顯爭議,該條第2款唯獨只對經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行界定,有失偏頗,最好的方法是將本款予以刪除,且在刪除后亦不會造成財產(chǎn)類型的混亂。加之,即使要對財產(chǎn)類型進(jìn)行界定,也不應(yīng)只界定經(jīng)營性財產(chǎn),而應(yīng)同時界定集體經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)、資源性財產(chǎn);且因財產(chǎn)類型并非本條獨有,故對財產(chǎn)類型的界定也不宜規(guī)定在本條,而應(yīng)將之放置在第37條關(guān)于集體財產(chǎn)的范圍界定之中,使之成為草案第5章“財產(chǎn)管理與收益分配”的總領(lǐng)規(guī)定,為本章的相關(guān)條文提供注解,以此彰顯立法的體系性和科學(xué)性。

由是觀之,可將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條的規(guī)定整體修改為:

第1款:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的全部財產(chǎn)(包括集體經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)、資源性財產(chǎn))的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員,作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。

第2款:國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以依據(jù)本法制定集體全部財產(chǎn)收益權(quán)量化的具體辦法。

或者可將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條的規(guī)定整體修改為:

第1款:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員,作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。

第2款:國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以依據(jù)本法制定集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)量化的具體辦法。

第3款:集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)亦可量化,其量化方法可參照適用集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)的量化辦法。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程大抵與農(nóng)村土地制度改革的形成軌跡相一致,可歸結(jié)為實踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式。[24](P.6)集體財產(chǎn)量化折股的范圍是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心議題,欲為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供法治保障,必先規(guī)范界定集體財產(chǎn)量化折股之范圍。通過對理論和實踐的考察,“經(jīng)營性財產(chǎn)說”與“全部財產(chǎn)說”是其中最具代表性的兩種界定模式,但二者之立場無法自證其說,不僅無法實現(xiàn)“維護(hù)集體公有制、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)激發(fā)集體財產(chǎn)活力的改革目標(biāo)”三者之間的協(xié)調(diào),也無法完成新時代集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大課題,不應(yīng)贊同。此時,應(yīng)明確區(qū)分集體財產(chǎn)本身和集體財產(chǎn)收益權(quán),將折股量化的范圍確定為“集體所有的全部財產(chǎn)的收益權(quán)”,既非量化集體財產(chǎn)本身,亦非僅量化“集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第41條采用“收益權(quán)”之立場雖值得肯定,但將量化范圍不當(dāng)限制為“經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”,應(yīng)予改正。退一步而言,即便立法最終未進(jìn)行相應(yīng)修正,亦可采用類推適用之方式填補法律漏洞,從而將集體所有的非經(jīng)營性財產(chǎn)與資源性財產(chǎn)的收益權(quán)納入量化范圍。希冀通過本文的論述,能對澄清財產(chǎn)量化范圍爭議、完善財產(chǎn)量化范圍規(guī)則有所裨益。