我國(guó)民間環(huán)保組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)及其優(yōu)化路徑

趙潤(rùn)濤

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000）

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的性質(zhì)和定位

2017年12月17日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），確立了以政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這一制度主要包括賠償磋商制度、磋商司法確認(rèn)制度和生態(tài)損害賠償訴訟三方面的內(nèi)容。

（一）我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境損害救濟(jì)路徑

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立之前，環(huán)境救濟(jì)領(lǐng)域中，我國(guó)共有五種救濟(jì)的路徑和方式：第一是人身、財(cái)產(chǎn)造成損失提出的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟；第二是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)進(jìn)行的行政執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)管；第三是符合條件的社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為人提出環(huán)境民事公益訴訟；第四是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為提起的環(huán)境民事公益訴訟；第五是檢察機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域不作為或違法行使職權(quán)提起的環(huán)境行政公益訴訟。如圖1所示，共有五種救濟(jì)的路徑。

圖1 我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑示意圖

這五種救濟(jì)的路徑，根據(jù)救濟(jì)的領(lǐng)域不同可以分為私益救濟(jì)和公益救濟(jì)。而公益救濟(jì)又可以根據(jù)救濟(jì)主體不同細(xì)分為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的救濟(jì)；根據(jù)救濟(jì)的對(duì)象又可以分為針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞和污染者的救濟(jì)，以及針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不作為的救濟(jì)；根據(jù)救濟(jì)的實(shí)施主體不同可以分為國(guó)家公權(quán)力救濟(jì)和公民、民間社會(huì)組織的救濟(jì)[1]134。不難看出，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起由社會(huì)公民和民間環(huán)保組織，以及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)多元主體參與、公法私法救濟(jì)路徑并存的制度層次。

（二）我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的性質(zhì)和定位

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位和性質(zhì)，引起了學(xué)界的廣泛討論。有學(xué)者基于政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)以及生態(tài)環(huán)境破壞行為人的實(shí)施行為違法性，主張政府與賠償義務(wù)人之間的磋商屬于行政行為，同時(shí)政府提出的磋商司法確認(rèn)和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在地位上應(yīng)當(dāng)屬于圖1中的路徑二，即是一種“行政命令的司法執(zhí)行訴訟”[2]297。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，政府的角色側(cè)重于行政管理和監(jiān)管，強(qiáng)化了政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的主導(dǎo)和推動(dòng)地位，但是以行政職能的視角為切入點(diǎn)，在達(dá)成磋商后的司法確認(rèn)領(lǐng)域，會(huì)陷入“行政行為民事化、司法行為行政化”的邏輯怪圈中[3]43。與此同時(shí)，《改革方案》中也明確指出“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，可以看出在制度設(shè)計(jì)的層面，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與行政責(zé)任有著明顯的不同，沿此思路，也就很難將生態(tài)環(huán)境損害制度中的政府行為完全等視為行政執(zhí)法行為。

除此之外，很多學(xué)者指出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于圖1中的路徑四，與環(huán)境民事公益訴訟理應(yīng)為一種“邏輯涵攝關(guān)系”，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無非是擴(kuò)充了環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利主體。在這種觀點(diǎn)的語(yǔ)境下，放大了生態(tài)損害賠償制度中的訴訟環(huán)節(jié)，忽視了訴前的磋商以及司法確認(rèn)這兩大部分內(nèi)容[4]49。除此之外，從理論角度對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行分析，也存在著很多邏輯上的不自洽。首先，從訴訟法的視角切入，環(huán)境民事公益訴訟并不存在明確實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，只是基于公共利益受損的客觀事實(shí)而被法定賦予了訴權(quán)[5]104。而對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言，盡管其在學(xué)界仍有很大爭(zhēng)議，但仍有很多學(xué)者提出自然資源國(guó)家所有權(quán)說、國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)說等觀點(diǎn)[6]25。但是，綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，普遍認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，只是對(duì)實(shí)體權(quán)利為何有著不同的解釋；其次，從環(huán)境法的視角切入，基于《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的行為構(gòu)成側(cè)重于污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的違法性，而環(huán)境民事公益訴訟則更強(qiáng)調(diào)污染環(huán)境、破壞生態(tài)所造成的結(jié)果；并且，環(huán)境民事公益訴訟由于其訴訟的制度設(shè)計(jì)，環(huán)境民事公益訴訟的提起具有一定的謙抑性和滯后性，同時(shí)結(jié)合最高人民法院2019年6月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第十七條相關(guān)內(nèi)容，最高法也認(rèn)同了環(huán)境民事公益訴訟相較于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的補(bǔ)充性和填補(bǔ)性的法律地位。相比較而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不是政府選擇提起或不提起的，是在符合法定條件下必須履行的一種政府職責(zé)，如若政府部門對(duì)符合應(yīng)當(dāng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟條件而不提起訴訟或者不符合提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟條件而提起起訴的，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在當(dāng)下環(huán)境損害救濟(jì)制度中的地位究竟為何，在理論層面尚未達(dá)成共識(shí)，并且在法律規(guī)范層面的相關(guān)規(guī)定也與實(shí)踐存在一定的割裂，也沒有具體細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他環(huán)境損害救濟(jì)制度之間的銜接關(guān)系。結(jié)合《改革方案》的相關(guān)表述，和上述簡(jiǎn)要論證，筆者傾向于認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度既不是行政管理行為的一種延伸，也不是民事公益訴訟的一種類型，更不需要與民事公益訴訟整合成一種制度，而是作為一種獨(dú)立制度的存在，與之前的各生態(tài)環(huán)境救濟(jì)路徑相并列，如圖2所示。

圖2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度地位示意圖

二、我國(guó)民間環(huán)保組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用

討論社會(huì)組織如何在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中發(fā)揮作用，繞不開研究已有制度中民間環(huán)保組織如何發(fā)揮作用。在已有的環(huán)境救濟(jì)制度中，民間環(huán)保組織在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域扮演著重要的角色，簡(jiǎn)要梳理和研究社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用和地位，有助于發(fā)現(xiàn)民間環(huán)保組織在既存制度中存在的優(yōu)勢(shì)以及不足。

（一）2015—2020年我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展

根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2015—2017）》《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2017—2018）》《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2019）》和《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》，環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量整體上是持續(xù)增長(zhǎng)的，其中2015年至2020年案件數(shù)量變化如圖3所示。在整理相關(guān)數(shù)據(jù)變化后不難看出，環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量在整體上呈現(xiàn)一種爆炸式的增長(zhǎng)。

圖3 2015年—2019年環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量變化①

在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和分析不難發(fā)現(xiàn)，在2015—2020年間，環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域中，檢察機(jī)關(guān)作為原告而提起訴訟的案件數(shù)量不斷上升，2016年的146件環(huán)境民事公益訴訟中尚有65件訴訟是由社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織提起，到2019年491件環(huán)境民事公益訴訟中，民間環(huán)境保護(hù)組織提起訴訟數(shù)量為179件，占比36.46%。同樣，《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》也明確指出“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為‘絕對(duì)主力’，公益訴訟的中國(guó)特色十分鮮明”[7]1。公益訴訟制度在構(gòu)建之初，檢察機(jī)關(guān)以支持起訴、補(bǔ)充起訴和司法監(jiān)督的地位在制度中予以設(shè)立，但在民事公益訴訟領(lǐng)域，卻逐漸代替了社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織的地位，成為民事公益訴訟的“主力軍”，2017—2019年3年環(huán)境民事公益訴訟起訴主體分布如下圖4所示。

圖4 民間環(huán)境保護(hù)組織、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的數(shù)量分布①

與此同時(shí)，根據(jù)民政部門的統(tǒng)計(jì)，截至2015年約有700個(gè)左右的社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織符合提起環(huán)境民事公益訴訟原告資格的條件②。當(dāng)然這是六年前的數(shù)據(jù)，隨著時(shí)間推移，也會(huì)有更多的社會(huì)組織符合提起起訴的條件。按照民間環(huán)保組織的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)有1000家左右的民間環(huán)保組織符合提起環(huán)境民事公益訴訟的條件，但截至目前并沒有找到確切的數(shù)據(jù)支撐。有學(xué)者就已經(jīng)提起的環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)計(jì)研究，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中的700家符合條件的民間環(huán)保組織中，只有5%左右的民間環(huán)保組織提起過環(huán)境民事公益訴訟[8]146，其中中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)、北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所和中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)三家民間環(huán)境保護(hù)組織在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域相對(duì)較為活躍。

（二）我國(guó)民間環(huán)保組織的特點(diǎn)

通過對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的簡(jiǎn)要梳理，提煉出來民間環(huán)境保護(hù)組織的主要工作內(nèi)容，不難看出，在環(huán)境民事公益訴訟中，民間環(huán)境保護(hù)組織雖然起到至關(guān)重要的作用，但同時(shí)也暴露出一定的缺陷。

1.民間環(huán)境保護(hù)組織在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出來的優(yōu)勢(shì)。主要有兩大方面。一方面，民間組織通常具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。根據(jù)學(xué)界的通說，我國(guó)的民間環(huán)保組織主要分為四大類，即由政府部門發(fā)起的民間環(huán)境保護(hù)組織、民間自發(fā)組成的民間環(huán)境保護(hù)組織、學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體和國(guó)際環(huán)保民間組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)。有學(xué)者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，梳理出來各類環(huán)保組織的占比，如表1所示（見下頁(yè)）。不難看出，在整體數(shù)量上升的背景下，2005年由政府發(fā)起組織的民間環(huán)境保護(hù)組織占比將近50%，但到2008年，民間自發(fā)組織的民間環(huán)境保護(hù)組織數(shù)量大幅度上升，可以推測(cè)當(dāng)下的民間環(huán)境保護(hù)組織有很大比重是以民間團(tuán)體和大學(xué)生團(tuán)體為背景的，這也就意味著當(dāng)下的社會(huì)組織在很大程度上能夠反映和代表公眾的權(quán)益和需求，作為政府和市場(chǎng)之外的第三方，在政府決策和企業(yè)開展商事活動(dòng)中間，起到了一定的平衡作用。

表1 2005年、2008年民間環(huán)保組織基本情況③

另一方面，民間環(huán)保組織完善了國(guó)家治理制度層面的構(gòu)建。在環(huán)境公益領(lǐng)域，眾多學(xué)者都提出了其相應(yīng)的理論解釋，例如薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論，將產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品；日本學(xué)者提出環(huán)境權(quán)理論，即以環(huán)境要素為權(quán)利對(duì)象、以環(huán)境利益為權(quán)利客體、以享用良好環(huán)境為主要內(nèi)容的，具有人格面向的非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利；美國(guó)學(xué)者提出公共信托和私人檢察總長(zhǎng)等理論。這些理論盡管側(cè)重點(diǎn)不盡相同，從不同的視角解讀和理解環(huán)境公益的權(quán)利基礎(chǔ)，但是最終都落腳到社會(huì)公眾的參與和公眾利益上。在環(huán)境公益領(lǐng)域，民間環(huán)境保護(hù)組織作為橋梁，有效地將公眾公益與國(guó)家治理結(jié)合起來，同時(shí)，也緩和了市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，在一定程度上反映了公眾的訴求和利益，也是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)管理社會(huì)、治理國(guó)家的一種監(jiān)督和制約。

2.社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織在環(huán)境公益訴訟中存在的不足。根據(jù)上述對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的分析，民間環(huán)境保護(hù)組織提出的民事公益訴訟的數(shù)量占比逐年下降，相比較檢察機(jī)關(guān)在制度規(guī)范層面的補(bǔ)充、支持的定位，民間環(huán)境保護(hù)組織的缺位，使得提起民事公益訴訟主體地位本末倒置的現(xiàn)象出現(xiàn)。本文簡(jiǎn)要從民間環(huán)境保護(hù)組織所面臨的外部環(huán)境和自身的缺陷兩個(gè)維度，對(duì)民間環(huán)保組織的特點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，進(jìn)而使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度可以揚(yáng)長(zhǎng)避短，更好地發(fā)揮民間環(huán)境保護(hù)組織的作用。

民間環(huán)境保護(hù)組織所面臨的外部環(huán)境。這可從三個(gè)方面分析。

首先，在制度規(guī)范層面存在著銜接不順暢的情況。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚未設(shè)立之前，民間環(huán)境保護(hù)組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)可能就同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)同時(shí)采取行動(dòng)?！睹袷略V訟法》第五十五條和《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了民間環(huán)境保護(hù)組織與檢察機(jī)關(guān)之間的順位和銜接問題，但在民間環(huán)境保護(hù)組織與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之間，在制度規(guī)范層面中，僅在《民事公益訴訟司法解釋》第十二條規(guī)定，法院在受理民間環(huán)境保護(hù)組織提起的民事公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知具有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。這一規(guī)定太過模糊，實(shí)踐中的可操作性并不是很強(qiáng)，將會(huì)導(dǎo)致民間環(huán)境保護(hù)組織與行政執(zhí)法在同一生態(tài)環(huán)境損害的問題上出現(xiàn)銜接不暢、社會(huì)治理資源浪費(fèi)等情況。

其次，在理論層面，學(xué)者對(duì)民間環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)體權(quán)利一直爭(zhēng)論不休。從訴訟法的視域切入，當(dāng)下很多關(guān)于當(dāng)事人主義、職權(quán)主義或混合主義的理念，都是在私益訴訟理論框架內(nèi)展開，很難解釋環(huán)境公益訴訟中存在的一些問題。從實(shí)體法看，也存在著對(duì)訴訟的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的爭(zhēng)論。有學(xué)者提出環(huán)境權(quán)是公益訴訟的實(shí)體權(quán)利，但是環(huán)境權(quán)概念本身的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利客體和權(quán)利對(duì)象等也存在很多爭(zhēng)議。也有學(xué)者主張以公共利益作為環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，但仍無法解決環(huán)境民事公益訴訟中實(shí)體請(qǐng)求權(quán)不明確的問題。

最后，在實(shí)踐方面，民間環(huán)境保護(hù)組織與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理體系中的地位具有天然的不平等性。相比民間環(huán)境保護(hù)組織，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)更容易掌握社會(huì)治理資源，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面更具有主動(dòng)性，相比較而言，民間環(huán)境保護(hù)組織天然缺少這種地位。與此同時(shí)，民間環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，需要先自行承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用，并且訴訟周期相對(duì)較長(zhǎng)，這也是在環(huán)境民事公益訴訟中民間環(huán)境保護(hù)組織提起的訴訟占比在逐年減少的原因之一。

民間環(huán)境保護(hù)組織自身存在的不足。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，民間環(huán)境保護(hù)組織的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由政府發(fā)起成立的民間環(huán)境保護(hù)組織，有公權(quán)力背景，其資金來源也主要依托于政府機(jī)關(guān)，社會(huì)捐贈(zèng)很少，也自然就不完全具有獨(dú)立性。民間自行組織的民間環(huán)境保護(hù)組織資金大多來自社會(huì)和政府的捐贈(zèng)，數(shù)量十分有限，相對(duì)于復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，顯然是杯水車薪。

其次，民間環(huán)境保護(hù)組織專業(yè)人才的缺乏。除了少數(shù)影響比較大的民間環(huán)境保護(hù)組織，很多民間環(huán)境保護(hù)組織面臨著人才短缺的問題。有學(xué)者進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)我國(guó)20%左右的民間環(huán)境保護(hù)組織缺少專業(yè)人才，40%左右的民間環(huán)境保護(hù)組織相對(duì)缺少專業(yè)人才[9]8。人才短缺導(dǎo)致民間環(huán)境保護(hù)組織在參與生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)時(shí)，很難提供有建設(shè)性的意見，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的影響也就微乎其微了。

三、優(yōu)化我國(guó)民間環(huán)保組織參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)想

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是由政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)制度，作為一個(gè)全新生態(tài)環(huán)境救濟(jì)路徑，將民間環(huán)境保護(hù)組織引入制度之中勢(shì)在必行。在制度層面尚未有民間環(huán)境保護(hù)組織如何進(jìn)入的規(guī)范性文件的背景下，對(duì)民間環(huán)境保護(hù)組織進(jìn)入生態(tài)損害賠償制度的路徑提出一些對(duì)策和措施。

（一）賦予民間環(huán)境保護(hù)組織對(duì)啟動(dòng)生態(tài)損害賠償訴訟的監(jiān)督權(quán)

依據(jù)《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的制度定位和設(shè)計(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不是行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行選擇的一項(xiàng)“民事權(quán)利”，而是具有強(qiáng)烈公權(quán)力色彩的政府職權(quán)。概言之，當(dāng)符合應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害訴訟的條件時(shí)，政府機(jī)關(guān)不得以這樣或那樣的理由回避啟動(dòng)生態(tài)損害賠償訴訟或選擇行政執(zhí)法而拒絕進(jìn)行生態(tài)損害賠償。但是我國(guó)社會(huì)管理和治理結(jié)構(gòu)相對(duì)較為復(fù)雜，難免會(huì)出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)為節(jié)約成本，傾向于采取行政執(zhí)法或者干脆拒絕進(jìn)行監(jiān)管。但在《改革方案》中規(guī)定“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”，指明態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并不等同于行政責(zé)任。可以看出雖然生態(tài)損害賠償雖然是政府的職責(zé)，但具有很明顯的民事性質(zhì)，因此，如果政府當(dāng)啟動(dòng)卻不啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，此時(shí)政府的職權(quán)行為并不能視為具體行政行為，但卻在檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟的輻射范疇之內(nèi)。故在當(dāng)前制度下，對(duì)政府不啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督出現(xiàn)了制度真空。

面對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予民間環(huán)境保護(hù)組織向有關(guān)政府機(jī)關(guān)提出啟動(dòng)生態(tài)損害賠償訴訟建議的權(quán)利，也即一種對(duì)程序啟動(dòng)的監(jiān)督和推進(jìn)權(quán)。如若政府機(jī)關(guān)在符合條件的情況下，并未啟動(dòng)生態(tài)損害賠償訴訟，民間環(huán)境保護(hù)組織可以向政府的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出啟動(dòng)建議。與此同時(shí)，在符合提出環(huán)境民事公益訴訟的案件中，民間環(huán)境保護(hù)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟；自己不符合公益訴訟原告資格的，應(yīng)當(dāng)向有條件的民間環(huán)保組織尋求幫助。

（二）在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中設(shè)置合理的民間環(huán)保組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

在環(huán)境民事公益訴訟中，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條及其相關(guān)司法解釋對(duì)能提起環(huán)境民事公益訴訟的民間環(huán)境保護(hù)組織主體進(jìn)行了限定，這也就意味著即使社會(huì)上有很多的社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織，但能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的組織卻鳳毛麟角，很多民間環(huán)境保護(hù)組織被排除在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域之外。不可否認(rèn)的是，司法活動(dòng)需要更加專業(yè)的組織來推動(dòng)，這是避免浪費(fèi)司法資源和濫訴的一種必然選擇。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度而言，制度設(shè)立之初的目的在于進(jìn)一步明確政府機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)中的主體地位，所以推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運(yùn)行的主體是省市兩級(jí)人民政府以及其所指定的相關(guān)部門，易言之，如若民間環(huán)境保護(hù)組織進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，其身份定位更多應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督、輔助和反映公眾需求的角色。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的語(yǔ)境下，無需像環(huán)境民事公益訴訟那樣嚴(yán)格限制民間環(huán)境保護(hù)組織的準(zhǔn)入條件，可以適當(dāng)放寬民間環(huán)境保護(hù)組織的準(zhǔn)入門檻。

以民間環(huán)境保護(hù)組織的身份定位為邏輯起點(diǎn)，來完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度流程，在訴前的磋商階段，政府應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)進(jìn)行公告，并通知當(dāng)?shù)氐拿耖g環(huán)境保護(hù)組織加入到磋商階段中。民間環(huán)境保護(hù)組織即使自身沒有達(dá)到環(huán)境民事公益訴訟主體的條件，也應(yīng)當(dāng)可以參與到政府主導(dǎo)的訴前磋商階段中。例如，《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》第十條規(guī)定明確了參與磋商的主體可以是“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)境污染防治專家、法律專家及依法成立的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會(huì)組織、公眾中選擇的參與磋商的單位和（或）個(gè)人”，并沒有規(guī)定社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，這樣的設(shè)置可以讓社會(huì)公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度啟動(dòng)開始就進(jìn)入其中，一方面，可以對(duì)政府與賠償義務(wù)人之間的磋商過程進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，避免政府與賠償義務(wù)人之間達(dá)成的協(xié)議不利于公共利益；另一方面，在一定程度上反映公眾的需求，社會(huì)組織作為社會(huì)公眾的代表，也在一定程度上是表達(dá)了公眾的需求；最重要的是，對(duì)于民間環(huán)境保護(hù)組織自身而言，可以為民間環(huán)境保護(hù)組織積累經(jīng)驗(yàn)。目前的環(huán)境公益訴訟要求成立五年以上的民間環(huán)境保護(hù)組織方才有資格提起訴訟，在尚未達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)之前，廣泛參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的磋商程序中，可以積累大量的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為以后正式進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同樣，在對(duì)磋商進(jìn)行司法確認(rèn)的階段，有了民間環(huán)境保護(hù)組織的加入，也可以將公眾的需求反映到司法機(jī)關(guān)，這樣使得救濟(jì)途徑更加完整，使政府機(jī)關(guān)、社會(huì)和司法機(jī)關(guān)共同參與，構(gòu)建起來立體的生態(tài)法治治理體系。

（三）暢通民間環(huán)保組織與政府機(jī)關(guān)之間的信息互通渠道

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟兩種訴訟在原因行為、適用范圍、訴訟目的、責(zé)任承擔(dān)方式等方面存在很多交叉，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)不同的主體針對(duì)同一環(huán)境損害事實(shí)分別提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。在《若干規(guī)定》的第十六、十七和十八條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)充的原則，這對(duì)本身就很難參與到生態(tài)環(huán)境救濟(jì)途徑的民間環(huán)境保護(hù)組織無疑是雪上加霜。上文已經(jīng)論述到，在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，民間環(huán)境保護(hù)組織由于自身和外界兩大原因而提起民事公益訴訟的占比逐年下降，而《若干規(guī)定》中確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先性又無疑壓縮了民間環(huán)境保護(hù)組織在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)領(lǐng)域的生存空間。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)上解釋，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件優(yōu)先的原因是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的原告具有較強(qiáng)的專業(yè)性和組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力”[10]3，但這也很容易導(dǎo)致民間環(huán)境保護(hù)組織在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)中的地位被架空，民間環(huán)境保護(hù)組織就只能針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害以外的公益糾紛提起民事公益訴訟。

鑒于此，在規(guī)范制度層面暫時(shí)無法修改的背景下，為避免社會(huì)力量難以參與到生態(tài)環(huán)境法治治理體系中，構(gòu)建“平等參與、討論互動(dòng)、公眾批判”的治理模式[11]173，筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府與民間環(huán)境保護(hù)組織之間的溝通。一方面，要建立起當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)孛耖g環(huán)境保護(hù)組織之間的溝通橋梁，涉及公共利益等方面的問題，由政府設(shè)立專門的部門及時(shí)與當(dāng)?shù)氐拿耖g環(huán)境保護(hù)組織進(jìn)行對(duì)接，確保社會(huì)公眾這一主體能夠順利進(jìn)入，并就不涉及國(guó)家機(jī)密的證據(jù)、材料等與民間環(huán)境保護(hù)組織進(jìn)行交流；同時(shí)民間環(huán)境保護(hù)組織也應(yīng)當(dāng)將其收集到的材料提供給政府機(jī)關(guān)，并對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，從而加強(qiáng)民間環(huán)境保護(hù)組織的參與度。另一方面，要構(gòu)建民間環(huán)境保護(hù)組織內(nèi)部的交流橋梁。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護(hù)組織可能并不具備提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，這就需要全國(guó)的社會(huì)環(huán)境保護(hù)組織建立起內(nèi)部聯(lián)通的橋梁，如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護(hù)組織符合環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件，則依照《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，并向法院提出政府機(jī)關(guān)沒有涵蓋的訴訟請(qǐng)求；如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地的民間環(huán)境保護(hù)組織不符合環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件，則通過民間環(huán)境保護(hù)組織的內(nèi)部聯(lián)系，由符合條件的民間環(huán)境保護(hù)組織參與進(jìn)來，原民間環(huán)境保護(hù)組織配合輔助參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為環(huán)境救濟(jì)領(lǐng)域又一全新制度，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償路徑也是我國(guó)在環(huán)境救濟(jì)領(lǐng)域中的一大探索，在多元共治、多種路徑并存的環(huán)境救濟(jì)大背景下，這一制度本身的完善和與其他制度的銜接仍有很大的探索空間，例如與行政執(zhí)法的銜接、與環(huán)境民事公益訴訟的融合以及檢察機(jī)關(guān)是否有可能進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之中等。本文僅就民間環(huán)境保護(hù)組織的制度進(jìn)路進(jìn)行了簡(jiǎn)要探討。但不可否認(rèn)的是，由于當(dāng)下的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在立法層面仍沒有具體的法條文進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)，導(dǎo)致實(shí)踐中存在一定的問題。因此，筆者也只是在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的其他制度取得的經(jīng)驗(yàn)，提出完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)想，以構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、司法保障的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

注釋：

①根據(jù)歷年的《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》而得到的數(shù)據(jù)。其中《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》并沒有給出2020年環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量的具體數(shù)值，2020年的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量是通過原文中“環(huán)境民事、環(huán)境行政、環(huán)境刑事、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)劝讣囊粚徥瞻噶客仍鲩L(zhǎng)98.69%、6.88%、17.30%、68.05%、48.98%”并結(jié)合《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2019）》的案件數(shù)量推算而來。

②數(shù)據(jù)來源：邢世偉、金煜《最高法:700余家社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟》，載《新京報(bào)》2015年1月7日第A06版。

③數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》《2008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，兩份報(bào)告中只統(tǒng)計(jì)我國(guó)大陸地區(qū)的數(shù)據(jù)，并未將港澳臺(tái)地區(qū)的民間環(huán)保組織數(shù)量囊括進(jìn)來。