中期預(yù)算管理的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

張阿鳳

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

一、引言

中期預(yù)算改革是近年來公共預(yù)算改革領(lǐng)域的熱點(diǎn)，自20世紀(jì)中期尤其是80年代以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家實(shí)施了中期支出框架（MTEF）。與年度預(yù)算相比，中期預(yù)算管理能夠彌補(bǔ)年度預(yù)算存在的不足，將政策、預(yù)算、規(guī)劃結(jié)合起來，有助于財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行，減少和避免財(cái)政政策的時(shí)滯和延遲效應(yīng)，提高預(yù)算績效。中期預(yù)算管理的實(shí)施對完善后危機(jī)時(shí)代的財(cái)政政策，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、平衡和可持續(xù)意義重大。

二、中期預(yù)算的內(nèi)涵

（一）中期預(yù)算的定義

中期預(yù)算（MTBF）也稱中期財(cái)政規(guī)劃，是一個(gè)為期通常3～5年（有些國家更長）的滾動(dòng)和具有約束力的預(yù)算總量框架。其為政府和政府各部門提供每個(gè)未來財(cái)政年度中支出預(yù)算務(wù)必遵守的預(yù)算限額，其核心是支出限額。

（二）中期預(yù)算的分類

根據(jù)預(yù)算目標(biāo)是否可調(diào)整和預(yù)算期間是否固定可將中期預(yù)算分為：“彈性型”“固定型”“滾動(dòng)型”“期間型”。中期預(yù)算編制在內(nèi)容上有兩個(gè)明顯特征：一是以宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃框架為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的總體控制目標(biāo)；二是強(qiáng)調(diào)對預(yù)算資源的戰(zhàn)略性配置。

20世紀(jì)80年代以來，許多國家進(jìn)行預(yù)算改革，一個(gè)重要的舉措就是實(shí)施中期支出框架。中期支出框架分為三個(gè)層次，從高到低依次包括：中期績效框架、中期預(yù)算框架、中期財(cái)政框架。中期支出框架的特征如表1所示。

表1 中期支出的階段及主要特征

這三個(gè)框架均要結(jié)合年度預(yù)算和財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行滾動(dòng)或不斷更新，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已基本實(shí)施了中期支出框架。從世界范圍來看，在歐洲和中亞，中期支出框架已廣泛實(shí)行，西歐國家已普遍采用了中期支出框架。

（三）中期預(yù)算的作用

政府預(yù)算反映了國家治理時(shí)的政治和意識(shí)形態(tài)，在市場經(jīng)濟(jì)體制中，作為政府重要的政策工具，預(yù)算需要實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要的目標(biāo)：財(cái)政紀(jì)錄、資源有限性配置、運(yùn)營績效。中期預(yù)算作為政府政策和預(yù)算的紐帶，在兩者之間能夠起到很好的橋梁作用，能控制中期支出限額，從而加強(qiáng)對總量和合規(guī)性的控制；表達(dá)政策目標(biāo)和優(yōu)先性，促進(jìn)資源在各項(xiàng)政策之間作出最好的安排；改善預(yù)算過程中的透明度和受托責(zé)任。

三、各國的中期預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)

（一）俄羅斯的中期預(yù)算管理

俄羅斯和中國同屬于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，在轉(zhuǎn)型過程中，都出現(xiàn)過私有化改革和制度變遷等現(xiàn)象。相較于中國，俄羅斯較早的進(jìn)行了中期預(yù)算管理改革。當(dāng)時(shí)的俄羅斯政府為了穩(wěn)定由于蘇聯(lián)解體造成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，決定在權(quán)力垂直方針下進(jìn)行預(yù)算改革，中央層面對下級部門政府的預(yù)算開支集中分配，同時(shí)收回地方政府的融資權(quán)力，并制定了法律法規(guī)來鞏固此次預(yù)算改革。2003年俄羅斯開始進(jìn)行中期預(yù)算改革，預(yù)算管理模式的核心逐步從“投入”轉(zhuǎn)向“結(jié)果”，改革旨在提高資金效率，減少對預(yù)算合規(guī)性控制的成本，并于2003年通過《2004—2006年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算管理程序改革構(gòu)想》。中期預(yù)算是在對預(yù)算資金進(jìn)行長期預(yù)測的基礎(chǔ)之上，根據(jù)國家戰(zhàn)略方針和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先次序來安排預(yù)算資金。俄羅斯2006年開始試編中期預(yù)算，2007年第一次正式編制三年期中期預(yù)算，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算首次成為長期財(cái)政計(jì)劃的一部分，各級政府預(yù)算編制都要列出各自的發(fā)展目標(biāo)、可計(jì)量的預(yù)期成果及其相關(guān)的考核指標(biāo)，并應(yīng)對預(yù)算政策的連續(xù)性、可預(yù)見性和透明度負(fù)責(zé)。

（二）南非的中期預(yù)算管理

1997年，南非發(fā)布《中期預(yù)算政策報(bào)告》，以使理性且集中的資源分配過程成為可能，該政策報(bào)告涵蓋了南非中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容，是南非國家預(yù)算范圍內(nèi)的一個(gè)具有可操作性的計(jì)劃，發(fā)布該政策報(bào)告有兩個(gè)目的：一是表明政府對這一問題的看法；二是為中期預(yù)算的決策過程引入更廣泛的參與。中期預(yù)算政策報(bào)告使南非政府預(yù)算的透明度和問責(zé)制更加深入，且更具包容性的政策制定，加強(qiáng)了政府內(nèi)及整個(gè)國家合作關(guān)系進(jìn)步。

經(jīng)過多年發(fā)展，南非《中期預(yù)算政策報(bào)告》內(nèi)容方面已發(fā)生較大變化。2011年中期預(yù)算政策聲明的內(nèi)容包括面對不確定性的復(fù)蘇和改革、經(jīng)濟(jì)展望、財(cái)政政策及趨勢、中期支出框架及收入劃分四個(gè)部分。除第一部分外，其他三個(gè)部分相互之間的聯(lián)系并不緊密，較多考慮來自各部分內(nèi)部的因素，而較少考慮來自其他部分的因素，更像是分別從三個(gè)方面進(jìn)行的分析和預(yù)測。經(jīng)濟(jì)展望包括世界經(jīng)濟(jì)情況、南非國內(nèi)經(jīng)濟(jì)展望及趨勢等；財(cái)政政策及趨勢、中期支出框架及收入劃分分別涉及財(cái)政政策和財(cái)政收支兩方面。從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上看，目前南非中期預(yù)算政策報(bào)告的重心是落于財(cái)政預(yù)測方面。

（三）瑞典的中期預(yù)算

為應(yīng)對傳統(tǒng)預(yù)算的不足，20世紀(jì)90年代中期，瑞典對其預(yù)算體系進(jìn)行了根本性的變革，開始實(shí)施中期支出框架。在改革預(yù)算制度時(shí)，瑞典政府采用自上而下的方式，在中期財(cái)政框架內(nèi)對預(yù)算進(jìn)行審批。主要內(nèi)容為：一是從2007年開始，在預(yù)算程序中規(guī)定支出限額，包括中央預(yù)算內(nèi)的所有項(xiàng)目和預(yù)算外的養(yǎng)老金；二是在經(jīng)濟(jì)周期中，一般政府盈余平均應(yīng)保持在GDP的2%左右，個(gè)別年度可以有所不同。支出限額是對實(shí)際支出金額的限制，政府可使用結(jié)轉(zhuǎn)資金，即可以用以前年的留存資金和以后年度撥款預(yù)算，也就是說，實(shí)際支出可能會(huì)超過撥款水平。由于支出限額只是對未來結(jié)果的一種限制，而不是對未來預(yù)算數(shù)額的限制，政府必須緊密跟蹤財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r，以防止支出超過限額。瑞典一直實(shí)施預(yù)算編制的三年期中期財(cái)政框架，且特別關(guān)注保證一致性和預(yù)算質(zhì)量，收支預(yù)測涉及各級中央政府機(jī)構(gòu)，一年進(jìn)行五到六次，旨在通過財(cái)政目標(biāo)和高級預(yù)測模型以維護(hù)更好的財(cái)政紀(jì)律。這樣，具有充分信息和理性的政府政策前提已經(jīng)迅速得到增強(qiáng)，政府需要依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況對支出進(jìn)行切實(shí)穩(wěn)妥的預(yù)測。另外，盈余限額的建立，使得政府不僅需要關(guān)心中央政府的財(cái)政收支，還要關(guān)注下級政府及其他部門，如地方政府預(yù)算和養(yǎng)老金的情況等。所以，中期支出框架改革過程中，對中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支的預(yù)測日益受到重視。

（四）新西蘭的中期預(yù)算管理

在過去十多年，新西蘭一直在進(jìn)行預(yù)算改革。以1989年的“公共財(cái)政法案”和1994年的“財(cái)政責(zé)任法案”最為著名，是構(gòu)成多年期預(yù)算的基礎(chǔ)。新西蘭預(yù)算改革的一個(gè)重要目標(biāo)是提高預(yù)算透明度和受托責(zé)任，以此來加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律性。新西蘭的預(yù)算周期內(nèi)政府需提交三份重要文件：《預(yù)算政策聲明》《財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告》和《預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新》。其中《預(yù)算政策聲明》對應(yīng)政府短期和中期的財(cái)政計(jì)劃及目標(biāo)；《財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告》是更新的財(cái)政估計(jì)，并說明與政策聲明中計(jì)劃和目標(biāo)的差異；《預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新》每年發(fā)布兩次，是多年期財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測。《預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新》符合中期預(yù)算框架的含義，體現(xiàn)了新西蘭中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容。從2012年5月新發(fā)布的《預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新》（Budget Economic and Fiscal Update）來看，除了與多數(shù)國家中期預(yù)算內(nèi)容中相同的經(jīng)濟(jì)展望和財(cái)政展望外，新西蘭的中期預(yù)算更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，其與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的內(nèi)容為“風(fēng)險(xiǎn)和可能出現(xiàn)的情況”（Risks and Scenarios）以及“特 有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”（Specific Fiscal Risks）兩個(gè)部分。風(fēng)險(xiǎn)和可能出現(xiàn)的情況涵蓋經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不利情況、有利情況和一般財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

新西蘭中期預(yù)算框架的另一個(gè)特點(diǎn)為對財(cái)務(wù)報(bào)表的預(yù)測，內(nèi)容包括對財(cái)務(wù)業(yè)績表、現(xiàn)金流量表、財(cái)務(wù)狀況表（即資產(chǎn)負(fù)債表）、凈資產(chǎn)變動(dòng)表等一系列財(cái)務(wù)報(bào)表的預(yù)測，也包括對財(cái)務(wù)狀況表附注的預(yù)測。這一預(yù)測使得新西蘭的中期預(yù)算框架較之其他國家的中期預(yù)算框架在內(nèi)容上更加完整，也更有可能反映出未來財(cái)政的變動(dòng)方向、趨勢和幅度。

（五）拉丁美洲國家的中期預(yù)算管理

墨西哥的中期預(yù)算從2002年開始實(shí)施，包括宏觀經(jīng)濟(jì)變量預(yù)測、財(cái)政收入變量預(yù)測（分為石油相關(guān)或其他）、支出變量預(yù)測（分為薪金和工資、養(yǎng)老金、補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移性支出、資本性支出）。委內(nèi)瑞拉2000年引入的多年預(yù)算框架，由財(cái)政部、計(jì)劃和發(fā)展部、中央銀行聯(lián)合編制，具體包括經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、中期宏觀經(jīng)濟(jì)假定、期限內(nèi)年度預(yù)算的支出和負(fù)債上限、財(cái)政政策目標(biāo)、一級預(yù)算形成的一般指南。根據(jù)規(guī)制框架，宏觀財(cái)政規(guī)則與中期財(cái)政框架直接相關(guān)，而且它們的定義與多年預(yù)算框架的有效期有關(guān)。巴西2000年引入中期支出框架，其架構(gòu)成熟且計(jì)劃發(fā)揮作用十分突出。聯(lián)邦政府預(yù)算在一年內(nèi)有效，與四年的計(jì)劃系統(tǒng)有正式的聯(lián)系，該計(jì)劃在每個(gè)總統(tǒng)任期的第一年得到法律批準(zhǔn)。架起計(jì)劃和年度預(yù)算的橋梁是《預(yù)算指令》，這是每個(gè)新的財(cái)政年度都要通過的法律。巴西有三個(gè)預(yù)算期限：第一是長期具有指示性的期限（八年），第二是一個(gè)規(guī)劃期限包括四年期的多年預(yù)算（MB）的編制，第三是在這個(gè)框架中（也包括中央一下政府的估計(jì)數(shù)）除了年度預(yù)算之外，應(yīng)確定收入預(yù)測、宏觀經(jīng)濟(jì)變量和財(cái)政結(jié)果。

四、國外中期預(yù)算對中國的啟示

由于各國實(shí)施中期預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)存在差異，因此建立中期預(yù)算框架應(yīng)該是個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要根據(jù)本國國情，在充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、執(zhí)行能力等因素條件后進(jìn)行整體規(guī)劃。本文通過借鑒上述國家實(shí)施中期預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，得到以下幾個(gè)方面的啟示與借鑒。

（一）與國情相符合

許多國家被迫中止實(shí)施中期預(yù)算的原因之一就是沒有與本國國情相聯(lián)系。任何一個(gè)國家中期預(yù)算政策的制定都不能生搬硬套，因?yàn)楦鲊念A(yù)算框架是不相同的，都是依據(jù)本國的國情而設(shè)計(jì)的，中期預(yù)算特別是中期支出框架，在數(shù)據(jù)、人員和執(zhí)行方面要求很高。所以我國在引入中期基礎(chǔ)預(yù)算時(shí)要特別慎重，如果條件不成熟或考慮不周到，或在執(zhí)行過程中處理不當(dāng)，會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）注重政府預(yù)算公開透明

中期預(yù)算政策報(bào)告為政府預(yù)算提供了背景基礎(chǔ)，使預(yù)算過程中的透明度和問責(zé)制更加深入，他通過確保各方面對與預(yù)算制定有關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策框架有一個(gè)共同的理解，從而使整個(gè)國家能夠作為一個(gè)整體參與到下一年預(yù)算的準(zhǔn)備討論。所以在制定中期預(yù)算政策時(shí)，從預(yù)測到數(shù)據(jù)公布都應(yīng)高度透明，這樣將有利于集中并交換社會(huì)各方的看法和要求，從而制定出盡可能符合社會(huì)各方利益并被普遍接受的計(jì)劃。

（三）明確法律監(jiān)管體系

任何一項(xiàng)政策能夠順利的實(shí)施，都有相關(guān)的法律作為前提保障。各國在編制和執(zhí)行中期預(yù)算時(shí)都需要依據(jù)法律法案和實(shí)施細(xì)則，明確編制中期預(yù)算的主體、程序和內(nèi)容。中期預(yù)算的實(shí)行應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)范框架，切實(shí)賦予中期預(yù)算相應(yīng)的法律地位，結(jié)合發(fā)達(dá)國家中期預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，要最大限度發(fā)揮中期預(yù)算的作用，必須要在法律上確定其效力。

中期預(yù)算中當(dāng)年的預(yù)算與年度預(yù)算相同，具有同等的法律效力，中期預(yù)算中的后兩年預(yù)算也要具有一定的約束力，是以后年度預(yù)算編制的指導(dǎo)性文件，在未經(jīng)人大調(diào)整變更前具有對財(cái)政支出硬性約束的作用。我國雖然也編制了中期預(yù)算計(jì)劃,但主要作為內(nèi)部參考文件,沒有明確的法律地位,其作用難以充分發(fā)揮。因此，我國在應(yīng)用中期預(yù)算管理時(shí)應(yīng)該推出相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，以便于政策能夠順利的實(shí)施。

（四）政府的監(jiān)督與調(diào)整

中期預(yù)算管理強(qiáng)化了對政府預(yù)算的社會(huì)監(jiān)督，更好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能。政府對預(yù)算要進(jìn)行多次監(jiān)督調(diào)整以確保政府決策在總體上不偏離實(shí)際情況。大多國家編制的中期預(yù)算是滾動(dòng)式，每年編制一次。而我國則是五年編制一次中期預(yù)算，五年之內(nèi)一般不做調(diào)整，但經(jīng)濟(jì)形勢是變動(dòng)的，因此可能會(huì)產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展背道而馳的現(xiàn)象。所以在編制中期預(yù)算時(shí)，要基于科學(xué)準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的預(yù)測結(jié)果，每年進(jìn)行分析與調(diào)整。

（五）加強(qiáng)預(yù)算的全面性

與年度基礎(chǔ)預(yù)算相比，中期基礎(chǔ)預(yù)算更多地被視為是一種政策工具，因此預(yù)算必須系統(tǒng)全面。如果預(yù)算中沒有涵蓋某重大支出，則無法確保將預(yù)算資源分配給優(yōu)先項(xiàng)目，也無法保證法律控制和公共受托責(zé)任得到落實(shí)。未列入預(yù)算的支出通常具有不確定性和模糊性，這勢必增加了宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的難度并削弱了預(yù)算透明度，提高出現(xiàn)腐敗和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。從我國的實(shí)際情況來看，有相當(dāng)一部分收入和支出是通過特殊方式進(jìn)行管理的，典型的如預(yù)算外收入。無論從何種角度考慮，預(yù)算外資金都會(huì)給資源配置造成麻煩。因?yàn)轭A(yù)算外交易不會(huì)遵守與預(yù)算活動(dòng)相同的財(cái)政紀(jì)律，而且預(yù)算外資金完成的交易通常按照與預(yù)算支出不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，妨礙了對政府支出規(guī)劃進(jìn)行正確分析。

（六）循序漸進(jìn)的實(shí)踐過程

中期預(yù)算的實(shí)踐是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，進(jìn)行不斷的修正與改善。中期預(yù)算管理制度的建立和完善應(yīng)逐步推行，可結(jié)合政策的重點(diǎn)，分部門分地區(qū)分項(xiàng)目試點(diǎn)并加以推廣。例如，可以先就教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等先行試點(diǎn)。中期預(yù)算管理牽涉面廣。成功的改革需要各部門各地區(qū)的積極支持。實(shí)施多年期預(yù)算的起點(diǎn)應(yīng)該是多少，這是一個(gè)基本問題。隨著行政能力、財(cái)政績效和多年期預(yù)算的向好，有條件選擇一個(gè)更好、更全面的多年期預(yù)算。多年期預(yù)算最少應(yīng)涵蓋一個(gè)年度預(yù)算周期，而這個(gè)周期正是由于多年期框架而得到改進(jìn)，多年期框架主要由政府中期財(cái)政戰(zhàn)略（如總體稅收負(fù)擔(dān)水平和赤字水平）和多年期收入、支出預(yù)測構(gòu)成。關(guān)于多年期預(yù)算，新西蘭在預(yù)算過程中不止一次提到，尤其是多年期預(yù)算對中期預(yù)算的財(cái)政政策有明確的作用。不斷更新的支出估計(jì)可以作為下一個(gè)預(yù)算周期的（非正式）起點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了滾動(dòng)預(yù)算。實(shí)施中期預(yù)算管理政策，可以選擇一些漸進(jìn)或局部的方法，逐步轉(zhuǎn)向中期預(yù)算，如采用只涵蓋某一個(gè)部門的“部門支出規(guī)劃”，而不是涵蓋政府范圍的中期預(yù)算框架，這樣除了能在短期內(nèi)改善預(yù)算程序外，還有助于發(fā)展相應(yīng)的技術(shù)力量和培養(yǎng)科學(xué)的預(yù)算理念，為全面轉(zhuǎn)向中期預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)和必要的基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

目前，編制中期預(yù)算的國家越來越多，本文首先對中期預(yù)算的相關(guān)知識(shí)進(jìn)行梳理，分析國外的中期預(yù)算管理并得出經(jīng)驗(yàn)與啟示?？梢缘玫饺缦聠⑹荆号c本國國情相符、注重政府預(yù)算更加的公開透明、明確的法律、政府對預(yù)算要進(jìn)行多次監(jiān)督調(diào)整、加強(qiáng)預(yù)算的全面性是引入中期預(yù)算的必要條件、中期預(yù)算方法的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程。從各國實(shí)施的中期預(yù)算來看，中期預(yù)算能夠?yàn)橹贫?、評估和實(shí)施財(cái)政政策提供透明的手段，但政策的順利實(shí)施并非易事。當(dāng)存在可控、透明和穩(wěn)定的財(cái)政政策時(shí)，中期預(yù)算才有可能順利的實(shí)施。