基層治理合規(guī)化與制度成本

□賀雪峰

基層治理的合規(guī)化，作為基層治理現(xiàn)代化的重要面向，正在深刻塑造基層治理秩序[1][2][3][4]。在農(nóng)村調(diào)研中得知，基層干部深受形式主義之苦，他們說(shuō)，做事情其實(shí)不難，難的是“做”材料，所以有說(shuō)法“一分精力做事，九分精力合規(guī)合法”，就是按程序做事情，并將所做事情留痕，以備檢查。這一說(shuō)法或有夸張成分，但也映射了基層治理中形式主義客觀存在的現(xiàn)實(shí)。各類考核基本上都要以做事是否嚴(yán)格按程序來(lái)進(jìn)行檢查，無(wú)論事情做得好壞，不按程序規(guī)定，不按規(guī)范要求，一律都是不合格有問(wèn)題。這在引致基層治理日趨標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的同時(shí)，也導(dǎo)致基層治理缺少了因地制宜的活力。當(dāng)前中國(guó)基層治理有效的關(guān)鍵是什么？國(guó)家資源下鄉(xiāng)如何激發(fā)基層治理的活力？取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源用于建設(shè)農(nóng)村公共品，農(nóng)村公共品供給模式從內(nèi)生供給向外生供給轉(zhuǎn)變，重塑了基層治理秩序，筆者的困惑或許可以從我國(guó)農(nóng)村公共品供給模式的演變中找到答案。

一、公共品供給與村級(jí)治理

一般來(lái)講，有權(quán)力的地方就有腐敗，因此，凡是涉及權(quán)力行使，尤其是經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)力，必須要受到約束。村一級(jí)也有權(quán)力行使，尤其是涉及村級(jí)財(cái)務(wù)、公共工程或者其他與利益有關(guān)的決策，所以村級(jí)權(quán)力也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。不同時(shí)期不同情況下，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是不同的。大體來(lái)講，有兩種權(quán)力約束：一種為村莊內(nèi)部對(duì)權(quán)力的約束，一種為村莊外部對(duì)權(quán)力的約束。當(dāng)然更普遍的情況是兩種約束同時(shí)存在，不過(guò)不同時(shí)期不同情況下以一種為主罷了。

傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家權(quán)力很少會(huì)介入村莊社會(huì)內(nèi)部，村莊內(nèi)部往往存在著諸如宗族、首事會(huì)等非正規(guī)組織，他們組織村民進(jìn)行村莊公共品建設(shè)，以保持村莊最低限度的秩序。村莊秩序與村民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，且建設(shè)村莊公共品的資源需要向村民籌集，進(jìn)行村莊公共品建設(shè)的村莊權(quán)力，無(wú)論是正式權(quán)力還是非正式權(quán)力，都很少有腐敗空間，因?yàn)槊糠皱X都是村民自己的血汗錢。即使利用村莊公共資源，比如族田的資源，使用情況也會(huì)公開，且會(huì)用最適合當(dāng)?shù)氐霓k法，最低成本地建設(shè)好公共品，這個(gè)過(guò)程中幾乎不可能發(fā)生村民借公共品建設(shè)落地機(jī)會(huì)索要超額補(bǔ)償?shù)那闆r。村民往往會(huì)有錢出錢，有力出力，用最少的錢來(lái)完成最大的事情。

一直到取消農(nóng)業(yè)稅前，中國(guó)村莊一級(jí)主要公共品都以內(nèi)生供給為主。內(nèi)生供給就是村莊公共事業(yè)建設(shè)的資源要從村民那里籌措。要向村民收錢搞建設(shè)，就必須向村民說(shuō)清楚搞建設(shè)的必要性和合理性，并且保證資源使用的合理性與公開性，公共事業(yè)建設(shè)中存在的不合理情況，尤其是浪費(fèi)和貪污，是村民絕對(duì)不能容忍的。一旦村莊公共事業(yè)建設(shè)中出現(xiàn)了資源不合理使用的情況，村民就會(huì)反抗，這種反抗的消極形式是越來(lái)越多村民不再愿意承擔(dān)成本，積極形式則是直接反對(duì)村干部，甚至要求撤換村干部。

人民公社解體后取消農(nóng)業(yè)稅前的幾十年，中國(guó)農(nóng)村情況有點(diǎn)特殊，即一方面國(guó)家要通過(guò)村干部向農(nóng)民收取稅費(fèi)，一方面村莊公共事業(yè)建設(shè)主要靠村莊內(nèi)部的籌資籌勞。有一段時(shí)期（主要是20世紀(jì)90年代尤其是實(shí)行分稅制以后），一些地方政府一再加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為了激勵(lì)村干部協(xié)助收取稅費(fèi)，有的縣鄉(xiāng)默許村干部借協(xié)助收取稅費(fèi)獲利。有農(nóng)戶不再愿意繳納共同生產(chǎn)費(fèi)，村干部借農(nóng)業(yè)稅的強(qiáng)制性來(lái)搭車收取共同生產(chǎn)費(fèi)。這些做法均導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，干群關(guān)系越來(lái)越緊張，村級(jí)債務(wù)快速上升，村莊公共品供給難以為繼。

2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和其他專門面向農(nóng)民的收費(fèi)，也同時(shí)取消了“兩工”，農(nóng)村公共品供給實(shí)行“一事一議”籌資籌勞辦法。因?yàn)橹皣?yán)峻的“三農(nóng)”形勢(shì)和緊張的干群關(guān)系，以及實(shí)際上被取消的村干部向農(nóng)民強(qiáng)制收取任何費(fèi)用的權(quán)力，村莊公共品供給難以繼續(xù)搭便車，造成農(nóng)村公共品供給的嚴(yán)重不足。國(guó)家很快就改變策略，采取主要由國(guó)家來(lái)供給農(nóng)村基本公共品的辦法。農(nóng)村公共品供給進(jìn)入新的階段。

總體來(lái)講，在進(jìn)入新階段前，中國(guó)農(nóng)村公共品供給主要靠?jī)?nèi)生籌資籌勞，一直到人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)，村莊權(quán)力（無(wú)論是正式的還是非正式的）都會(huì)受到村莊內(nèi)部強(qiáng)有力的約束，幾乎不可能有村莊權(quán)力借公共事業(yè)建設(shè)來(lái)謀私利。村莊公共品供給存在兩個(gè)顯著特征：第一，從村莊籌資籌勞建設(shè)的公共品一定會(huì)與村民公共品需求偏好相一致，村莊絕對(duì)不會(huì)將村莊內(nèi)籌資籌勞獲得的有限資源用于村民沒有需求的公共事業(yè)；第二，村莊公共品供給相對(duì)不足，在遇到“釘子戶”的情況下甚至可能導(dǎo)致公共品供給的嚴(yán)重不足，以致影響村莊基本生產(chǎn)生活秩序，使村莊秩序陷入困境。因?yàn)樯a(chǎn)總得繼續(xù)，在沒有外來(lái)幫助的情況下，陷入公共品供給困境的村莊就會(huì)自發(fā)形成強(qiáng)大的內(nèi)部力量，以緩解公共品供給中出現(xiàn)的嚴(yán)重困境，甚至不排除通過(guò)村莊內(nèi)私人暴力的形式供給公共品。這種情況下，影響村莊基本公共品供給的“釘子戶”就會(huì)成為眾矢之的，在村莊中就會(huì)被邊緣化。

也就是說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅前的中國(guó)農(nóng)村，村莊公共品供給特征往往是既相對(duì)不充分，又相當(dāng)有效率。通過(guò)村莊內(nèi)部籌資籌勞建設(shè)的村莊公共事業(yè)，往往都是對(duì)村莊生產(chǎn)生活秩序至關(guān)重要的公共品。

二、村務(wù)管理規(guī)范化

自20世紀(jì)90年代至取消農(nóng)業(yè)稅甚至到黨的十八大以前是一個(gè)比較特殊的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的特殊性就在于，實(shí)行分稅制改革以后，地方政府普遍加大了對(duì)農(nóng)村的汲取，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重，繳納稅費(fèi)意愿越來(lái)越低。有的縣鄉(xiāng)政府為了及時(shí)足額收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，甚至默許村干部借協(xié)助收取稅費(fèi)謀利，因此全國(guó)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重，村干部越是從中謀利的現(xiàn)象。村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，村級(jí)債務(wù)急劇增加，干群關(guān)系高度緊張。為了規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)，國(guó)家要求村一級(jí)成立農(nóng)村理財(cái)小組，沒有理財(cái)小組的簽字蓋章，財(cái)務(wù)不能入賬。但此舉實(shí)踐起來(lái)效果甚微，一方面是理財(cái)小組成擺設(shè)，甚至被收買；另一方面也缺少制度渠道。國(guó)家試圖通過(guò)減輕并規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以將基層治理納入秩序軌道，實(shí)踐中稅費(fèi)收取仍然困難。國(guó)家最終在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，并試圖借“村莊公益事業(yè)一事一議籌資籌勞試行辦法”來(lái)供給農(nóng)村公共品，實(shí)踐起來(lái)卻很少有“一事一議”的成功案例。

1990年以來(lái)，國(guó)家為了規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)，采取的辦法包括三個(gè)層面：第一個(gè)層面是大力推動(dòng)村民自治，強(qiáng)調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，第二個(gè)層面是強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)公開，第三個(gè)層面是強(qiáng)調(diào)通過(guò)成立村民理財(cái)小組對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。而在實(shí)踐中，以上辦法既沒有能力有效管理村級(jí)財(cái)務(wù)，又沒有動(dòng)員村民參與村務(wù)的積極性。主要原因是，國(guó)家要從農(nóng)民那里收取越來(lái)越重的稅費(fèi)，基層可能會(huì)默許乃至縱容村干部將謀利作為完成協(xié)助收取稅費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)，這就是當(dāng)時(shí)形成的“鄉(xiāng)村利益共同體”[5]。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始有越來(lái)越多的資源下鄉(xiāng)項(xiàng)目，比較典型的是2004年開始試行農(nóng)村低保制度，地方政府往往自上而下給村一級(jí)分配低保指標(biāo)，結(jié)果出現(xiàn)了低保指標(biāo)分配的亂象，“關(guān)系保”“維穩(wěn)?！薄叭饲楸！睂映霾桓F。有些地方政府甚至將低保指標(biāo)作為村干部報(bào)酬過(guò)低的補(bǔ)償。取消農(nóng)業(yè)稅前后，國(guó)家還實(shí)施了一些項(xiàng)目，比如危房改造項(xiàng)目，就是對(duì)農(nóng)村危房改造進(jìn)行補(bǔ)貼，1萬(wàn)元到3萬(wàn)元對(duì)于農(nóng)戶來(lái)講就是很高的補(bǔ)償了。這些國(guó)家項(xiàng)目落地，究竟給到誰(shuí)，沒有明確規(guī)范，就出現(xiàn)了較為普遍的村干部尋租空間，河南鄧州市因此出臺(tái)“四議兩公開”，試圖通過(guò)規(guī)范的程序來(lái)保證國(guó)家資源下鄉(xiāng)的公平公正，提高國(guó)家項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)率。

與河南鄧州市出臺(tái)“四議兩公開”時(shí)間相近，浙江武義縣后陳村因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償和村集體河沙開采的巨額收入使用不規(guī)范，村民持續(xù)上訪，縣委下派工作組，成立包括帶頭信訪農(nóng)民在內(nèi)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，從而在村兩委以外成立了第三委。并規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任有權(quán)參加村兩委會(huì)議，村級(jí)財(cái)務(wù)票據(jù)沒有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)簽字同意不能報(bào)銷，等等。很快，“四議兩公開”和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的做法就在全國(guó)推開，成為村務(wù)管理的標(biāo)配。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站監(jiān)管村級(jí)財(cái)務(wù)，村級(jí)財(cái)務(wù)是獨(dú)立的。取消農(nóng)業(yè)稅以后，全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村財(cái)鎮(zhèn)管，村一級(jí)不再有獨(dú)立賬戶，資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，村一級(jí)財(cái)務(wù)要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬就必須要有符合規(guī)定的手續(xù)與票據(jù)。過(guò)去白條也可以入賬，村財(cái)鎮(zhèn)管后就不再允許了。不經(jīng)過(guò)“四議兩公開”程序，沒有村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)簽字同意，村級(jí)開支就沒有辦法入賬。這樣一來(lái)，村級(jí)支出就比較規(guī)范了。

相對(duì)于河南鄧州的“四議兩公開”和浙江武義的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，浙江寧海在村務(wù)管理方面出臺(tái)“村級(jí)權(quán)力清單36條”，幾乎對(duì)每項(xiàng)具體的村級(jí)權(quán)力運(yùn)行程序和規(guī)范都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，從而可以極大程度地防止村級(jí)權(quán)力運(yùn)行中存在的不規(guī)范與尋租行為。

相對(duì)于傳統(tǒng)時(shí)期國(guó)家?guī)缀醪唤槿氪寮?jí)內(nèi)部治理事務(wù)，“四議兩公開”、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和“村級(jí)權(quán)力清單36條”，都是自上而下由國(guó)家進(jìn)行規(guī)范，且國(guó)家為了達(dá)到規(guī)范有效落實(shí)的目標(biāo)，配合以村財(cái)鎮(zhèn)管和上級(jí)部門對(duì)村級(jí)治理的常態(tài)監(jiān)管?？傮w來(lái)講，這些規(guī)范所調(diào)動(dòng)的是村莊內(nèi)部力量，其中對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的程序性規(guī)定，也只是要讓村莊內(nèi)部力量有可以發(fā)揮作用的地方，比如“四議兩公開”讓村務(wù)公開在光天化日之下，所有村民都可以知情，村干部就不敢暗箱操作。在這個(gè)階段，國(guó)家主要是調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部力量來(lái)監(jiān)督約束村級(jí)治理，與傳統(tǒng)時(shí)期不同的是，這個(gè)時(shí)期村務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容，已有相當(dāng)一部分是用于監(jiān)督國(guó)家分配資源是否公平合理。

也正是因?yàn)榇迕駞⑴c監(jiān)督的是自上而下的國(guó)家資源分配，村民參與監(jiān)督的動(dòng)力與傳統(tǒng)時(shí)期自籌資金建設(shè)公共品就具有完全不同的性質(zhì)。因此，雖然國(guó)家規(guī)定了很復(fù)雜的程序，很多規(guī)范性要求，但在實(shí)踐操作中很多地方通過(guò)更加復(fù)雜的程序來(lái)變通執(zhí)行不合理的資源落地。復(fù)雜制度只是提高了村級(jí)治理成本，既沒有提高村級(jí)治理的精準(zhǔn)性，又沒能防止村級(jí)治理中的尋租行為。

黨的十八大以后，越來(lái)越多國(guó)家資源下鄉(xiāng)，國(guó)家通過(guò)各個(gè)涉農(nóng)部委為農(nóng)村提供越來(lái)越多資源。為了保證下鄉(xiāng)資源的安全，國(guó)家采取項(xiàng)目制的辦法，項(xiàng)目通過(guò)公開招標(biāo)，項(xiàng)目招標(biāo)就越過(guò)村級(jí)權(quán)力，直接由上級(jí)部門來(lái)為農(nóng)民提供基本公共品了。

按規(guī)定，村級(jí)項(xiàng)目中，凡是超過(guò)5萬(wàn)元的項(xiàng)目都必須要到鎮(zhèn)招投標(biāo)中心進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，超過(guò)400萬(wàn)的項(xiàng)目則要到縣招投標(biāo)中心進(jìn)行招標(biāo)。這樣一來(lái)，村莊公共品供給基本上與村級(jí)治理、與村民都無(wú)關(guān)系。這樣可能導(dǎo)致國(guó)家項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)公共品實(shí)際需求偏好的偏離，以及資源下鄉(xiāng)缺少村民參與而造成資源浪費(fèi)。

村莊公共事業(yè)建設(shè)就經(jīng)歷了主要由村民共享共建共治，以村民自己籌資建村民享用的內(nèi)部監(jiān)督，到由國(guó)家出資、村民享用、國(guó)家調(diào)動(dòng)村民監(jiān)督，再到國(guó)家出資、村民享用、國(guó)家直接進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)而不再通過(guò)村級(jí)治理幾個(gè)階段。這樣就可能產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是公共品供給偏離農(nóng)民實(shí)際需求，二是農(nóng)民由受益人、監(jiān)督者變成“釘子戶”、謀利者。對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督約束，由之前的村莊內(nèi)部監(jiān)督變成由國(guó)家上級(jí)部門監(jiān)督約束、考評(píng)考核。村干部主要工作由之前動(dòng)員群眾變成應(yīng)付上級(jí)要求，完成上級(jí)任務(wù)。

國(guó)家通過(guò)外部程序和規(guī)則對(duì)村級(jí)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，缺乏村民動(dòng)員，國(guó)家對(duì)村一級(jí)的監(jiān)督就必然會(huì)有疏漏，村級(jí)權(quán)力就會(huì)利用國(guó)家監(jiān)督的疏漏做文章。國(guó)家為了堵住可能的疏漏，要窮盡各種可能性，村級(jí)權(quán)力就必須要應(yīng)對(duì)上級(jí)各種要求。結(jié)果，國(guó)家要求越來(lái)越高，程序越來(lái)越復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越無(wú)法變通，基層治理越來(lái)越缺少因地制宜空間，大量應(yīng)付上級(jí)的形式主義工作耗費(fèi)了村干部主要精力，致使基層治理成本高到無(wú)法承受。

三、村級(jí)公共品供給中的工程招標(biāo)

當(dāng)前農(nóng)村公共品供給主要靠國(guó)家資源投入，投入方式主要通過(guò)項(xiàng)目工程招標(biāo)。且無(wú)論是村集體資源還是國(guó)家投入投資，搞建設(shè)超過(guò)一定數(shù)額比如5萬(wàn)元，就需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標(biāo)中心進(jìn)行工程招標(biāo)，超過(guò)400萬(wàn)元?jiǎng)t要到縣工程招投標(biāo)中心招標(biāo)。

工程招標(biāo)，一般程序是將具體工程項(xiàng)目要求與工程概算形成工程招標(biāo)說(shuō)明，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標(biāo)辦申請(qǐng)工程招標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標(biāo)辦公室再將招標(biāo)項(xiàng)目公開，接受投標(biāo)人的投標(biāo)書，然后按一定規(guī)定開標(biāo)，確定中標(biāo)人（公司），再由中標(biāo)公司進(jìn)行工程建設(shè)。工程建設(shè)中一般都有工程監(jiān)理公司進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)理，工程建設(shè)完成后，由工程監(jiān)理公司出工程質(zhì)量監(jiān)理報(bào)告，第三方進(jìn)行驗(yàn)收，審計(jì)公司審計(jì)，最終確定工程完工，撥付工程建設(shè)款。一個(gè)項(xiàng)目工程也就順利完成了。

一般來(lái)講，參與投標(biāo)的都是有正規(guī)資質(zhì)的公司，這些公司中標(biāo)后會(huì)轉(zhuǎn)包給其他公司，再由工程班組實(shí)際上就是包工頭來(lái)具體實(shí)施工程。工程招標(biāo)要經(jīng)過(guò)所有正規(guī)程序，還要經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)包等復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此，工程實(shí)際造價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程標(biāo)價(jià)。舉個(gè)例子，農(nóng)戶自己造一棟住房，自己找工程隊(duì)來(lái)搞建設(shè)，30萬(wàn)元就可以建成。若通過(guò)招標(biāo)程序建造同樣質(zhì)量的房子，沒有50萬(wàn)是不可能的。

浙江安吉縣一個(gè)村，全村外墻改造預(yù)算700萬(wàn)元，沒有通過(guò)縣招投標(biāo)中心進(jìn)行招標(biāo)，而是通過(guò)公開議標(biāo)，僅僅用400萬(wàn)元就完成了全村外墻改造工程。為保證工程質(zhì)量，村支部動(dòng)員村老年人協(xié)會(huì)成立了40多人的監(jiān)理小組對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)理。

有些村莊工程，通過(guò)正規(guī)招標(biāo)程序，工程造價(jià)可能要高1/3左右，而通過(guò)村莊內(nèi)部的議標(biāo)和比價(jià)，工程價(jià)格可能要低1/3。通過(guò)正規(guī)招標(biāo)程序進(jìn)行的村莊公共工程建設(shè)，相當(dāng)于增加了1/3的制度成本，這種制度成本也就是合規(guī)成本，是村莊外監(jiān)督的代價(jià)。

問(wèn)題是，如果允許村干部直接議標(biāo)，村干部很可能將工程承包給關(guān)系戶，一旦村干部與關(guān)系戶之間形成利益同盟，他們可能不僅會(huì)故意抬高工程價(jià)格，而且很難保證工程質(zhì)量。農(nóng)戶自己建房只花30萬(wàn)，通過(guò)工程招標(biāo)可能要花50萬(wàn)元，農(nóng)戶幾乎不可能通過(guò)招標(biāo)工程隊(duì)來(lái)為自己建房，而是與具體工程隊(duì)（包工頭）一起議價(jià)商談確定達(dá)成合議。之所以農(nóng)戶自建房不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶與包工頭的利益同盟，是因?yàn)檗r(nóng)戶自建房是自己的，農(nóng)戶對(duì)包工頭的任何額外利益輸送，損失的都是自己的利益。村干部向工程隊(duì)輸送的利益是集體的利益，他卻可以從中謀取私利。利用國(guó)家資源進(jìn)行工程建設(shè)，村干部如果有機(jī)會(huì)插手干預(yù)，則每一次插手干預(yù)都可能會(huì)產(chǎn)生尋租行為。村干部可能借對(duì)工程情況的了解而用更低成本建設(shè)工程，實(shí)踐中卻很可能變成嚴(yán)重的利益輸送，結(jié)果是成本比正規(guī)招標(biāo)更高，工程質(zhì)量卻得不到保證。

從這個(gè)意義上講，通過(guò)正規(guī)招投標(biāo)渠道進(jìn)行工程建設(shè)，雖然成本比較高，卻是高在明處，不經(jīng)過(guò)正規(guī)招投標(biāo)程序則可能有兩種后果：一種如農(nóng)戶建私房，可以大大節(jié)約成本，花小錢辦大事；另外一種可能性則是村干部與包工頭合謀，花了國(guó)家（或集體）大量的錢，卻做出一堆豆腐渣工程。

實(shí)際上，當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)，為農(nóng)民建設(shè)公共品時(shí)，大多數(shù)情況下并不是由村集體或村干部設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目，而是由國(guó)家各個(gè)部委設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目，并招標(biāo)進(jìn)行工程建設(shè)，為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家為農(nóng)民提供基本公共品總是有先后，且很多公共品的供給是有差異的，比如水利設(shè)施建設(shè)，往往涉及地方復(fù)雜水系等因素，所以不同村莊水利設(shè)施建設(shè)投入是完全不同的。

在基本公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，不同村莊國(guó)家資源投入有先后。實(shí)際上，農(nóng)村有大量超出基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家資源投入，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，各類示范村建設(shè)，國(guó)家資源投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般村莊，當(dāng)前國(guó)家資源投入是非均衡的，每個(gè)村莊都有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家資源的傾向。國(guó)家資源投入可以改善村莊生產(chǎn)生活條件（基礎(chǔ)設(shè)施）而不用付出任何代價(jià)，這就使得村莊及農(nóng)民會(huì)無(wú)條件爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目。

全國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異巨大，不同地區(qū)農(nóng)村情況復(fù)雜，通過(guò)部委下鄉(xiāng)的資源與項(xiàng)目投入搞農(nóng)村建設(shè)，無(wú)論是否通過(guò)招投標(biāo)的方式，結(jié)果都是農(nóng)民和村莊無(wú)須付出任何代價(jià)，就可以享受到國(guó)家公共品投入的好處，這就必然造成資源投入與農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好的脫節(jié)，從而造成國(guó)家資源投入嚴(yán)重偏離最佳農(nóng)村公共品建設(shè)的需要[6]。

也就是說(shuō)，國(guó)家直接為村莊建設(shè)公共品可能產(chǎn)生兩個(gè)弊端，一是國(guó)家資源投入低效，二是國(guó)家資源投入偏離農(nóng)民需要。

四、合規(guī)化的制度成本

2013年筆者在浙江諸暨市一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標(biāo)中心調(diào)研，該中心主任打了一個(gè)比方：修一條同樣質(zhì)量的公路，農(nóng)戶自己修，一公里只要30萬(wàn)元，由企業(yè)修需要40萬(wàn)元，由政府來(lái)修則要50萬(wàn)元。農(nóng)戶一般不會(huì)修公路，那就修一棟同樣質(zhì)量的房子好了。為什么農(nóng)戶只要30萬(wàn)元？因?yàn)闉樽约航ǚ浚r(nóng)戶參加勞動(dòng)不計(jì)入成本，很多形式性的東西也不用去做。企業(yè)建房，私人企業(yè)是老板的，他們當(dāng)然也不愿建房時(shí)出冤枉錢。政府建房子的情況則大不同，主要是因?yàn)榻ǚ繘Q策者（政府官員）與住房受益人并非同一個(gè)人，且政府的錢也不是決策者的私人財(cái)產(chǎn)。如果不進(jìn)行監(jiān)督，決策人很可能就會(huì)有利益尋租行為，造成建房質(zhì)次價(jià)高。為防止利益尋租行為，就需要按程序和規(guī)范進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)本身是有成本的，與招標(biāo)配套的是監(jiān)理、審計(jì)等繁復(fù)的程序，加起來(lái)建設(shè)成本就比較高。這個(gè)比較高的成本就是合規(guī)成本。如果沒有招標(biāo)和與之配套的監(jiān)理、審計(jì)程序，由政府來(lái)建房子很可能就是質(zhì)次價(jià)高的豆腐渣工程。

當(dāng)然，越是標(biāo)準(zhǔn)化程度高和投入大的工程，由私人、企業(yè)和政府建設(shè)的投入差距越小，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化就便于成本核算與監(jiān)督，巨額投入則可以攤薄招標(biāo)成本。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，村級(jí)公共工程和公益事業(yè)絕大多數(shù)是不標(biāo)準(zhǔn)且小規(guī)模的，這樣小規(guī)模的工程通過(guò)正式招標(biāo)等程序進(jìn)行建設(shè)，就會(huì)顯得十分浪費(fèi)：合規(guī)成本太高了。

依前所述，村莊公共品供給有兩種不同模式，一種模式是傳統(tǒng)的主要依靠村莊內(nèi)生供給公共品的模式，總體來(lái)講，這種內(nèi)生供給要靠村莊內(nèi)的籌資籌勞，公共品準(zhǔn)確反映村民需求偏好。因?yàn)槭菑拇迩f中籌資資源，且公共品供給與村民生產(chǎn)生活秩序維系的利益關(guān)系極大，村民對(duì)公共品建設(shè)有足夠關(guān)切，村莊內(nèi)監(jiān)督即可以防止公共品建設(shè)中可能出現(xiàn)的尋租行為。因此，公共品建設(shè)既可以準(zhǔn)確反映村民需求偏好，又有極高的供給效率。因?yàn)榛I資困難，公共品供給往往不足，很難達(dá)到理想的水平。特殊時(shí)期，因?yàn)闊o(wú)法約束“釘子戶”和搭便車者，導(dǎo)致集體行動(dòng)陷入困境，村莊公共品供給嚴(yán)重不足，基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。不過(guò)，一旦出現(xiàn)這種情況，村莊集體利益嚴(yán)重受損，就會(huì)產(chǎn)生出強(qiáng)大結(jié)構(gòu)性力量，以讓“釘子戶”和搭便車者付出代價(jià)，從而開展新一輪的基于自救的集體行動(dòng)。

另外一種模式則是當(dāng)前時(shí)期，村民基本不再為村莊公共品供給籌資籌勞，村莊公共品供給主要靠國(guó)家投入。國(guó)家投入建設(shè)公共品，不需要村民出錢出力，村民自然不會(huì)關(guān)心國(guó)家投入資源建設(shè)的效益以及使用的效果。國(guó)家為農(nóng)村提供與城市均等化的基本公共服務(wù)，村莊公共品供給變成國(guó)家責(zé)任，村民中就會(huì)有人在國(guó)家項(xiàng)目落地時(shí)當(dāng)“釘子戶”，向國(guó)家索要高額補(bǔ)償。“釘子戶”認(rèn)為，反正是國(guó)家的資源，國(guó)家必須要為村莊提供公共品。當(dāng)“釘子戶”要錢，能要到錢就是本事，“釘子戶”因此成為村民中的英雄，有本事的人。

由國(guó)家來(lái)為村莊建設(shè)公共品，必然要按最規(guī)范的要求和公開的程序，因此，項(xiàng)目招標(biāo)、監(jiān)理、審計(jì)都是必不可少的。在村莊公共品需求十分復(fù)雜且細(xì)碎的情況下，正規(guī)程序往往不僅意味著公共品供給的偏差比較大而且意味著供給效率比較低。換句話說(shuō)，由國(guó)家來(lái)直接為村莊供給公共品，制度成本是無(wú)比高的。

在純內(nèi)生供給且內(nèi)部監(jiān)督和外生供給且外部監(jiān)督之間，還有很多中間形態(tài)，比如國(guó)家對(duì)村莊內(nèi)生供給公共品進(jìn)獎(jiǎng)補(bǔ)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，國(guó)家給村集體小額公共品供給一定自主權(quán)，農(nóng)村公共品供給中的“四議兩公開”制度，以及當(dāng)前的村莊公共品供給決策要符合上級(jí)政策合規(guī)性要求和普遍實(shí)行的村財(cái)鎮(zhèn)管。村莊一級(jí)純內(nèi)生且是內(nèi)部監(jiān)督的公共品供給幾乎不存在了。

因此，當(dāng)前村莊公共品供給中的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的制度來(lái)最為有效的供給農(nóng)村公共品，以及如何在村級(jí)治理中將合規(guī)成本降到最低限度。

標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共品，比如通村道路、電網(wǎng)改造，這當(dāng)然是國(guó)家的事情，由國(guó)家去做好了。標(biāo)準(zhǔn)化程度低的公共品，包括標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本公共品供給則是棘手的事情。比如農(nóng)田水利，在平原地區(qū)也許好辦，在山區(qū)、丘陵地區(qū)，離開村莊內(nèi)部動(dòng)員，要建好農(nóng)田水利是很難的。

國(guó)家也有建設(shè)超出基本公共品的公共事業(yè)，比較典型的是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。既然要建，就一定要讓村民參與進(jìn)來(lái)，沒有村民參與，這樣的建設(shè)就不合理且成本太高。一旦村民真正參與進(jìn)來(lái)，他們出錢出力建設(shè)自己的美好生活，當(dāng)然就會(huì)形成強(qiáng)大的內(nèi)部監(jiān)督，這種內(nèi)部監(jiān)督不僅會(huì)形成有效抑制“釘子戶”的力量，而且有能力防止資源使用中可能存在的尋租行為[7]。

舉個(gè)例子，通過(guò)黨建引領(lǐng)，村民被動(dòng)員起來(lái)出資出勞建設(shè)村莊美好環(huán)境，假若全體村民出資出勞總額50萬(wàn)元，國(guó)家可以再補(bǔ)50萬(wàn)元，這樣就有100萬(wàn)元用于村莊環(huán)境建設(shè)。因?yàn)榇迕癯隽?0萬(wàn)元，他們必定會(huì)密切關(guān)心這些資源是否發(fā)揮了最大效用，這就使得資源使用中不僅不能產(chǎn)生尋租行為，而且可以因地制宜形成投入最少、效果最好的最佳方案。在這個(gè)基礎(chǔ)上，國(guó)家再獎(jiǎng)勵(lì)50萬(wàn)元，就可以發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50萬(wàn)元投入的建設(shè)效果。反之，如果由國(guó)家投入100萬(wàn)元來(lái)進(jìn)行建設(shè)，因?yàn)槿鄙俅迩f內(nèi)部的動(dòng)員與監(jiān)督，啟動(dòng)規(guī)范的招投標(biāo)程序，所以真正用于建設(shè)的資金可能只有70%。因?yàn)槭菄?guó)家按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方案來(lái)進(jìn)行建設(shè)的，不僅難以在村莊落地時(shí)結(jié)合村莊其他建設(shè)形成低投入且配套的建設(shè)方案，而且很可能造成投入偏差。這正是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在的情況。

這個(gè)例子中，前者國(guó)家出資50萬(wàn)元，可以獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)100萬(wàn)元的建設(shè)成效。后者國(guó)家投入100萬(wàn)元，獲得建設(shè)成效很可能還不到50萬(wàn)元。

當(dāng)然，前者之所以有效，是因?yàn)榇迩f被組織動(dòng)員起來(lái)了。當(dāng)前中國(guó)并非所有村莊都可以被組織動(dòng)員起來(lái)。問(wèn)題是，既然村莊美好環(huán)境建設(shè)是超出基本公共品范圍的，就并非要求所有村莊都必須要建設(shè)美好環(huán)境。國(guó)家僅對(duì)具有內(nèi)在組織動(dòng)員能力的村莊進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，“天助自助者”，越是內(nèi)部可以組織動(dòng)員起來(lái)的村莊，國(guó)家越是對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)。反過(guò)來(lái)，無(wú)法內(nèi)部組織動(dòng)員起來(lái)的村莊，國(guó)家不進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，這就形成了另外一種在村莊之間的動(dòng)員激勵(lì)機(jī)制。正是此種超出基本公共服務(wù)資源的不均衡分配，可以調(diào)動(dòng)起村莊內(nèi)部的力量，激發(fā)村莊內(nèi)在活力。

另外一種辦法是將部分國(guó)家資源直接下?lián)艿酱迩f，要求村莊以民主的方式來(lái)使用資源，從而形成分配型動(dòng)員機(jī)制。四川成都2008年以來(lái)，每年由財(cái)政給每個(gè)行政村劃撥30—50萬(wàn)元公共服務(wù)資金，并成立村民議事會(huì)決策使用“公服資金”，對(duì)于激活村級(jí)治理活力，起到了一定作用，特別值得研究。比較遺憾的是，當(dāng)前成都“公服資金”管理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，之前“公服資金”只要經(jīng)過(guò)村民議事會(huì)討論決策，就可以相對(duì)自由地用在村莊公共事業(yè)上面，因此，村民議事會(huì)討論形成的“公意”是關(guān)鍵，其他程序較為簡(jiǎn)單便捷。現(xiàn)在成都改“公服資金”為“社會(huì)治理資金”，上級(jí)部門為防止資金被亂用，制定了越來(lái)越嚴(yán)格的監(jiān)管措施，結(jié)果村民議事會(huì)決策空間被嚴(yán)重壓縮，村民議事會(huì)逐漸變成了“社會(huì)治理資金”規(guī)范使用中的一個(gè)必須環(huán)節(jié)，村民議事會(huì)從之前“公服資金”使用中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中變成“社會(huì)治理資金”使用中的配套環(huán)節(jié)。這樣一來(lái)，成都經(jīng)驗(yàn)就變味了。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前基層治理中“一分精力做事，九分精力合規(guī)與法”，也許存在一定程度的夸張，不過(guò)，當(dāng)前基層治理中用在規(guī)范上的時(shí)間與資源的確是太多了，以致當(dāng)前基層治理中的形式主義已成嚴(yán)重問(wèn)題。

農(nóng)村基層事務(wù)的特點(diǎn)是細(xì)碎、復(fù)雜、不規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)化程度低，尤其當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正處在快速城市化進(jìn)程中，不同農(nóng)村情況更是千差萬(wàn)別。這個(gè)時(shí)候要形成基于上級(jí)通過(guò)嚴(yán)格的事前規(guī)范和事后核查監(jiān)督所達(dá)到的基層治理有效，就必然是要付出極高成本、極大代價(jià)的，這樣的基層治理當(dāng)然是很難有效的。

當(dāng)前基層治理有效的關(guān)鍵是形成基層內(nèi)在動(dòng)員并在此基礎(chǔ)上激發(fā)基層治理的內(nèi)在活力?；鶎又卫碇械拇蟛糠质虑槭腔鶎尤罕娮约旱氖虑?，國(guó)家既無(wú)能力也無(wú)必要包辦代替基層群眾去做自己的事情，國(guó)家應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)基層自己解決自己的問(wèn)題。只有擁有一個(gè)強(qiáng)有力的具有自治能力的基層，只有當(dāng)國(guó)家放手發(fā)動(dòng)群眾自己解決自己的問(wèn)題而不是包辦代替時(shí)，國(guó)家才能從具體的繁雜的基層事務(wù)中解放出來(lái)，基層社會(huì)才有活力，一個(gè)強(qiáng)有力的社會(huì)才可以與強(qiáng)有力的國(guó)家之間形成適配或?qū)印?/p>

基層治理的重點(diǎn)在于因地制宜、實(shí)事求是地“做事”，面向村民解決各種高度人格化從而高度復(fù)雜且細(xì)小瑣碎的事務(wù)，這些事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度低、規(guī)范化難度大。

當(dāng)前中國(guó)基層治理的關(guān)鍵不在于規(guī)范而在于動(dòng)員。尤其是在巨額國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，如何將國(guó)家資源下鄉(xiāng)變成農(nóng)村基層社會(huì)活力，這是當(dāng)前農(nóng)村基層治理研究與實(shí)踐中最為重要的課題。