地中海模式對構(gòu)建南海海域環(huán)境合作保護(hù)機制的啟示*

王 璐,何海榕

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南 ?？?570228)

南海位于太平洋西部,面積約350萬平方公里。南海的生態(tài)系統(tǒng)蘊藏著巨大的經(jīng)濟價值與文化價值,其周邊國家的持續(xù)發(fā)展有賴于健康的南海生態(tài)環(huán)境以及可以持續(xù)利用的海洋資源[1]。南海的油氣資源和漁業(yè)資源豐富,是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐,南海的開發(fā)和保護(hù)對推進(jìn)我國海洋強國戰(zhàn)略有重大意義。但是,南海所處位置屬半閉海區(qū)域,容易遭受污染。受油氣資源開發(fā)以及泄漏等污染影響,南海地區(qū)超過70%的珊瑚礁已經(jīng)嚴(yán)重退化[2]。 南海地區(qū)位置特殊,歷來存在劃界與主權(quán)之爭,給周邊國家開展南海海域環(huán)境合作帶來了很大難度。盡管《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱“《公約》”)規(guī)定各國具有海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù),且南海海域已經(jīng)開展了一系列環(huán)境保護(hù)合作,但大多效果不佳,究其原因是南海海域暫未構(gòu)建起合適的區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機制。地中海環(huán)境保護(hù)合作模式是區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的成功范例,借鑒地中海區(qū)域環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗,有助于推動南海海域環(huán)境保護(hù)合作機制的建立。

一、南海海域環(huán)境保護(hù)合作中存在的問題

(一)未達(dá)成具有法律約束力的區(qū)域性公約

1.全球性層面。在全球?qū)用?《公約》是南海周邊國家進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)合作的重要國際法依據(jù),但《公約》規(guī)定的原則性較強,內(nèi)容較為籠統(tǒng),不能完全適應(yīng)南海海域環(huán)境保護(hù)的具體情況,自然對南海沿岸國無法產(chǎn)生強有力的約束。如《公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”,規(guī)定了各國具有海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù),并指出各國可以通過合作,制定政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù),但并未規(guī)定如何具體實施。再如《公約》第123條規(guī)定了半閉海區(qū)域國家有義務(wù)進(jìn)行海洋保護(hù)合作,但該規(guī)定屬于強制性規(guī)定還是勸導(dǎo)性建議學(xué)界仍存在爭議。因此,《公約》對南海沿岸國進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)與合作的約束力不強,南海海域需建立具有較強法律約束力的區(qū)域性公約。

2.區(qū)域性層面。在區(qū)域?qū)用?目前南海最重要的區(qū)域合作文件是中國與東盟國家簽署的《南海各方行為宣言》以及正在磋商的《南海各方行為準(zhǔn)則》?！赌虾８鞣叫袨樾浴穼儆谡涡晕募3],缺乏法律約束力,而《南海各方行為準(zhǔn)則》仍處于討論階段,是否具有強有效的法律約束力尚未可知。

南海周邊國家為尋求合作也簽署了一系列協(xié)議,例如:中國與越南簽署《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》及《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》,并就低敏感領(lǐng)域的合作部分達(dá)成一定共識;中國與印度尼西亞簽訂《海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》,開展了海上安全、海上科研、海洋環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源保護(hù)等方面的合作;中國與馬來西亞簽訂《海上科學(xué)技術(shù)合作協(xié)議》,重點開展海上各個領(lǐng)域科研合作;中國與菲律賓簽署《南海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》等。盡管南海周邊國家為加強海洋環(huán)境保護(hù)簽署了一系列協(xié)議,但所簽署的文件大多數(shù)以協(xié)定、備忘錄、宣言等形式通過,法律約束力都比較低,對各國合作義務(wù)的規(guī)制性不強。同時,雙邊或多邊協(xié)議覆蓋面較窄,難以促進(jìn)南海海域大范圍環(huán)境保護(hù)與合作。

(二)環(huán)境保護(hù)組織機構(gòu)重疊、職能缺位

南海海域涉及海洋環(huán)境保護(hù)合作的組織主要有聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(下稱“環(huán)境署”)、亞太經(jīng)合組織和東盟(見表1)。

環(huán)境署、亞太經(jīng)合組織和東盟三大組織均具有南海海洋環(huán)境保護(hù)的職能,但從職能內(nèi)容來看,其所保護(hù)海域多集中于近海與海岸區(qū)域,缺乏對毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等遠(yuǎn)海區(qū)域保護(hù);保護(hù)類型多側(cè)重海洋油污污染防治、漁業(yè)資源保護(hù)以及生物多樣性保護(hù),暫未體現(xiàn)對海洋保護(hù)區(qū)、海洋碳匯、海洋氣候變化及其他海洋自然資源的保護(hù)。從體制結(jié)構(gòu)來看,三大組織內(nèi)部多設(shè)置決策、協(xié)調(diào)、咨詢機構(gòu),主要作用是制定海洋環(huán)境保護(hù)方針和政策,督促各國履行相關(guān)海域保護(hù)、控制海洋污染等義務(wù),并提出具體的建議、計劃與工作方案以及為沿岸國提供技術(shù)援助與信息共享。這些結(jié)構(gòu)中,只有環(huán)境署的項目設(shè)置了執(zhí)行機構(gòu),“中國-東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略”項目設(shè)置了監(jiān)督機構(gòu),其余國際組織均未設(shè)置執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)。

通過對三個組織的海洋環(huán)境保護(hù)職能和體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析可以得出:一是,各組織對南海海洋環(huán)境保護(hù)職能存在重疊,主要集中在對沿海地區(qū)、漁業(yè)資源、油氣污染等的保護(hù),對海洋氣候、碳匯、自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域的保護(hù)力度不足,以及缺少對領(lǐng)海以外海域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制。二是,組織內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不合理,個別組織缺乏執(zhí)行機構(gòu),大部分組織缺乏必要的監(jiān)管機構(gòu),各項目基本上處于“有計劃、未實施”或者“已實施、無監(jiān)督”的狀態(tài)。機構(gòu)的重疊與職能的缺位導(dǎo)致了人力、物力、財力的浪費,降低了南海環(huán)境保護(hù)的效果和效率,成為南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機制建設(shè)的障礙之一。

(三)合作意愿不強,合作進(jìn)展緩慢

南海沿岸各國對海洋環(huán)境保護(hù)的合作意愿不強,各國間合作進(jìn)展緩慢,主要由于以下原因:一是,南海海域劃界問題仍然存在,使得各國普遍缺乏互信。有部分國家過于“敏感”,對區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面的合作存有戒心,這樣使得各國在環(huán)境保護(hù)方面的行動會有所保留,甚至最終使計劃以失敗告終。如盡管2005年中國海洋石油總公司、越南油氣總公司和菲律賓國家石油公司在馬尼拉簽訂了《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》,但是,2023年1月,菲律賓最高法院卻發(fā)布裁決稱中、菲、越三國國家石油公司簽署的《南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》無效。二是,雖然南海周邊國家簽訂了許多雙邊或多邊協(xié)議、宣言、備忘錄等,但推進(jìn)的主動性弱,合作進(jìn)展緩慢。例如,盡管2002年我國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》,但是,直到2017年8月,雙方才通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架。三是,加強環(huán)境保護(hù)不僅需要投入大量的資金,而且經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間還可能產(chǎn)生沖突,因此,某些沿岸國會以難以提供資金和環(huán)境保護(hù)阻礙經(jīng)濟發(fā)展等問題為由,不愿進(jìn)行海洋保護(hù)方面的合作。

南海地理位置特殊,加強南海環(huán)境合作保護(hù)具有重要意義。南海沿岸各國可以借鑒地中海區(qū)域海洋治理的模式,通過促進(jìn)沿岸各國的合作,共同保護(hù)南海的海洋環(huán)境。

二、地中海區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作模式

地中海模式是區(qū)域海洋治理的典范,其設(shè)立的“綜合-分立”法律框架、合理的制度安排與組織設(shè)計以及積極促成多方主體參與的實踐經(jīng)驗,可以為南海海域環(huán)境合作保護(hù)提供借鑒。

(一)“綜合-分立”模式的法律框架

現(xiàn)存的區(qū)域海洋環(huán)境治理模式主要有三種,即“綜合”模式、“分立”模式、“綜合-分立”模式。其中,“綜合-分立”模式是地中海區(qū)域的首創(chuàng),“綜合-分立”模式即“公約+附加議定書”模式。在公約層級,行動計劃設(shè)置了締約方最低限度的義務(wù)以為各方合作提供一個穩(wěn)定可靠的框架平臺;而在附加議定書層級,行動計劃針對具體污染形式,比照締約國的實際能力,為其確立了嚴(yán)苛的義務(wù)規(guī)范,并允許其采取漸進(jìn)的方式加入議定書[4]。

1975年,地中海沿岸各國通過了“地中海行動計劃”,并于1976年召開地中海沿岸國家全權(quán)代表會議,通過了《保護(hù)地中海免受污染公約》(也稱《巴塞羅那公約》)和兩項具體的議定書,隨后又陸續(xù)簽訂了五個不同領(lǐng)域的污染防治議定書。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,地中海區(qū)域法律框架已經(jīng)形成了以一個公約為中心與附加七個議定書的巴塞羅那公約體系[5]。框架公約中規(guī)定了締約國應(yīng)遵循的一般原則和一般義務(wù)。一般原則包括預(yù)防原則、污染者付費、可持續(xù)發(fā)展原則等內(nèi)容。一般義務(wù)包括締約國應(yīng)當(dāng)采取一切合理措施,防止或減輕地中海的污染;締約國應(yīng)就議定書的內(nèi)容進(jìn)行合作以執(zhí)行公約;締約國應(yīng)重視與國際組織進(jìn)行合作以保護(hù)地中海環(huán)境;締約國應(yīng)重視在監(jiān)測海洋等科學(xué)研究領(lǐng)域進(jìn)行合作等內(nèi)容。盡管這些條款只是對締約國合作保護(hù)海洋環(huán)境義務(wù)的原則性規(guī)定,但是,隨后簽訂的議定書對具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。目前,地中海區(qū)域通過并實施的七個議定書涵蓋了當(dāng)前已發(fā)生的主要海洋環(huán)境危機,如傾倒污染、陸源污染、船舶污染、開發(fā)污染、生物多樣性保護(hù)、海岸區(qū)域綜合管理等。

“綜合-分立”模式的設(shè)計使得巴塞羅那公約體系的內(nèi)容可以隨著時代的發(fā)展而不斷進(jìn)行變化,同時,該模式使發(fā)展程度不同的國家可以根據(jù)本國的實際情況有選擇地加入公約。這對于海域內(nèi)沿岸國較多、合作意愿較低、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況適用性更強,也更能保障公約的落實。

(二)合理的制度安排與組織設(shè)計

在制度安排方面,巴塞羅那公約體系規(guī)定了許多法律制度,其中最具代表性的主要有以下幾項制度:環(huán)境影響評估制度、環(huán)境監(jiān)督制度、科學(xué)技術(shù)合作制度、信息公開與公眾參與制度、報告制度[6]、爭端解決制度、資金保障制度。此外,巴塞羅那公約體系還建立了財務(wù)規(guī)則,以保障充足的資金支持。這些制度性安排使得締約國在合作控制污染方面的行動有章可循,從而保障了地中海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機制的長效運行。

巴塞羅那公約體系不僅關(guān)注法律制度的制定,而且以一套周延的組織機構(gòu)設(shè)置保障其運行[7]。從組織機構(gòu)設(shè)計上看,依據(jù)巴塞羅那公約體系內(nèi)公約與議定書的條款,建立了相應(yīng)決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行與保障機構(gòu)。其中,締約國會議作為最高決策機構(gòu),每兩年召開一次會議,負(fù)責(zé)決議項目和預(yù)算的建立、聽取議定書進(jìn)展情況報告,并考慮締約國采取的行動,在非會議期間則由締約國辦公室負(fù)責(zé)日常決策。秘書處和協(xié)調(diào)機構(gòu)由6名締約國代表組成小型輪值辦事處,主要起到溝通、合作協(xié)調(diào)、監(jiān)督區(qū)域活動中心活動、組織重要會議等的作用。區(qū)域活動中心則是主要的執(zhí)行機構(gòu),也是地中海模式運行的核心與亮點,它由締約方設(shè)立,其任務(wù)會隨著締約方會議決議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。而地中?？沙掷m(xù)發(fā)展委員會作為締約方的咨詢機構(gòu),協(xié)助締約方努力將環(huán)境問題納入其社會經(jīng)濟發(fā)展方案,并促進(jìn)地中海區(qū)域各國制定可持續(xù)發(fā)展政策。遵約委員會向締約方提供建議與幫助,并采取一系列措施以促進(jìn)遵約和處理不遵約情況。此外,地中海區(qū)域信托基金作為保障機構(gòu),提供資金支持,以確保有效協(xié)調(diào)和資助地中海行動計劃的活動。環(huán)環(huán)相扣的組織設(shè)計為公約及議定書的落實提供了可靠的保障。

(三)積極促進(jìn)多元主體參與

地中海行動計劃的成功也離不開多元主體的參與。其一,發(fā)揮“認(rèn)知共同體”的作用?！罢J(rèn)知共同體”被認(rèn)為是在某一特定的領(lǐng)域由具有權(quán)威的專業(yè)知識與能力的專家組成的網(wǎng)絡(luò)[8]。在最初地中海區(qū)域污染問題凸顯時,周邊國家為治理污染做出了許多努力,但各國無法解決復(fù)雜的污染情況,而且相對于別國專家的意見,各國還是對本國專家意見更為信服。為了解決此類問題,環(huán)境署做出了努力,它積極協(xié)調(diào)各國的研究狀況,組織專家學(xué)者進(jìn)行交流,整合了各國環(huán)境保護(hù)工作開展情況,取得了一定成就。如阿爾及利亞政府原本十分抗拒地中海行動計劃中的相關(guān)規(guī)定,但締約國專家加入、積極進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測、提供有關(guān)海洋的分析數(shù)據(jù)、制定環(huán)境保護(hù)方案等行動的進(jìn)行,轉(zhuǎn)變了阿爾及利亞政府的態(tài)度,該國政府最終于1981年簽署了《巴塞羅那公約》,并于1983年通過了《保護(hù)地中海免受陸源物質(zhì)污染議定書》。其二,推動地中海沿岸國積極參與。如法國在行動初期發(fā)揮了主導(dǎo)作用,其在日程的規(guī)劃、談判方向的選擇、督促各方履行義務(wù)、提供資金支持上扮演了重要的角色。其三,發(fā)揮國際組織的推動作用。如環(huán)境署提出了海洋生態(tài)利益共同體的理念,該理念強調(diào)各方在海洋利益面前有共同性;通過功能性海洋劃區(qū),促使沿岸各國形成統(tǒng)一的海洋保護(hù)行動。環(huán)境署還通過提供資金、技術(shù)、設(shè)備等方式吸引參與意愿較低的國家,使它們在主觀與客觀上具備海洋環(huán)境保護(hù)的意識與能力。其四,發(fā)揮非政府組織的作用。如地中海海岸基金會,該組織主要通過組織會議、進(jìn)行人力資源整合、進(jìn)行研究性合作等進(jìn)行工作,這些合作提升了人們的環(huán)境保護(hù)認(rèn)知能力,同時也推動了現(xiàn)代管理海洋手段在地中海區(qū)域的運用。

三、構(gòu)建南海沿岸國家環(huán)境合作保護(hù)機制的對策

(一)采取“綜合-分立”的法律框架

南海海域環(huán)境合作保護(hù)與地中海行動計劃實施時的狀況十分相似,可以借鑒地中海區(qū)域“綜合-分立”模式構(gòu)建法律框架。由于南海海域尚未形成統(tǒng)一的公約進(jìn)行管理,因此制定一部具有約束力的公約對加強南海海域環(huán)境保護(hù)合作是極為必要的。首先,公約內(nèi)容可對宗旨、原則、一般性含義及義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。如明確規(guī)定各國的領(lǐng)土主權(quán)不受影響;對污染源的種類進(jìn)行了規(guī)定,并列舉了主要污染類型;規(guī)定締約國必須承擔(dān)的義務(wù)等。其次,作為一部新制定的公約,南海周邊國家必定有一定的排斥性,因此公約內(nèi)容要避開各國的敏感領(lǐng)域,包括海洋劃界、資源分配等方面,這樣公約可以循序漸進(jìn)被各國所接受。再次,當(dāng)各國對公約接受程度較高時,可對公約進(jìn)行修訂與補充,使公約平穩(wěn)且可持續(xù)性地發(fā)展與完善。最后,應(yīng)規(guī)定鼓勵性條款,如技術(shù)援助制度、資金支持制度等。通過這些條款為科技、經(jīng)濟實力弱的國家提供幫助,可以讓這些國家以較低成本進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù),達(dá)到吸引各國加入的目的。

南海沿岸各國針對自身區(qū)域內(nèi)的問題,可通過議定書進(jìn)行規(guī)定。南海海域主要面臨的海洋環(huán)境問題主要包括傾倒污染、陸源污染、船舶污染、開發(fā)污染等方面[9],因此,議定書的內(nèi)容可借鑒地中海的經(jīng)驗,針對以上海洋環(huán)境保護(hù)問題制定議定書。關(guān)于南海各國對議定書接受程度的問題,同樣可借鑒地中海區(qū)域經(jīng)驗,甚至可以更為寬松,即不強制要求締約國簽署議定書,而是在簽署公約后,允許締約國循序漸進(jìn)接受議定書的內(nèi)容,以最大限度地減少各國對公約和議定書的排斥,也最大程度減輕各國的負(fù)擔(dān)。

(二)建立科學(xué)合理的組織機構(gòu)

嚴(yán)密的組織機構(gòu)設(shè)計是區(qū)域合作組織運行的重要保障,地中海區(qū)域合作的成功得益于其獨特的環(huán)境管理體系和管理模式。因此,要有效提升南海海域環(huán)境保護(hù)合作的實效,需要建立科學(xué)合理的組織機構(gòu),其中最重要的是決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。首先,締約國大會作為南海海域環(huán)境保護(hù)合作最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu),可每兩年舉行一次會議,成員由各締約國代表組成,主要承擔(dān)章程的制定、法律的修訂、項目的批準(zhǔn)、預(yù)算的監(jiān)督等職能,還可以參照國際相關(guān)程序,采取定期例會制和特殊事項的特別會議制進(jìn)行事務(wù)的處理和決策。鑒于締約國大會難以經(jīng)常性召開,可設(shè)秘書處管理日常事務(wù),主要起到溝通、合作協(xié)調(diào)、監(jiān)督區(qū)域活動中心活動、組織重要會議等的作用。其次,成立區(qū)域活動中心作為執(zhí)行機構(gòu),分別負(fù)責(zé)不同的關(guān)鍵領(lǐng)域,同時應(yīng)設(shè)置中心機構(gòu),協(xié)調(diào)各活動中心的工作,以達(dá)到效率最優(yōu)化。針對南海區(qū)域,筆者還建議增設(shè)應(yīng)急響應(yīng)中心、數(shù)據(jù)信息中心、監(jiān)測管理中心、物種多樣性保護(hù)中心、可持續(xù)發(fā)展中心。最后,應(yīng)當(dāng)設(shè)立咨詢機構(gòu),為締約國提供科學(xué)技術(shù)支持。該機構(gòu)主要由各締約國的專家學(xué)者組成,主要作用是為各締約國提供科學(xué)技術(shù)支持、協(xié)助各締約國制定保護(hù)計劃和措施、培訓(xùn)專門的人才等。另外,監(jiān)管機構(gòu)可參照地中海模式設(shè)立的遵約委員會的職能。由監(jiān)管機構(gòu)對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,將不履約國家報告秘書處,秘書處定期公開不履約國家名單,以敦促各國對公約及議定書的執(zhí)行。

為保障各機構(gòu)充分發(fā)揮職能,應(yīng)通過建立法律制度規(guī)范各機構(gòu)的行為,并賦予其相應(yīng)的權(quán)利,規(guī)定其必須履行的義務(wù)。建立相關(guān)法律制度時,應(yīng)注意以下幾點:一是建立信息共享制度,實現(xiàn)機構(gòu)之間信息互通。如中國-東盟建立了信息共享數(shù)據(jù)中心,進(jìn)行信息的交流和人才的相互溝通。二是建立環(huán)境影響評估制度與環(huán)境監(jiān)督制度。這兩項制度包含了環(huán)境污染預(yù)防、管理、監(jiān)測的全過程,對南海海域環(huán)境保護(hù)實踐意義重大。三是建立資金保障制度,重視資金的籌集與管理。可通過規(guī)定締約國最低投入資金標(biāo)準(zhǔn),拓寬融資途徑鼓勵企業(yè)與公眾參與,以及保障資金來源和增加使用的透明度來確保環(huán)境保護(hù)項目順利進(jìn)行。四是借鑒地中海模式的報告制度。該制度能很好地審查各締約國對公約和議定書的執(zhí)行情況,同時起到了督促和監(jiān)督的作用。五是建立爭端解決制度。當(dāng)條約適用或解釋發(fā)生糾紛時,可按照程序通過內(nèi)部途徑或外部途徑和平解決爭端。最后,設(shè)立懲戒制度。設(shè)置不履約國家履行更多出資義務(wù)、對不履約國家進(jìn)行國際公布等制度,能更好督促締約國履行公約及議定書的規(guī)定。

(三)推動南海海域各方加強合作

目前,雖然南海海域有許多合作項目正在進(jìn)行,但大多效果不佳,合作程度較低,這與南海周邊國家較多,利益沖突大密切相關(guān)。地中海區(qū)域在合作初期也面臨相似的問題,但通過發(fā)揮“認(rèn)知共同體”的作用和多元主體的參與,有效化解了矛盾并推動了沿岸國的合作與交流。南海海域各國應(yīng)當(dāng)借鑒地中海合作模式的成功經(jīng)驗以推動各方加強合作。

首先,積極發(fā)揮國際組織在組織協(xié)調(diào)方面的作用。國際組織的參與是南海海洋環(huán)境保護(hù)的重要力量。如地中海區(qū)域前期主要依靠環(huán)境署開展工作,環(huán)境署為地中海區(qū)域提供了進(jìn)行信息和技術(shù)交流的平臺以及初期的大部分財政支持。南海海域也可借助環(huán)境署的平臺進(jìn)行發(fā)展,其經(jīng)驗、專家、機構(gòu)都是南海海域中任何單一國家都無法比擬的,環(huán)境署可以成為南海海域環(huán)境保護(hù)合作的重要力量。

其次,積極推動中國-東盟的合作。中國-東盟的合作是南海海洋環(huán)境保護(hù)的實踐基礎(chǔ)[10],是南海海域環(huán)境合作的中堅力量。除中國外,南海周邊各國都是東盟的成員國,中國與東盟各國進(jìn)行公約與議定書磋商談判與商討合作細(xì)節(jié)問題,能有效地節(jié)約時間、成本等。中國-東盟合作還可以更好地發(fā)揮“認(rèn)知共同體”的作用,“認(rèn)知共同體”作為專家的輸送平臺,各國對該平臺形成的專家團(tuán)體接受度都很高。而且,中國與東盟合作時間較長,已有深厚的合作基礎(chǔ)。1991年中國與東盟已建立對話關(guān)系,而后建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,又簽署了《南海各方宣言》;在2015年雙方正式啟動了“中國-東盟海洋合作年”[11];2020年,為克服新冠肺炎疫情給中國及東盟國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展速度造成的不利影響,雙方深化了藍(lán)色經(jīng)濟伙伴關(guān)系,在海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域加強了合作。在2021年“中國-東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會”上,雙方聯(lián)合發(fā)表聲明,提出將致力于“構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟伙伴關(guān)系”[12]?？梢?雖然南海各國偶有摩擦,但在海洋環(huán)境合作領(lǐng)域還是具有較大的合作空間。而且,通過開展海洋環(huán)境區(qū)域保護(hù)合作,也能增強南海各國之間的互相信任,并與在其他領(lǐng)域的合作形成聯(lián)動,最終形成南海周邊國家海洋環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展互惠共贏的局面。

目前,南海面臨的環(huán)境惡化問題壓力越來越大,雖然南海海域為海洋環(huán)境保護(hù)做出了一定的努力,但成效甚微。地中海區(qū)域海洋環(huán)境治理一直是國際上的典范,通過對地中海區(qū)域進(jìn)行借鑒,學(xué)習(xí)其“綜合-分立”的法律框架,改善南海海域未建立具有法律約束力公約的現(xiàn)狀;構(gòu)建運行嚴(yán)密的組織機構(gòu)和制度設(shè)計,完善南海海域各組織機構(gòu)職能重疊的問題;借助“認(rèn)知共同體”的作用,加強南海各方合作,吸引各方廣泛參與,這不失為南海環(huán)境問題的解決之道。為此,作為一個負(fù)責(zé)任的大國,中國應(yīng)以更開放的姿態(tài)加強與南海各方的合作,發(fā)揮更積極的作用,成為內(nèi)部主導(dǎo)力量,增強各國互信,最終合作共贏。