公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)探析

鄭智慧

（成都市無線電監(jiān)測站，四川省 成都市 620010）

引言：

作為我國公共事務(wù)管理的主要單位，公益類事業(yè)單位的健康、可持續(xù)發(fā)展對國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等起著舉足輕重的作用。但是，我國公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)與發(fā)展起步較晚。因此，加強(qiáng)對公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)化與完善勢在必行。當(dāng)前我國公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制的開展過程中還存在薄弱環(huán)節(jié)，因此，優(yōu)化公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有較強(qiáng)的時(shí)代緊迫感，只有這樣才能使各項(xiàng)制度建設(shè)落到實(shí)處，為我國公共事業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供有效保障。

一、公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制的普遍問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不理想

部分公益類事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境不理想，主要表現(xiàn)在：各崗位職責(zé)不清；單位內(nèi)部沒有建立完善相互制約、相互監(jiān)督的管理體系；部分員工綜合素質(zhì)不強(qiáng)，職業(yè)道德觀念淡薄，存在玩忽職守等問題。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理不足

部分公益類事業(yè)單位在發(fā)展過程中沒有認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，認(rèn)為財(cái)政保障下工作過程中不存在風(fēng)險(xiǎn)，這種對風(fēng)險(xiǎn)管理的忽視行為，是單位產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)粗糙

控制活動(dòng)要求公益類事業(yè)單位規(guī)范具體的控制流程并細(xì)化內(nèi)部控制活動(dòng)，但是很多公益類事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動(dòng)較為粗糙，主要體現(xiàn)為沒有針對內(nèi)部控制制度、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)明確具體的管控要求，不利于優(yōu)化內(nèi)部控制體系。

（四）信息與溝通不暢

當(dāng)前很多的公益類事業(yè)單位信息溝通存在一定的阻礙，單位內(nèi)部各層級沒有實(shí)現(xiàn)高效的溝通與交流，導(dǎo)致針對內(nèi)部控制的相關(guān)要求不能進(jìn)行及時(shí)傳遞。

（五）監(jiān)督乏力

很多公益類事業(yè)單位沒有明確監(jiān)督機(jī)制要求，沒有成立專門的檢查小組對內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督，沒有嚴(yán)格按照外部監(jiān)督的要求整改自身的工作，監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象較為普遍。

二、公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）健全內(nèi)部控制環(huán)境

第一，提高內(nèi)部控制意識(shí)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公益類事業(yè)單位需要樹立內(nèi)部控制意識(shí)，尤其是單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，不僅要從政治站位高度重視本單位內(nèi)部控制的重要性，還要讓本單位內(nèi)部所有人員樹立內(nèi)部控制意識(shí)［1］。

第二，優(yōu)化單位內(nèi)部組織架構(gòu)。首先，單位需要在內(nèi)部明確組織架構(gòu)的設(shè)置方式，落實(shí)關(guān)鍵崗位的崗位職責(zé)，完善權(quán)責(zé)分配機(jī)制，對于決策、執(zhí)行、監(jiān)督要相互獨(dú)立。在決策方面，針對重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)需要采用集體決策制度，保障決策具有合理性，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性；在執(zhí)行方面，需要分崗授權(quán)、分級授權(quán)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行細(xì)致梳理，并結(jié)合實(shí)際在崗位設(shè)置上落實(shí)相互制約的機(jī)制；在監(jiān)督方面，單位應(yīng)設(shè)置專門的內(nèi)部監(jiān)督部門，對單位各項(xiàng)工作進(jìn)行細(xì)致檢查，針對內(nèi)部不合規(guī)的行為及時(shí)提出調(diào)整建議，以起到監(jiān)督管理的作用。其次，單位內(nèi)部不同部門成員需要加強(qiáng)溝通，在開展各項(xiàng)工作的過程中，遇到問題進(jìn)行反饋，以幫助領(lǐng)導(dǎo)者及時(shí)捕捉管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)，從而制定有效的防范機(jī)制。

第三，提高單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)素養(yǎng)對于內(nèi)部控制發(fā)揮作用有著重要的影響，在對關(guān)鍵控制點(diǎn)管理過程中，只有落實(shí)內(nèi)部控制的要求，才能確保關(guān)鍵的環(huán)節(jié)得到有效的控制，因此單位需要通過對關(guān)鍵崗位人員加強(qiáng)培訓(xùn)，提高相關(guān)責(zé)任人的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平，使其充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作的重要性。

第四，健全人力資源管理機(jī)制，引入退出機(jī)制。單位應(yīng)在人才引入時(shí)把好關(guān)，在人才引入后還要優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制。在單位發(fā)展過程中，部分人員能力突出，但是長期看不到晉升的希望。為了提高這部分人員的積極性，應(yīng)該加強(qiáng)崗位流動(dòng)，讓能力突出的人員發(fā)揮自身在崗位中的作用，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性。同時(shí)需要結(jié)合各崗位人員的能力情況設(shè)置相應(yīng)的績效考核機(jī)制，改善考核辦法，對于長期不能履職的人員或嚴(yán)重違背內(nèi)部控制要求的人員，要引入退出機(jī)制。

（二）改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理

第一，確定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。單位應(yīng)通過制定程序使各項(xiàng)目標(biāo)與單位的職能職責(zé)相協(xié)調(diào)，并且確保所選擇的具體目標(biāo)及其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)在單位能夠承受的風(fēng)險(xiǎn)水平范圍內(nèi)。目前我國公益性事業(yè)單位所處行業(yè)多樣，因此面對的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)具有特殊性，應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位實(shí)際確定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。當(dāng)然各公益類事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上也存在一些共性，如在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)可設(shè)定為確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)往來都進(jìn)行了正確的賬務(wù)處理，保障每條記錄都得到了多次的復(fù)查，保障財(cái)政資金合理使用，確保國有資產(chǎn)安全完整，實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的高效配置，等等。

第二，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是識(shí)別可能會(huì)對公益類事業(yè)單位發(fā)展產(chǎn)生影響的潛在事件，并分別確定是不是機(jī)會(huì)或者可能影響風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別要針對目標(biāo)進(jìn)行，充分考慮可能給公益類事業(yè)單位帶來有利或不利影響的內(nèi)部因素和外部因素，并在此基礎(chǔ)上考慮各項(xiàng)因素的重要性，從而進(jìn)一步分析相關(guān)事件。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別可采用德爾菲法的方式，針對不同的風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，并結(jié)合不同風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性進(jìn)行防范。例如A公益類事業(yè)單位在對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別的過程中，將風(fēng)險(xiǎn)分為了不同的細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)，并將不同細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述，通過德爾菲法的方式確定了各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，按照1至5分評分，評分越高代表發(fā)生可能性越高或影響程度越大。

A單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

第三，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方式。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對是對已發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)或已超過監(jiān)測預(yù)警臨界值的風(fēng)險(xiǎn)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，采取應(yīng)對措施。公益類事業(yè)單位在對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估與分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對不同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度進(jìn)行細(xì)致評價(jià)，采用規(guī)避、控制等方式對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)對［2］。對于采用某種措施能夠防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的，采用規(guī)避方式應(yīng)對。例如將專項(xiàng)資金和公務(wù)經(jīng)費(fèi)分別核算，能夠防范專項(xiàng)資金被挪用、擠占的風(fēng)險(xiǎn)。對于采取一定措施能夠降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性或風(fēng)險(xiǎn)影響程度的，采用風(fēng)險(xiǎn)控制的方式應(yīng)對。例如針對固定資產(chǎn)設(shè)置維修保養(yǎng)手冊，按照要求開展對固定資產(chǎn)的維修與保養(yǎng)，降低固定資產(chǎn)由維修保養(yǎng)不當(dāng)導(dǎo)致提前報(bào)廢的可能性。

（三）規(guī)范內(nèi)部控制活動(dòng)

第一，完善內(nèi)部控制制度。首先，內(nèi)部控制制度需要明確單位內(nèi)部的分工機(jī)制，落實(shí)檢查報(bào)告制度，結(jié)合不同業(yè)務(wù)流程制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程圖，針對重點(diǎn)業(yè)務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。例如針對預(yù)算方向編制《預(yù)算管理辦法》，針對信息系統(tǒng)管理落實(shí)《信息系統(tǒng)管理制度》。其次，公益類事業(yè)單位內(nèi)部的各職能部門需要按照《內(nèi)部控制制度》要求做好內(nèi)部控制工作［3］。再次，公益類事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制制度，明確職責(zé)分工機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)崗位要求，加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的持續(xù)改進(jìn)，落實(shí)內(nèi)部控制的部門之間配合工作。最后，公益類事業(yè)單位要建立檢查報(bào)告制度，針對內(nèi)部控制執(zhí)行的情況需要定期進(jìn)行檢查，對于內(nèi)部控制執(zhí)行較好的責(zé)任主體予以表揚(yáng)，對于內(nèi)部控制執(zhí)行不足的予以懲罰，通過獎(jiǎng)懲結(jié)合的方式，督促全體成員主動(dòng)按照內(nèi)部控制工作的要求開展工作，保障公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制有效運(yùn)行。

第二，明確關(guān)鍵崗位的管理責(zé)任。公益類事業(yè)單位要在分解各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，明確各崗位之間的關(guān)系。首先，公益類事業(yè)單位要落實(shí)不相容職務(wù)相分離措施。例如對于資金的記錄和資金的審計(jì)要分離，資金的支付和資金的審批要分離，資金的保管和賬目核算要分離。通過各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分離，明確相互監(jiān)督的要求。同時(shí)對于單位內(nèi)部的印章需要加強(qiáng)管理，嚴(yán)禁出現(xiàn)一人同時(shí)保管各類印章的問題。其次，單位內(nèi)部對于關(guān)鍵崗位需要執(zhí)行定期輪崗機(jī)制，通過定期輪崗能夠發(fā)現(xiàn)上一任人員在工作過程中遺留的隱患與問題，并通過定期輪崗促使單位內(nèi)部的成員了解各崗位的工作要求，提高自身的綜合能力。

第三，加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)。公益類事業(yè)單位在預(yù)算管理中，需要做好預(yù)算編制、執(zhí)行、考評環(huán)節(jié)，通過健全預(yù)算管理機(jī)制，落實(shí)預(yù)算管理工作中的職責(zé)分工體系，明確不相容職務(wù)相分離的要求，確保能夠?qū)Ω黜?xiàng)支出進(jìn)行有效管控。在預(yù)算編制的環(huán)節(jié)，需要健全預(yù)算編制流程，開展項(xiàng)目庫管理，對于預(yù)算項(xiàng)目庫進(jìn)行規(guī)范，通過完善事前審批機(jī)制，加強(qiáng)對財(cái)政資金的規(guī)劃與管理，實(shí)現(xiàn)對支出的約束。

第四，優(yōu)化資產(chǎn)管理機(jī)制。公益類事業(yè)單位需要針對資產(chǎn)管理設(shè)立完善的管理辦法，針對資產(chǎn)的預(yù)算、采購等方面明確管理規(guī)劃，優(yōu)化資產(chǎn)的管理流程和管理環(huán)節(jié)。在進(jìn)行資產(chǎn)預(yù)算時(shí)，需要分析相關(guān)資產(chǎn)是否能夠通過單位內(nèi)部調(diào)撥的方式盤活閑置資產(chǎn)，以避免重復(fù)采購的問題，結(jié)合工作實(shí)際對必須采購的資產(chǎn)納入預(yù)算。要嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)采購要求。在資產(chǎn)使用的過程中，需要編制固定資產(chǎn)管理卡片，將固定資產(chǎn)的管理責(zé)任分配到具體人員。當(dāng)固定資產(chǎn)出現(xiàn)問題時(shí)，需要向責(zé)任人追責(zé)。在資產(chǎn)日常使用中，需要加強(qiáng)對固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)，并針對盤點(diǎn)出具分析報(bào)告，存在盤盈盤虧的問題需要明確原因，落實(shí)責(zé)任，確保賬實(shí)相符。同時(shí)單位還需要針對資產(chǎn)的存放位置進(jìn)行明確，落實(shí)資產(chǎn)管理要求。

（四）健全信息溝通機(jī)制

第一，建立內(nèi)部報(bào)告制度。公益類事業(yè)單位需要通過設(shè)立內(nèi)部報(bào)告制度，解決單位內(nèi)部各層級之間信息溝通不暢的問題，結(jié)合單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等情況，按照內(nèi)部控制管理要求編制內(nèi)部報(bào)告。健全內(nèi)部報(bào)告機(jī)制可以使單位管理層及時(shí)掌握各項(xiàng)管理工作執(zhí)行情況，降低管理層在決策過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立信息溝通渠道。為了促使信息溝通渠道更加順暢，公益類事業(yè)單位可以在單位內(nèi)部設(shè)置意見箱，讓普通員工通過匿名方式向單位領(lǐng)導(dǎo)反映問題；同時(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)可將工作過程中的相關(guān)要求通過會(huì)議等方式及時(shí)向普通員工進(jìn)行傳達(dá)。通過建立不同層級之間的溝通體系并能保證有效溝通，促使公益類事業(yè)單位內(nèi)部控制工作得到有效開展。

第三，完善信息的反饋機(jī)制。信息不對稱的現(xiàn)象導(dǎo)致公眾存在不了解、不信任公益類事業(yè)單位工作的情況。這就要求在公眾對單位進(jìn)行監(jiān)督以及提出意見之后，公益類事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)將處理的結(jié)果反饋給公眾，從而提高公眾對單位的滿意度。同時(shí)，公益類事業(yè)單位要充分運(yùn)用門戶網(wǎng)站，嚴(yán)格按照信息公開披露要求，及時(shí)向公眾披露依法公開的各類信息，便于社會(huì)公眾對單位工作的了解和監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)單位內(nèi)控監(jiān)督

第一，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。公益類事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督需要全體成員的參與，以落實(shí)相互監(jiān)督、相互制約的管理機(jī)制。單位內(nèi)部應(yīng)成立專門的監(jiān)督檢查小組，監(jiān)督各部門是否嚴(yán)格按照內(nèi)部控制工作要求開展各項(xiàng)工作，并將監(jiān)督結(jié)果和個(gè)人的獎(jiǎng)懲掛鉤。

第二，加強(qiáng)外部監(jiān)督。公益類事業(yè)單位需要自覺接受人大及常委會(huì)的監(jiān)督和問詢；積極配合監(jiān)察、審計(jì)等部門的檢查與監(jiān)督；及時(shí)按照上級部門要求報(bào)送各項(xiàng)財(cái)務(wù)或非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，并接受監(jiān)督檢查，針對監(jiān)督檢查存在的各類問題及時(shí)整改。另外，公益類事業(yè)單位還應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需要健全信訪制度，認(rèn)真對待群眾信訪并及時(shí)給予回應(yīng)。

三、結(jié)束語

公益類事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系缺失將會(huì)阻礙單位發(fā)展，給日常工作帶來嚴(yán)重隱患。因此公益類事業(yè)單位需要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，通過構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，保障自身有序發(fā)展，以更好地履行公共服務(wù)職能。目前，很多單位還存在內(nèi)部控制體系不完善的問題，在未來需要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制工作對于自身發(fā)展的重要意義，針對內(nèi)部控制工作中的相關(guān)問題制定改進(jìn)措施，促進(jìn)公益類事業(yè)單位提高服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。