健全完善高校二級學(xué)院紀檢監(jiān)察組織和工作制度的對策研究
——基于高校風(fēng)險防范角度

陳 怡，陳艷嬌

(1.南京審計大學(xué)紀委辦公室，江蘇南京，211815；2.南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院，江蘇南京，211815)

黨的十八大作出全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略部署。黨的十九屆中央紀委三次、四中全會強調(diào)，要結(jié)合實際健全完善基層紀檢監(jiān)察組織和工作制度，推動全面從嚴治黨向基層延伸；要堅持和完善黨和國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的人員監(jiān)督全覆蓋。[1]因此，如何健全完善高校二級學(xué)院紀檢監(jiān)察組織和工作制度、織牢高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮二級學(xué)院的紀檢監(jiān)察監(jiān)督作用，構(gòu)建統(tǒng)管全校的紀檢監(jiān)察監(jiān)督體系，防范、化解高校廉政風(fēng)險，保持風(fēng)清氣正的育人環(huán)境，是各高校面臨的難題。

一、健全完善高校二級學(xué)院紀檢監(jiān)察組織和工作制度的意義

(一)是全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求

從近幾年省委巡視省屬高校的情況來看，高?；鶎狱h組織寬松軟的情況仍然存在，管黨治黨壓力傳導(dǎo)層層遞減，基層黨組織凝聚力不強、黨組織活力不夠、黨組織政治引領(lǐng)功能發(fā)揮不到位、黨員作用發(fā)揮不明顯等問題仍然存在。高校結(jié)合自身的實際，健全完善二級學(xué)院紀檢監(jiān)察組織和工作制度，是加強黨的建設(shè)，推動各二級學(xué)院黨委(領(lǐng)導(dǎo)班子)切實擔(dān)負好管黨治黨政治責(zé)任，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的人員監(jiān)督全覆蓋的重要舉措。

(二)是高校加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督的必然要求

二級學(xué)院是高校的基本辦學(xué)主體，高校通過權(quán)力下放，凸顯二級學(xué)院辦學(xué)的主體地位。對二級學(xué)院在組織、意識形態(tài)、管理、財務(wù)、社會合作等多方面形成權(quán)力運行的監(jiān)管機制及保持其良性的工作運行機制非常重要。傳統(tǒng)的校級層面監(jiān)督都是遠觀層面或事后的執(zhí)紀問責(zé)，無法達到對二級學(xué)院的近距離、全天候、常態(tài)化監(jiān)督的要求。為了做到“權(quán)力運行到哪里，業(yè)務(wù)活動延伸到哪里，監(jiān)督就實行到哪里”，高校需要不斷完善機制，切實把監(jiān)督制約的措施落實到權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，做到監(jiān)督網(wǎng)格化、全覆蓋。

(三)是高校防范和化解風(fēng)險的重要措施

加強高校二級學(xué)院的紀檢監(jiān)察力量，做好事前、事中和事后的監(jiān)督工作，有助于增強二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險責(zé)任意識，建立風(fēng)險評估機制，提高高校二級學(xué)院及部門內(nèi)部控制和治理的水平和能力，不斷加強風(fēng)險識別、預(yù)評估能力，制訂出有效的應(yīng)對和解決措施，并與審計、法務(wù)等形成協(xié)作機制，共同構(gòu)建高校防范與化解風(fēng)險體系。

二、高校二級學(xué)院存在的風(fēng)險分析

(一)二級學(xué)院存在“委托—代理”風(fēng)險

高校二級管理模式的實質(zhì)可以用“委托—代理”理論解析。在“委托—代理”關(guān)系中，信息不對稱及委托人與代理人之間的效用函數(shù)不同，必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下，代理人的行為有可能最終損害委托人的利益。于是“委托—代理”問題隨之產(chǎn)生。[2]

在高校二級管理模式下，可能產(chǎn)生的“委托—代理”問題大致表現(xiàn)如下。

1.寡頭治理

由于權(quán)力重心下移，部分由學(xué)校掌控的決策權(quán)下放至二級學(xué)院，而原有制度安排對此類權(quán)限尚未涉及，這些人、財、物方面的決策權(quán)就落入了二級學(xué)院“關(guān)鍵少數(shù)”手里，或由這些“關(guān)鍵少數(shù)”實質(zhì)性操控。委托人如果不做必要的制度建設(shè)和監(jiān)督，代理人的專權(quán)在所難免，而專權(quán)的結(jié)果必然是權(quán)力濫用。

2.操縱規(guī)則

劉祖云把組織控制失控歸納為規(guī)范失效、規(guī)范變通和規(guī)范扭曲三個方面。[3]由于校院之間的最終利益存在差異、信息不對稱，因此二級學(xué)院活動的利益出發(fā)點與學(xué)校不盡一致，可能會采取非正規(guī)手段操控規(guī)則，最終會損害校方或師生利益。

3.目標置換

在組織運行過程中，組織較重要的目標被較次要的目標取代。由于組織逐級授權(quán)，不同層級產(chǎn)生不同的利益群體，當(dāng)每個利益群體將自己的利益最大化作為行動出發(fā)點時，將會對組織產(chǎn)生極大的負面影響。[4]因此，在逐級授權(quán)的背景下，二級學(xué)院有可能從小群體利益甚至個人利益出發(fā)，利用信息不對稱的有利條件，將學(xué)校目標置換為學(xué)院目標或個人目標。

可見，在二級管理模式下，校、院關(guān)系的實質(zhì)是“委托—代理”關(guān)系，隨之產(chǎn)生的“委托—代理”問題，凸顯了二級學(xué)院的諸多廉政風(fēng)險。

(二)從高校的業(yè)務(wù)角度，對二級學(xué)院存在的風(fēng)險進行分類

組織風(fēng)險：主要包括選人用人、職稱晉升、評獎評優(yōu)、人才引進、黨員發(fā)展等方面的組織風(fēng)險。

意識形態(tài)風(fēng)險：主要包括在課堂教學(xué)、教材選用、講座講壇、合作交流、對外交流、教師自媒體、學(xué)院網(wǎng)站等方面存在的意識形態(tài)風(fēng)險。

管理風(fēng)險：主要包括學(xué)生管理、考試管理(含命題、研究生招生面試等)、教師管理(師德師風(fēng))、國有資產(chǎn)管理等方面的管理風(fēng)險。

財務(wù)風(fēng)險：主要包括經(jīng)費使用、物資采購、辦公室管理等方面的廉政風(fēng)險。

社會風(fēng)險：主要包括二級學(xué)院利用自己的知識資源在與社會力量合作中，可能對學(xué)校無形資產(chǎn)造成損失的風(fēng)險等。

二級學(xué)院這些風(fēng)險的存在，需要引起高度重視，高校要加強對這些風(fēng)險的監(jiān)督防控。

三、高校二級學(xué)院紀檢監(jiān)察力量現(xiàn)狀及存在的問題

(一)二級學(xué)院紀檢監(jiān)察力量現(xiàn)狀

為了進一步落實監(jiān)督責(zé)任，教育部鼓勵部屬高校積極探索在二級院系設(shè)置紀委，將監(jiān)督責(zé)任層層傳導(dǎo)、壓實，并陸續(xù)在幾所部屬高校中試點推廣。2019年，江蘇省屬高校紀委深化紀檢體制改革，各省屬高校設(shè)立了省監(jiān)委監(jiān)察專員辦，專職紀檢人員數(shù)量實質(zhì)性增加，實現(xiàn)了監(jiān)督檢查和審查調(diào)查組織的分設(shè)，完成了紀檢監(jiān)察職能實質(zhì)性提升，明確了校紀委工作的體制機制。

筆者調(diào)研了13所江蘇省屬本科院校二級黨組織紀檢組織設(shè)置和人員配備情況發(fā)現(xiàn)，目前比較有代表性的二級黨組織紀檢組織設(shè)置主要有以下三種：第一種，高校在二級黨委下全面設(shè)立二級紀委，配齊紀委班子和專職工作人員；第二種，高校在二級黨委下試點設(shè)立二級紀委，其他二級黨委、黨組織設(shè)立紀檢委員；第三種，未設(shè)立二級黨組織紀委，在二級黨委或黨組織中設(shè)紀檢委員。

紀檢組織人員配備方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超過一半高校設(shè)立二級紀委，配備專職紀委書記，其余二級紀委書記或二級黨組織紀檢委員均為兼職，通常由副處級干部擔(dān)任，如二級學(xué)院的副院長、副書記。獨立學(xué)院、附屬醫(yī)院等獨立性強，涉及的資金往來頻繁、資產(chǎn)復(fù)雜、人員較多，廉政風(fēng)險較高，往往設(shè)專職紀委書記。部分紀委書記在分管紀檢監(jiān)察工作之外，還分管其他業(yè)務(wù)工作。而未設(shè)立二級紀委、只配備紀檢委員的二級黨組織，紀檢委員基本是兼職。目前的趨勢是全面設(shè)立二級紀委或試點二級紀委的高校越來越多，試點不局限于獨立法人建制的二級單位，而是不斷擴大范圍，但除二級紀委書記外，未能及時安排其他紀檢人員。

(二)二級紀檢組織履職中存在的問題

1.頂層設(shè)計尚不健全，工作環(huán)境有待優(yōu)化

高校已明確紀檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但在二級紀檢組織層面，已經(jīng)制訂二級紀檢組織工作規(guī)章辦法、監(jiān)督責(zé)任清單的高校不超過60%，二級紀委履行監(jiān)督責(zé)任的職責(zé)定位還有待厘清，監(jiān)督什么、具體的工作職責(zé)以及工作保障機制建設(shè)仍在路上。

2.監(jiān)督流于形式，工作實效不佳

一直以來，學(xué)校紀委對二級學(xué)院的監(jiān)督，路徑偏長、存在盲區(qū)，存在出現(xiàn)問題后監(jiān)督的情況。二級紀委的設(shè)立可以將監(jiān)督的觸角延伸到基層，更近更快地解決問題。但二級紀委接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，存在不敢監(jiān)督的問題，導(dǎo)致監(jiān)督虛化弱化。部分紀檢干部專業(yè)性不強，存在不會監(jiān)督的問題，這些因素都客觀上制約了監(jiān)察部門對二級學(xué)院權(quán)力運行監(jiān)督的實效。因此，二級紀委監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力有待進一步提升。

3.紀檢干部履職能力弱，精力投入不足

高校行政人員編制緊張，因此，二級紀委增加專職紀檢干部難度較大。紀檢工作對財務(wù)審計、法律等知識儲備要求較高，兼職的二級紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)、經(jīng)驗各不相同，很難實現(xiàn)監(jiān)督的精準性和有效性。[5]不少二級黨組織紀檢干部對監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督等基本問題不清楚，沒有專門的辦公經(jīng)費和獨立的辦公地點，在完成自身的教學(xué)科研、行政工作的同時開展紀檢監(jiān)察工作，分身乏術(shù)，對新的業(yè)務(wù)知識，學(xué)習(xí)的主動性不強，難以達到“紀檢委員的工作量不少于總工作量三分之一的要求”。

4.人員變動頻繁，缺乏激勵和考核機制

由于職務(wù)晉升、工作崗位變動等一系列原因，二級紀檢監(jiān)察干部隊伍不穩(wěn)定，有的干部剛熟悉業(yè)務(wù)就面臨轉(zhuǎn)崗，工作由新人接手，從零開始。同時，缺乏對二級紀檢干部的考核，工作的推進很大程度上依靠個人的自覺性。

四、增強二級學(xué)院紀檢監(jiān)察實效的措施

(一)健全組織架構(gòu)，優(yōu)化人員配備

理順體制機制，從健全組織架構(gòu)開始。在全面從嚴治黨的背景下，在設(shè)黨委的二級學(xué)院全面設(shè)置紀委是大趨勢。高?？梢赃x擇幾個二級學(xué)院進行試點，比如廉政風(fēng)險較高的獨立學(xué)院、后勤集團公司、附屬醫(yī)院等，然后逐步在設(shè)黨委的二級學(xué)院全面設(shè)置紀委。在人員配備上，二級紀委應(yīng)配備專職的紀委書記，并積極配備基礎(chǔ)系部(教研室)、學(xué)生支部紀檢委員，構(gòu)建學(xué)校，學(xué)院基礎(chǔ)系部(教研室)、學(xué)生支部三級監(jiān)督體系。

(二)開展“三定”工作，賦能賦權(quán)賦責(zé)

一是定人員。二級紀委紀檢干部的產(chǎn)生要科學(xué)合理。學(xué)校各二級學(xué)院黨委、總支部委員會和直屬支部委員會紀律檢查委員(以下簡稱二級學(xué)院紀檢干部)人選由學(xué)校紀委、組織部和二級學(xué)院共同醞釀產(chǎn)生，學(xué)校紀委有一票否決、建議換人的權(quán)力。二級學(xué)院紀檢干部的人選應(yīng)當(dāng)從敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的黨員中選拔，注重從履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任表現(xiàn)突出的黨員干部中選拔。原則上，二級紀委書記應(yīng)由二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子中的黨員干部擔(dān)任，并逐步由兼職轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ殹?/p>

二是定職責(zé)。明確二級學(xué)院紀委應(yīng)干什么。二級學(xué)院紀委在學(xué)校紀委和所在黨組織的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，具體職責(zé)包括協(xié)助落實主體責(zé)任、監(jiān)督、執(zhí)紀、管理組織、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等方面的職責(zé)。

協(xié)助主體責(zé)任落實。協(xié)助所在學(xué)院專題研究全面從嚴治黨，特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作；協(xié)助傳達上級、校黨委、紀委有關(guān)會議和文件精神；協(xié)助貫徹落實校黨委的重大決策部署；協(xié)同所在學(xué)院，出具對本學(xué)院產(chǎn)生的干部考察人選黨風(fēng)廉政情況意見等。

把監(jiān)督工作放在首位。監(jiān)督檢查黨章執(zhí)行、黨的十九大精神、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想等貫徹落實情況；監(jiān)督黨政共同負責(zé)制執(zhí)行情況和全面從嚴治黨“兩個責(zé)任”的落實情況，監(jiān)督所在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子及班子成員履行職責(zé)、行使權(quán)力的情況，配合做好黨風(fēng)廉政責(zé)任制檢查考核，及時向所在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)指出問題或提出建議；對“三重一大”事項進行監(jiān)督；監(jiān)督所在學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)班子決策過程；對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員的日常監(jiān)督，開展廉政提醒；監(jiān)督黨員干部在民主生活會、組織生活會上就校紀委函詢的問題進行說明；發(fā)現(xiàn)所在部門黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有苗頭性、傾向性問題，及時向校紀委報告；開展作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督；協(xié)助所在二級學(xué)院進行巡視巡察整改和落實；加強重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，督促所在學(xué)院開展廉政風(fēng)險點排查防控工作。

協(xié)助開展執(zhí)紀。協(xié)助校紀委做好談話提醒、線索處置和案件調(diào)查工作；受理所在學(xué)院黨員的來信來訪、申訴和控告，了解群眾的訴求，及時向二級黨委和校紀委匯報；做好幫助和教育所在二級黨組織受處分黨員工作，做好回訪工作。

做好組織管理。向校紀委報告工作，述職述廉；開展全面從嚴治黨方面的調(diào)研，及時向?qū)W校紀委和所在黨組織反饋黨員、群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的意見和建議，定期組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)及派員參加有助于提高監(jiān)督履責(zé)能力的培訓(xùn)指導(dǎo)。

三是定方法。確定紀檢委員監(jiān)督的主要方法。在健全工作體制機制方面，完善制度建設(shè)，理順履職路徑。一方面，定人員、定職能、定方法要體現(xiàn)在二級紀委工作規(guī)章、工作辦法、監(jiān)督責(zé)任清單中；另一方面，在二級學(xué)院決策議事規(guī)則、二級黨組織履行“兩個責(zé)任”清單等文件中對上述規(guī)則給予支持，增強二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子主動接受監(jiān)督的意識，優(yōu)化二級紀委工作環(huán)境，著力解決履職的后顧之憂。

(三)提升履職能力，完善激勵和考核

通過系統(tǒng)的培訓(xùn)提升履職能力，完善激勵和考核機制。一是加強二級紀委干部黨性教育，尤其是政治意識和政治規(guī)矩，提升政治敏銳力，提升身份認同感。二是開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以問題為導(dǎo)向，關(guān)注二級學(xué)院存在的風(fēng)險，監(jiān)督重點人、重點事、重點時；協(xié)助開展問題線索處置及談話等工作。三是加強履職考核，對敢擔(dān)當(dāng)、能作為、善作為的紀檢干部，加大提拔使用力度，以鼓勵干部更好地履職盡責(zé)；對監(jiān)督工作還需改進的干部開展約談。

綜上所述，高校應(yīng)健全和完善二級學(xué)院紀檢監(jiān)察組織和工作制度，不斷推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，進一步發(fā)揮二級學(xué)院的紀檢職能作用，形成校、院、系三級協(xié)同機制，一體推進高?！安桓腋⒉荒芨?、不想腐”體制機制的構(gòu)建。