加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的實(shí)踐與思考

■ 趙 萍

積極探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理新機(jī)制、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，是促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營和推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障，是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近幾年，崇明區(qū)始終把健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營作為一項(xiàng)重要工作予以全力推進(jìn)。

一、主要做法

（一）開展調(diào)查研究，完善政策措施

針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的突出矛盾和問題，崇明區(qū)組織力量成立工作專班開展了專題調(diào)研，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的基本原則、工作重點(diǎn)和配套政策制訂出臺(tái)了規(guī)范性意見，并在如何加強(qiáng)流轉(zhuǎn)檔案管理、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心規(guī)范運(yùn)作等方面提出了明確要求和具體工作措施。根據(jù)調(diào)研成果，先后制訂下發(fā)了《崇明區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理辦法》《崇明區(qū)關(guān)于推進(jìn)建設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)的實(shí)施意見》《崇明區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)土地招商工作的操作意見》等文件，為促進(jìn)和優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供了重要支撐，同時(shí)也為研究制訂其他涉農(nóng)文件提供了決策依據(jù)。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重分類指導(dǎo)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)。為使該項(xiàng)工作能順利推進(jìn)，崇明區(qū)農(nóng)經(jīng)部門十分重視相關(guān)政策和業(yè)務(wù)工作的宣傳培訓(xùn)，在每年組織舉辦流轉(zhuǎn)中心工作人員培訓(xùn)班的基礎(chǔ)上，還積極依托區(qū)委組織部舉辦的村支部書記培訓(xùn)班、區(qū)農(nóng)委舉辦的村農(nóng)副主任培訓(xùn)班等開設(shè)專題講座，先后開展培訓(xùn)1100多人次，使鎮(zhèn)、村兩級(jí)干部盡快熟悉和掌握土地流轉(zhuǎn)工作的法律法規(guī)、相關(guān)政策和業(yè)務(wù)操作流程。同時(shí)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，定期進(jìn)行梳理匯總和分析，并及時(shí)組織專家開展專題研討，共同研究會(huì)商相關(guān)指導(dǎo)意見，加強(qiáng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心的分類指導(dǎo)，有力地促進(jìn)了相關(guān)工作的開展。

（三）引進(jìn)農(nóng)業(yè)招商，完善公開交易

為切實(shí)解決崇明農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營率低和因信息不對(duì)稱優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體少的問題，2018年起，崇明區(qū)每年推出5萬畝以上優(yōu)質(zhì)規(guī)模良田開展農(nóng)業(yè)招商，旨在引進(jìn)一批“面向市場(chǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力、面向農(nóng)民有帶動(dòng)力、面向市民有吸引力、面向未來有促進(jìn)力”的優(yōu)質(zhì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)集群。在區(qū)政府的支持下，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等相關(guān)職能部門積極搭建農(nóng)業(yè)招商平臺(tái)，建立農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，并在全區(qū)推行土地流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核及區(qū)級(jí)論證制度。

在依托市農(nóng)交所建成覆蓋全區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，拓展建設(shè)區(qū)級(jí)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)，構(gòu)建“招商熱線、服務(wù)窗口、流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)站、微信公眾號(hào)”四位一體的交易管理服務(wù)體系。同時(shí)，加強(qiáng)崇明區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)中心建設(shè)，強(qiáng)化區(qū)級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息接待窗口職能，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)交易實(shí)施分類管理，有效提高了管理效率和指導(dǎo)服務(wù)水平。

（四）加強(qiáng)督促檢查，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展

為使土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策和工作要求落到實(shí)處，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，區(qū)級(jí)相關(guān)職能部門深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)中心了解土地流轉(zhuǎn)工作的運(yùn)行情況，逐一查看有關(guān)流轉(zhuǎn)合同和臺(tái)賬資料，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的合同條款不全和委托書不規(guī)范等問題及時(shí)指出和糾正，督促指導(dǎo)各流轉(zhuǎn)中心認(rèn)真完善制度、規(guī)范運(yùn)作行為。同時(shí)，為積極鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)，研究提出了相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)鼓勵(lì)政策，即對(duì)符合規(guī)范流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定規(guī)模的連片經(jīng)營土地，給予所在村一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，為區(qū)政府出臺(tái)相關(guān)涉農(nóng)文件提供了依據(jù)，在促進(jìn)本區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營等方面發(fā)揮了較好的激勵(lì)引導(dǎo)作用。

（五）發(fā)揮職能作用，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)工作涉及流轉(zhuǎn)雙方的切身利益。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷增加，相關(guān)矛盾和糾紛也日益增多。為此，一是把好流轉(zhuǎn)前道關(guān)口。組織力量經(jīng)常性地深入鎮(zhèn)村一線，了解掌握基層流轉(zhuǎn)工作動(dòng)態(tài)，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)委托書簽訂，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。二是加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)矛盾的調(diào)處工作。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別組建了土地承包流轉(zhuǎn)仲裁委員會(huì)和土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會(huì)。同時(shí)，區(qū)設(shè)立了仲裁辦公室，16個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建立了由3-5名管理人員組成的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各村由一名村干部負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解工作，從而形成了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。同時(shí)，充分發(fā)揮信訪平臺(tái)作用，對(duì)各類來信、來訪中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，主動(dòng)在第一時(shí)間介入調(diào)解和宣傳解釋工作，盡可能控制矛盾的進(jìn)一步激化，盡量使相關(guān)矛盾做到庭前化解、協(xié)商解決。三是不斷提高調(diào)解仲裁水平。積極組織仲裁員和職能相關(guān)同志定期開展政策業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；不定期邀請(qǐng)區(qū)法院和市專業(yè)對(duì)口部門同志一起剖析案例、講解仲裁調(diào)解技巧，提升仲裁員案件仲裁、矛盾調(diào)處的能力和水平，努力做到調(diào)解仲裁程序合法、文書規(guī)范、檔案齊全。

二、取得的初步成效

通過持續(xù)幾年的實(shí)踐，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理各項(xiàng)舉措得到了進(jìn)一步落實(shí)，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。

一是流轉(zhuǎn)信息發(fā)布及時(shí)透明。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，土地流入和流出的意向信息得以在第一時(shí)間發(fā)布，有利于土地流轉(zhuǎn)供需雙方實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接，充分發(fā)揮了現(xiàn)代信息技術(shù)在土地流轉(zhuǎn)管理中的作用，并有效做到了對(duì)流轉(zhuǎn)土地的事前、事中和事后監(jiān)管。

二是維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為逐步有序規(guī)范，維護(hù)了流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，減少了因流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而導(dǎo)致的矛盾糾紛，有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固。

三是加快了公開交易市場(chǎng)建設(shè)。有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)建設(shè)，依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所的網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，在全區(qū)基本建成了規(guī)范有序、信息快捷、網(wǎng)絡(luò)安全、公平合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)。

四是有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地規(guī)模經(jīng)營得到了快速發(fā)展，截至目前，全區(qū)已推動(dòng)十余個(gè)重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地建設(shè)，包括由由中荷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、明珠湖豬場(chǎng)生態(tài)養(yǎng)殖一體化、正大崇明300萬羽蛋雞場(chǎng)等項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)于成規(guī)模流轉(zhuǎn)出來的土地，先后推進(jìn)了200多個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的論證和落地工作，簽約面積達(dá)5.4萬畝。在疫情防控中，這些企業(yè)為市場(chǎng)和市民提供了優(yōu)質(zhì)、充足的農(nóng)產(chǎn)品，為全市“保供”工作、確保廣大市民的正常生活和打贏“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”作出了重要貢獻(xiàn)。

三、深化土地流轉(zhuǎn)管理的思考與建議

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宗旨在于壯大農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，因此，深化土地流轉(zhuǎn)管理要著眼于進(jìn)一步整合優(yōu)化農(nóng)村土地資源的配置，不斷引進(jìn)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

一是要進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)土地招商定位。2022年1月，上海市人民政府印發(fā)了《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，提出了“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”的要求。因此，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)后“招什么、引什么”至關(guān)重要。要按照崇明農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向要求，跨前一步主動(dòng)做好對(duì)農(nóng)業(yè)招商主體的宣傳引導(dǎo)工作，突出宣傳崇明世界級(jí)生態(tài)島綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引進(jìn)和培育過程中，要明確主體準(zhǔn)入要求，堅(jiān)持綠色（有機(jī)）農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位，入駐主體須承諾2年內(nèi)開展綠色（有機(jī)）食品認(rèn)證工作，不符合現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營主體不得引入。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的總體要求，嚴(yán)格按照項(xiàng)目論證結(jié)果和區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展聯(lián)席工作會(huì)議意見，積極推動(dòng)符合崇明發(fā)展定位的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目簽約、落地等工作。

二是要加強(qiáng)托管土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。要把握好流轉(zhuǎn)原則，加強(qiáng)托管土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，不得改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不得侵害承包農(nóng)戶的權(quán)益。積極鼓勵(lì)農(nóng)戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)以流轉(zhuǎn)形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高本區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、規(guī)?；?。要引導(dǎo)農(nóng)戶與村級(jí)組織簽訂規(guī)范書面委托書，將承包地委托村級(jí)組織集中統(tǒng)一規(guī)范流轉(zhuǎn)。引入的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)具有完善的管理團(tuán)隊(duì)和較強(qiáng)的市場(chǎng)開拓能力,項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容符合托管土地產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃。

三是要強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)和服務(wù)協(xié)調(diào)職能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康和規(guī)范有序的推進(jìn)，鎮(zhèn)、村干部是關(guān)鍵，所以必須全面加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)、村干部的培訓(xùn)，切實(shí)提高全區(qū)鎮(zhèn)、村干部的政策法規(guī)水平，確保農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策能得到有效的貫徹落實(shí)。要進(jìn)一步貫徹“依法、自愿、有償”的流轉(zhuǎn)原則，切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)，確保在全區(qū)范圍內(nèi)使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，明確土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格及增長機(jī)制，使農(nóng)民吃上定心丸。各級(jí)職能部門要切實(shí)履行好服務(wù)協(xié)調(diào)和督促檢查職能，促進(jìn)全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作上一個(gè)新臺(tái)階。