后扶貧時代脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理協(xié)同推進的邏輯理路與策略

郭晨晨吳云青密長林

(1.天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300387；2.天津工業(yè)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300387；3.山東省臨沂市自然資源開發(fā)服務(wù)中心，山東 臨沂 276301)

當(dāng)前，脫貧攻堅的任務(wù)目標(biāo)已取得全面勝利，進入后扶貧時代。在后扶貧時代，要鞏固脫貧攻堅的成果，治理相對貧困，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)力量。雖然脫貧攻堅取得了勝利，但并非所有的貧困人口完成高質(zhì)量脫貧，仍有一些貧困人口盡管基本生存條件得到了維持，但其內(nèi)在動力不足，缺乏戰(zhàn)勝貧困的決心和毅力，一旦其主體意識降低，返貧現(xiàn)象將會發(fā)生。為了鞏固已有的脫貧攻堅成果，防止大規(guī)模返貧現(xiàn)象的發(fā)生，需要通過鄉(xiāng)村治理來保障脫貧成效，要把鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅有效結(jié)合，協(xié)同推進，以此來提升鄉(xiāng)村發(fā)展的質(zhì)量[1]。

1 后扶貧時代脫貧攻堅的特點

1.1 治理對象結(jié)構(gòu)的改變：從主要瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困向治理流動性貧困轉(zhuǎn)變

長期以來，我國政府以城市的發(fā)展為重心，這在一定程度上是以犧牲我國農(nóng)村人口的利益為主要代價，農(nóng)村人口的利益長期得不到改善，因此，貧困化的問題也就會更多的發(fā)生在我國農(nóng)村。流動貧困現(xiàn)象日益嚴(yán)重，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展導(dǎo)致更多的農(nóng)村人口向城市流動，從而導(dǎo)致了城市貧困治理中存在內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的問題[1]。

因此，要向治理流動性貧困轉(zhuǎn)變，從流動性的視角下反思當(dāng)前貧困問題的治理，要及時地完善流動性貧困人口的幫扶政策體系，并且建立相應(yīng)的扶貧救助標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的流動性農(nóng)村貧困人口納入救助范圍。

1.2 治理戰(zhàn)略重點的轉(zhuǎn)變：從重點消滅絕對貧困向治理相對貧困轉(zhuǎn)變

從某種程度上來說，絕對貧困可以消除，但相對貧困仍將長期存在。在后扶貧時代，要及時地轉(zhuǎn)變治理重點，要著重治理相對貧困，從主要解決農(nóng)村貧困問題向城鄉(xiāng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2020年，隨著我國絕對貧困問題得到了歷史性的解決，大部分的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)脫貧，但這并未結(jié)束，隨之而來的是相對貧困的問題日益明顯。此外，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展以及農(nóng)村農(nóng)民基本財產(chǎn)生活、基本品質(zhì)素養(yǎng)水平的穩(wěn)步提升，貧困人口的測量標(biāo)準(zhǔn)必然會提升。因此，未來相對貧困人口的現(xiàn)象將逐漸發(fā)展成為我國貧困人口的重要組成部分,并且長期存在,即使是在發(fā)達(dá)的地區(qū)，如一些歐洲拉美國家,貧困人口標(biāo)準(zhǔn)線的問題也是如此[2]。

1.3 貧困地區(qū)治理路徑的重大轉(zhuǎn)變：從依靠外部動力向內(nèi)生動力的轉(zhuǎn)變

一般來說，貧困治理的動力分為內(nèi)部和外部，外部動力包括來自貧困地區(qū)和貧困人口以外的物質(zhì)、資金、技術(shù)等方面的幫扶，內(nèi)生動力來自貧困地區(qū)和貧困人口自身要求改變現(xiàn)狀的心態(tài)和努力。若只依靠外部動力開展貧困治理，容易助長貧困群眾的依賴性，而弱化其內(nèi)生動力，并未在根本上解決問題。因此，不能只靠政府的驅(qū)動來幫助貧困人口脫貧，貧困人口的基本生存需求得到了保障，但其本身的心理缺乏脫貧的自信，要向提升其內(nèi)在動力轉(zhuǎn)變，讓貧困人口自發(fā)的想要克服貧困，改變現(xiàn)狀。

2 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理協(xié)同推進的邏輯理路

2.1 理論邏輯的耦合性：馬克思主義的世界觀和方法論

馬克思主義認(rèn)為，事物的聯(lián)系是客觀的，事物處于普遍聯(lián)系之中，人們所處世界中的一切事物和現(xiàn)象都不是孤立的，一切事物和現(xiàn)象都是普遍聯(lián)系的。因此，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理也是存在著一定的聯(lián)系，兩者都統(tǒng)一于鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，共同在我國鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的深入實施中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的作用。

脫貧攻堅的落實是鄉(xiāng)村治理的根本前提和基礎(chǔ)，而抓好鄉(xiāng)村治理是對扶貧成果的持續(xù)鞏固和有效提升；同時鄉(xiāng)村脫貧攻堅在對社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響的同時也對鄉(xiāng)村社會治理有著深遠(yuǎn)的影響。

2.2 價值邏輯的共通性：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在后扶貧時代鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅價值目標(biāo)的共通性，為不斷鞏固“十三五”時期脫貧攻堅來之不易的豐碩成果，防范農(nóng)村貧困地區(qū)貧困人口脫貧之后返貧現(xiàn)象的發(fā)生，不斷提高農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國政府在后扶貧時代持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理能力，同時，脫貧攻堅的成果需要鄉(xiāng)村治理來維持，兩者都是在后扶貧時代大背景下朝著新型社會主義現(xiàn)代化發(fā)展，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而奮斗。

因此，兩者之間的價值邏輯共通，目標(biāo)方向相同，那兩者協(xié)同推進更是必然的。

2.3 歷史邏輯：兩者協(xié)同推進是歷史發(fā)展的必然趨勢

從脫貧攻堅初期開始，國家就注重脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理協(xié)同發(fā)展。2016年是脫貧攻堅戰(zhàn)的首年，各地分類施策進一步推進，因地制宜地發(fā)展了特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電商扶貧等產(chǎn)業(yè)扶貧，并通過網(wǎng)絡(luò)以及政府扶持獲得了相應(yīng)的資金，產(chǎn)業(yè)扶貧及招商引資不僅僅是脫貧攻堅的重要一點，這也為鄉(xiāng)村治理提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，如給鄉(xiāng)村治理提供了一定的辦公場所以及辦公設(shè)備，改變了以往村支部破敗不堪的辦公場地，讓村支部有了更好的商議場所，給村民提供了更好的反饋場所，同時也增添了一些先進的設(shè)備，如打印機、數(shù)字電腦等。這一舉措給鄉(xiāng)村治理帶來了很大的便捷，也成為了鄉(xiāng)村治理的重要推動力。

2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中提出，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，在今年的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理中，更是在力度、廣度、深度和精準(zhǔn)度上都達(dá)到了新的水平，東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧取得突破性進展。2020年更是贏得了脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的決勝之年。到2021年，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理取得了一定的成果，實現(xiàn)其與鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為了今年的重中之重。

2.4 現(xiàn)實邏輯：兩者政策交叉

兩者都重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。在鄉(xiāng)村扶貧和鄉(xiāng)村治理過程中，優(yōu)選基層鄉(xiāng)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子，加強黨員干部隊伍建設(shè)，積極吸收優(yōu)秀群眾加入到基層黨組織中，做好針對新形勢下基層黨員的思想發(fā)展教育工作；加強黨員干部的紀(jì)律制度和政治思想道德建設(shè),學(xué)習(xí)強國,掌握黨的重要指導(dǎo)思想;把推進農(nóng)村基層各級黨組織建設(shè)打造成推進鄉(xiāng)村扶貧的重要戰(zhàn)斗力和堡壘。

兩者都重視數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)。深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，如遠(yuǎn)程互動教學(xué)、翻轉(zhuǎn)課堂等方式，讓貧困鄉(xiāng)村孩子接受更優(yōu)質(zhì)的教育。在實踐中，運用網(wǎng)絡(luò)，能隨時咨詢政策疑問或?qū)⒋鍎?wù)、財務(wù)等情況公開在網(wǎng)上，接受村民監(jiān)督；加強縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善“村民辦事大廳”的運行機制及村級便民服務(wù)等功能。這一舉措提高了鄉(xiāng)村治理信息覆蓋度與效率值，也提高了鄉(xiāng)村脫貧的速度和質(zhì)量，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理與脫貧的信息化和專業(yè)化，構(gòu)建了覆蓋鄉(xiāng)村的網(wǎng)格化治理網(wǎng)絡(luò)，以網(wǎng)絡(luò)解決民眾問題，為村民提供精準(zhǔn)服務(wù)。

兩者都重視貧困村生態(tài)環(huán)境的改善，只有生態(tài)興，才有鄉(xiāng)村興。因此,提高和推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)生產(chǎn)技術(shù),大力支持發(fā)展綠色健康的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,是加快解決我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護問題的關(guān)鍵所在。

3 兩者協(xié)同推進面臨的問題和挑戰(zhàn)

3.1 未分清脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的“異同”

在實際的鄉(xiāng)村脫貧和治理工作中，人們易將兩者當(dāng)作一個整體協(xié)同推進，進而抹殺了兩者之間的不同。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村綜合治理體系階段性的目標(biāo)有所不同，側(cè)重點也有所不同，相互對應(yīng)的具體措施和治理手段也會有明顯的不同；脫貧攻堅有明確的考核評估方法，屬于底線約束類考核，有明確統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，而鄉(xiāng)村治理目前沒有明確的考核評估方法，屬于成績預(yù)期類考核，沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；雖然兩者之間有一定的關(guān)系，但不能合二為一，被當(dāng)成一個整體推進，這樣就混淆了兩者之間的差別，當(dāng)然，也不能完全分離，單獨推進鄉(xiāng)村治理或者單獨推進脫貧攻堅，這樣就抹殺了兩者之間存在的聯(lián)系。因此，要摸清脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理之間的相同之處和不同之處，并在此基礎(chǔ)之上，使得兩者可以更好的協(xié)同推進[4]。

3.2 兩者協(xié)同推進的組織未統(tǒng)一

由于農(nóng)村脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的具體工作分屬不同的部門執(zhí)行管理,兩者也是由不同的管理部門進行領(lǐng)導(dǎo),這就有可能由于2個不同的執(zhí)行管理部門未及時地進行溝通或者2個部門信息系統(tǒng)接收不完全，以及其他一些社會主觀或者客觀因素的影響等導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村脫貧攻堅無法協(xié)同發(fā)展，協(xié)同推進。同時,機構(gòu)內(nèi)部尚未完全建立兩者協(xié)同推進的工作組織管理體系，也沒有相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)推進機制，這就可能導(dǎo)致在兩者之間出現(xiàn)一些方針政策或發(fā)展理念上的沖突時，不能及時進行調(diào)整,進而直接導(dǎo)致農(nóng)村基層各級黨組織和其他基層人民政府工作組織手忙腳亂的種種情況,并且嚴(yán)重影響了基層人民群眾的根本利益,減慢鄉(xiāng)村治理和基層脫貧攻堅的發(fā)展步伐[4]。

因此，要及時建立兩者統(tǒng)一的組織體系，成立一個相關(guān)部門著手管理鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅整體推進任務(wù)的工作，這樣可以避免因政策不一致和信息接收不完全所引起的沖突，從而加快兩者協(xié)同推進的統(tǒng)一步伐。

3.3 兩者協(xié)同推進的規(guī)劃尚未建立

目前在鄉(xiāng)村脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理2個關(guān)鍵領(lǐng)域，各個層面的總體規(guī)劃中都缺乏一個整體性的謀劃，導(dǎo)致兩者無法有效銜接。目前，我國已全面步入小康社會,也已經(jīng)順利完成了鄉(xiāng)村脫貧攻堅的各項工作,但貧困仍然普遍存在,仍要不斷的努力戰(zhàn)勝貧困,這就必然需要鄉(xiāng)村治理和地方脫貧攻堅協(xié)同發(fā)展推進,但兩者關(guān)于協(xié)同發(fā)展推進的總體規(guī)劃尚未建立。

規(guī)劃是總體方向的指南針，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃體系，就無法明確兩者前進的道路方向，無法明確地表示兩者怎樣以更好的渠道融合發(fā)展[5]。

3.4 兩者協(xié)同推進的政策尚未推出

政策之所以重要在于其指導(dǎo)性和權(quán)威性。政策在鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅協(xié)同推進的道路上起到了宏觀指導(dǎo)的作用，有了統(tǒng)一政策的加持，就更加明確了兩者協(xié)同前進的道路以及如何更好的協(xié)同發(fā)展；政策之所以權(quán)威是因為其是由國家和地方政策部門頒布的，并且往往伴隨解決某個問題來制定和執(zhí)行的，制定出來的政策人們也會更加重視。

若沒有具體明晰的政策，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理在資金引進與投入、人才投入、企業(yè)技術(shù)投入和管理、醫(yī)療公共服務(wù)等方面存在分歧，從而導(dǎo)致兩者無法協(xié)同發(fā)展。

4 對策與建議

4.1 明晰兩者的概念，認(rèn)清兩者的邊界

兩者在某種意義上還是界限分明的，如脫貧攻堅特別強調(diào)其局部性、緊迫性的基本工作特點,而鄉(xiāng)村治理則特別強調(diào)其整體性、持久性的基本工作特點，兩者不能混為一談,要明確認(rèn)知兩者之間的界限。但在某些方面，兩者又是協(xié)同發(fā)展的，如在后扶貧時代,脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的有效銜接,要在全面建成小康社會之上著力推動農(nóng)村要素資源配置、組織結(jié)構(gòu)建設(shè)向新型鄉(xiāng)村傾斜,縮小鄉(xiāng)村和城市之間的差距,并推進鄉(xiāng)村治理體系能力的全面提升[1]。因此，要在分清兩者異同的基礎(chǔ)之上，協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。

4.2 明確協(xié)同推進的組織體系

一個集體、一個團隊，“領(lǐng)頭人”至關(guān)重要，決定著整個團隊的未來發(fā)展。自上而下的脫貧攻堅實踐既不是傳統(tǒng)的項目制，也不是一種純粹的科層常規(guī)治理，而是混合了行政性與政治性、常規(guī)型與運動型的治理。此外，實現(xiàn)好的鄉(xiāng)村治理首先要有個好干部，沒有好的干部帶頭，鄉(xiāng)村治理將是一場空，所做的工作也將會是一場空，所以好的“領(lǐng)頭人”很重要。同理，鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅兩者協(xié)同推進也需要一個明確的組織帶動其發(fā)展，避免了部門之間相互推脫，明確各部門的責(zé)任，共同協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展，這對兩者協(xié)同推進也提供了強有力的支撐[6]。

4.3 制定兩者協(xié)同推進的規(guī)劃和路徑

我國在2020年脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理都取得了一定的成果，但在后扶貧時代仍不能懈怠，仍要杜絕貧困所帶來的一系列不良影響。正所謂萬事皆有規(guī)劃，要融合多種要素，制定一個較為全面的、長遠(yuǎn)的、整體的協(xié)同規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村治理和脫貧攻堅以什么樣的方式方法協(xié)同推進，或者是兩者將以什么樣的路徑協(xié)同發(fā)展，這是亟需做的[7]。同時，協(xié)同規(guī)劃要銜接好市縣、鎮(zhèn)村發(fā)展總體規(guī)劃，以及扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等專業(yè)規(guī)劃，將建立鄉(xiāng)村脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理工作協(xié)同推進的長效機制提上議事日程[8]。

4.4 銜接兩者協(xié)同推進的政策

為有效地推進兩者協(xié)同發(fā)展，還需要銜接兩者現(xiàn)有的政策。鄉(xiāng)村治理是推動制度、政策有效銜接的關(guān)鍵[9]?；卩l(xiāng)村治理的目標(biāo)，制定更加合適的、強化的脫貧攻堅政策，總結(jié)脫貧攻堅的成果與經(jīng)驗，致力于完善鄉(xiāng)村治理的框架體系、政策[10]。做好投入銜接，將投入的資金進行整合，發(fā)揮政策的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，把脫貧攻堅、公共服務(wù)發(fā)展和資金等方面投入統(tǒng)籌起來，充分發(fā)揮資金整合規(guī)模合力效益。同時，均衡發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，避免“政策懸崖”問題的出現(xiàn)[4]。