關于加強政府投資項目資金管理的思考

文/楊飛（臺州市商貿核心區(qū)開發(fā)建設投資集團有限公司）

隨著我國經(jīng)濟體系改革進程的持續(xù)推進，以及政府職能的轉變，政府投資管理項目的資金管理面臨著更高的要求與挑戰(zhàn)。原有的資金管理體系與方法已經(jīng)無法滿足新時代背景下項目建設需求，對于政府投資的建設項目來說，做好資金的科學管理工作，能夠從根本上提高項目資金管理能力，將項目投資建設的經(jīng)濟效益與社會效益發(fā)揮到最大，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，不斷推進社會的穩(wěn)定發(fā)展。本文以政府投資項目資金管理為主題展開分析論述，具有極其明顯的現(xiàn)實意義。

一、政府投資項目特點

第一，投資財政額度占用大。目前，我國政府，尤其是基層縣級政府，其投資項目主要以社會公益性基礎設施建設設施項目為主。在項目前期，政府需要投入大量資金，且無法在較短時間內獲取回報。所以，當投資項目運營效率低下，甚至是失敗時，不僅會使得政府本身的財政負擔一再加大，還會導致所在地區(qū)社會資源的浪費，以及公共財政損失問題加劇。

第二，非營利社會公共服務是政府投資項目的主要構成。政府部門尤其是縣級政府的投資項目，大都不具備營利性質，更多的是與當?shù)鼐用裆钕⑾⑾嚓P。所以，大部分政府投資項目都具有項目盈利水平較低、投入過大的特點，但卻能夠有效支撐當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[1]。所以，必須加強政府投資項目的資金管理，提高管理的透明度與公開性，以更好地接受社會監(jiān)督，保證各項工作順利開展。

二、政府投資項目資金管理存在的問題

（一）前期管理中存在的問題

第一，決策機制有待完善，決策制衡機制亟待進一步優(yōu)化。對政府投資項目而言，前期管理機制的有效性在一定程度上直接決定著城建部門與各主管部門的溝通協(xié)作效率。目前，部分單位由于自身規(guī)范性理念薄弱，導致整體決策流程模糊、項目資金審批不嚴格、安排機制缺位等一系列問題，難以有效規(guī)范和約束項目資金調撥與規(guī)劃。

再加上在政府投資項目建設過程中，城建部門缺少對項目的統(tǒng)籌管理理念，并未對項目建設過程中可能涉及的成本控制、土地資源限制等進行全面的認識和管理，這是造成企業(yè)資金管理在前期決策階段，工程建設預案與實際情況之間差距不斷拉大的根本原因。在實際建設時，企業(yè)并未嚴格按照建設預案調撥年度項目資金以及推進工程建設進程。

第二，預算管理的精細化程度較低。以A 縣為例，其下設的政府投資項目管理部門，并未詳細分類所涉及的投資項目類別，且對單一項目的前期盡調工作不全面，導致其后續(xù)所編制的資金預算規(guī)劃不科學，時常出現(xiàn)預算不足問題，經(jīng)常會在相關流程未走完，或預算管理報告審議工作未完全結束之前，就進行建設工作。部分分包承包商為了規(guī)避資金審批，直接將政府投資項目計劃文件作為項目終審文件，這些是造成項目延期以及預算超支的主要原因。除此之外，預算管理的精細化程度相對較低，導致部分政府投資項目建設難度加大，資金跟進不及時。必須針對政府投資項目，制定年度資金撥備規(guī)劃，否則會對項目整體建設進程造成消極影響。

（二）中期管理中存在的問題

第一，建設單位管理費用支出的規(guī)范性有待提升。目前，政府投資項目在建設過程中，普遍存在著“三邊工程”問題，即邊設計、邊施工、邊變更的費用支出管理問題。在管理費用支出時，部分政府主管部門忽視了對專業(yè)化人才的費用管控，導致實際支出與預期支出存在較大差距。

第二，資金內部調劑周轉時，面臨著較大風險。在政府投資項目建設過程中，時常出現(xiàn)同一年度建設多個項目的現(xiàn)象，但項目的差異性決定著其管理機構也存在較為突出的差異，其管理人員受任期、上級部門的建設規(guī)劃等因素的影響，會針對性地確定本年度投資項目領域。再加上政府財政收入和資金調撥規(guī)劃的影響，在同一年度內，時常需要在不同項目之間周轉和調撥資金。但部分政府并未建立完善、可行的資金管理體系，導致在進行資金周轉調劑時，面臨工期推遲、項目變更等一系列風險[2]。

第三，專項資金監(jiān)管不到位。針對政府投資項目，部分政府已經(jīng)建立了專項資金管控方法，并以項目主體為依據(jù)，針對性地下達規(guī)定與通知。但是，在具體工作流程中，比如項目的報備批復，時常會受到項目建設主管部門的干預，在極大程度上弱化了專項資金監(jiān)管部門的職能和作用，無法有效落實監(jiān)管工作，無法有效把控項目資金流向。

所以，政府需要針對性地就項目資金管理建立健全權責歸屬機制，持續(xù)優(yōu)化和完善監(jiān)管機制。此外，部分政府在投入專項資金后，未及時跟進并開展效果評測工作，且事后追責機制不完善，甚至是缺位，影響著監(jiān)管工作開展。

第四，項目變更的隨意性凸顯。目前，政府已經(jīng)針對投資項目調整變更制定了相應的管理規(guī)定，以加強投資項目控制，避免隨意變更。但在實際建設過程中，部分工程承建單位并未嚴格執(zhí)行相關規(guī)定和要求，導致資金浪費問題加劇。

（三）后期管理中存在的問題

第一，并未明確劃分合同中的風險責任。在項目建設過程中，部分決策者過于注重項目完成后所帶來的績效，對成本、資源的管控不到位，浪費問題嚴重。責任劃分不清晰，追責體系不完善，一旦項目決策失敗，就會滋生責任相互推諉問題。同時，當因項目決策失誤，或者是建設環(huán)節(jié)所存在的問題并未及時進行糾改，導致的項目損失，并未明確界定主要負責人的責任追究依據(jù)以及處罰依據(jù)。

第二，財務決算滯后。部分政府并未及時將全部的投資項目上報至財政資金審批部門，由其進行審批，時常出現(xiàn)施工活動開展之后，甚至是竣工，才向上級資金審批部門提交審批報告，此時，資金審批部門僅是參與項目竣工驗收階段工作。在此情況下，雖然工程依然竣工，但財務審批管理機構還需要監(jiān)督審查工程建設環(huán)節(jié)的具體操作情況，為了保證工程建設項目隱形審批盡調工作的順利開展，就必須延后進行財務結算工作[3]。

第三，績效考評體系不完善。投資周期長、涉及范圍廣是政府投資項目普遍具有的特點，且其本身就有著極其明顯的公共產(chǎn)品性質與社會福利性質，所以，不能僅以實際的盈利能力和水平作為開展績效考評工作的主要依據(jù)和指標。但實際上，部分政府在項目竣工之后，都并未建立完善的績效考評體系，影響著考核工作開展成效。

三、政府投資項目資金管理的優(yōu)化措施

（一）前期管理

1.完善項目立項論證機制

第一，政府投資建設單位必須高度重視項目立項階段論證工作的開展，嚴格遵循審批通過的項目立項與論證管理方法，科學開展立項論證工作。尤其是要從多個角度加強對項目設計方案的可行性、工程量水平、預算報價等的審議論證。

第二，政府應針對投資項目建立完善的信息數(shù)據(jù)庫，為項目立項論證工作開展提供數(shù)據(jù)支持。目前，雖已構建項目儲備資源數(shù)據(jù)庫，但仍需要進一步地優(yōu)化與健全，加強項目儲備管理機制建設，為相關工作開展與落實提供制度保障。

2.加強預算審核

一方面，合理分類。針對政府投資項目，必須科學分類投資項目的主體，細化建設內容，以加強對項目的預算審核。一般來講，在同一年度內，根據(jù)政府投資項目所處的階段，可劃分為兩類：一類是正在建設實施的項目，另一類是預備建設項目。其中，第一類又可被細化為新建與續(xù)建兩個類別，第二類可被細化為前期準備、預備準備和研究準備這三個類別。

另一方面，有效對接項目建設規(guī)模與預算審核工作。對于政府投資項目，不論是項目的建設流程，抑或是建設規(guī)模，都與項目預算審核資金審批供給之間存在密切聯(lián)系。在前期準備階段，財務部門與資金管理部門必須有效參與計劃管理預算工作，及時審議項目建設規(guī)劃、資金申報與預算方案，并做好信息匯總，反饋至有關人員，為政府針對項目制定年度建設預算規(guī)劃奠定基礎。

3.引入項目資金授權支付

為了加強政府投資項目資金管理，提升管理水平，可以根據(jù)實際情況選擇引入項目資金授權支付，保證政府投資項目從立項階段一直到竣工驗收階段各環(huán)節(jié)工作的順利開展，并在取得規(guī)劃許可證與施工許可證等方面的批文后，才能夠進行資金授權支付活動。同時，針對資金授權支付，應制定完善的監(jiān)管機制，進一步保證項目建設工作的有序推進[4]。

4.針對項目類型，實行針對性管理

為了更好地落實項目資金管理工作，政府必須深入學習和解讀新預算法，以此為依據(jù)，針對具體的投資項目選用相應的資金管控措施。比如，以項目建設進程為依據(jù)，建立健全年度預算管控模式。同時，以具體項目為核心，建立健全年度跨預算平衡機制，確保不同項目間資金調撥工作的有序開展。除此之外，明確劃分項目資金管理中的權責義務，動態(tài)化追蹤并實時反饋資金管理的績效情況。

（二）中期管理

1.明確資金管控方法

政府應針對投資項目管理制定健全的項目管理費用控制體系。針對政府投資項目的各項財政支出，一般都是由財政管理部門負責資金撥付工作，比如人工工資、采購費用、其他費用等。在實際工作中，財政管理部門會通過政府投資資金管理系統(tǒng)直接撥付工程進度款項。在整個過程中，必須有完善的、可行性較強的項目管控方法予以支持，嚴格按照工程建設進度，以確保工程建設符合安全標準、質量達標為前提，同時結合合同相關要求進行審批，合理撥付進度款項。

2.加強資金風險管控

資金使用風險貫穿政府投資項目建設全過程，為了實現(xiàn)預期目標，最大化獲取經(jīng)濟效益，就必須加強風險管控。在實際建設過程中，工程主體必須提前合理預測和評估項目建設過程中可能存在的不足與風險，并針對性地制定風險應對預案，加強風險防控，有效降低風險發(fā)生的不確定性，或者是選擇合適的方式轉嫁風險，保證逐步完成預期資金投入目標[5]。具體來講，可以從以下三方面切入加強風險防控體系建設：第一，樹立正確的管理意識，提高重視程度。正確認識風險控制的重要性，將風險控制貫穿項目建設全過程，引導相關人員樹立正確的項目資金風險管理理念，并將其有效運用于實際工作中。建立健全項目資金風險防控管理體系，加強風險預警，并及時反饋。第二，完善風險評估機制。在項目資金管理的過程中，不可避免地會出現(xiàn)各類不足與風險，必須及時開展風險評估與分析工作，精準預測風險發(fā)生的概率以及當風險來臨時可能造成的損失。綜合使用定性分析法與定量分析法，全面預測和分析資金管理的潛在風險，并全面搜集以往項目建設中存在的資金管理風險案例，做好經(jīng)驗總結歸納工作，從而逐步建立健全風險防控機制處理資源庫。

3.完善專項資金管理機制

建立健全專項資金管理制度，并制定與之相匹配的監(jiān)管機制，既能夠有效保證政府投資項目建設進程的有序推進，又能夠確保專款專用，有效降低資金浪費問題。在政府內部，行使資金審批權力的部門，必須嚴格遵循政府投資項目資金批復的有關要求與規(guī)定，加強資金審批與預算審批。嚴格審查資金流向，全面搜集信息數(shù)據(jù)，編制審查報告，并及時反饋至相關人員。

4.加強預算執(zhí)行力度

加強預算執(zhí)行，有效降低預算調整的隨意性，是實現(xiàn)對政府投資項目資金精準控制的必然要求與有效手段。具體可以從以下幾方面切入：第一，加強概算管理，嚴格控制工程變更。在建設過程中，工程變更極易導致工期出現(xiàn)變動，甚至是滋生預算超支問題。所以，建設單位必須按照審議通過的投資建設規(guī)劃執(zhí)行。當出現(xiàn)必須進行變更的項目時，應嚴格遵循工程變更管理的相關規(guī)定，提交報告審批。除此之外，當實際變更額度大于五百萬，或者是超過總投資的10%時，必須針對政府投資項目重新進行編制工作，并將編制好的規(guī)劃提交至審批部門予以審批。第二，統(tǒng)籌管理與調配年度財政性資金。在同一年內，會存在多個政府投資項目，項目實際建設進程也有著明顯的差異性，時常出現(xiàn)某一工程施工過半，另一工程卻仍未動工問題。項目不同，建設期限也會有所不同，這在一定程度上制約著財政資金使用效率的提升。所以，政府相關部門應加強合作交流，比如財政管理部門、發(fā)改委等等，以在年初所制定的政府投資項目資金撥備計劃表為依據(jù)，統(tǒng)籌管理和調配年度財政性資金。

（三）后期管理

1.加強部門審查，做好項目驗收工作

在政府投資項目建設竣工環(huán)節(jié)，應加強審查，做好項目驗收工作。政府應針對政府投資項目，組建專門的主管單位、工程建設管理部門、財政部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門，專門負責驗收工作。按照國家有關工程建設與竣工審查的標準與要求，加強聯(lián)動督促，確保項目在工期內竣工，并及時開展竣工驗收決算工作，及時將竣工驗收階段過程中出現(xiàn)的可能問題反饋至有關人員，在深究原因的基礎上，制定最佳解決措施。

2.完善績效考評機制

建設有效的績效考評機制，選擇合適的評價指標，根據(jù)具體政府投資項目制定相應的考核制度，為政府投資項目資金管理提供依據(jù)。與傳統(tǒng)市場經(jīng)濟下的主體建設項目相比較，政府投資項目所面臨的建設風險與工程風險有著明顯的差異性，推動項目建設，能夠有效提升社會整體發(fā)展水平，再加上項目本身所具備的公共性與非排他性特點，這就要求在進行項目考評過程中，必須以社會期望為基礎，穩(wěn)步實施。

所以，政府應持續(xù)優(yōu)化和完善績效考評機制，綜合使用定性與定量分析法，從建設的三個階段，即前期、中期與后期，所涉及的資金管理領域為依據(jù)，制定綜合性的考評制度，為提高項目績效水平以及資金使用效率奠定基礎。

四、結語

綜上所述，在政府投資建設的項目中，資金管理工作是必不可少的，加強政府投資項目資金管理，不僅是對政府而言，還是我國社會發(fā)展而言，都有著極其重要的價值，能夠更好地推動項目建設穩(wěn)定、順利地開展，有效規(guī)避在項目建設過程中的各種潛在資金使用風險，促進項目建設資金更加透明、合規(guī)的使用。目前，在政府投資項目資金管理中，受各種因素的影響和制約，仍舊存在較多問題，因此，在實際開展項目資金管理工作時，要深刻地認識和分析眼下所存在的問題，深究原因，結合相應問題積極探索應對措施，以保證項目建設進程的有序推進。