行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的問題及對策

文/周翔 徐海峰（安徽省食品藥品檢驗(yàn)研究院）

行政事業(yè)單位對所有國有撥款與相關(guān)配套設(shè)施的管理和控制，都屬于國有資產(chǎn)管理的范疇。國有資產(chǎn)指的是所有行使管理國有資產(chǎn)職責(zé)人員持有的全部資產(chǎn)，其所有權(quán)屬于國家，可以隨時用于行政組織工作或管理工作。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)具體包括：單位所有資產(chǎn)、單位持有的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、國家以各種形式持有的其他國有資產(chǎn)等。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作直接涉及多個內(nèi)容和環(huán)節(jié)，資產(chǎn)管理工作相對復(fù)雜，本文主要針對國有資產(chǎn)下的固定資產(chǎn)展開研究。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性

為規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理行為，推進(jìn)“放管服”改革，根據(jù)財政部《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財資〔2019〕13 號）和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理的通知》（財資〔2019〕4 號）的有關(guān)規(guī)定，安徽省同時也相繼出臺了《安徽省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》和《安徽省財政廳關(guān)于深化省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理“放管服”改革的通知》等一系列文件。隨著各級行政事業(yè)單位的不斷擴(kuò)大、工作人員增加以及資產(chǎn)、資金增多，資產(chǎn)管理問題隨之增加。因此，財政和各級主管部門頒發(fā)的相關(guān)制度對行政事業(yè)單位的管理工作起到了一定的規(guī)范作用，也對各級行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理提出了新要求。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)存問題

（一）資產(chǎn)賬實(shí)不符，責(zé)任難以追究

從各級財政和審計部門的審計檢查反饋結(jié)果來看，部分行政事業(yè)單位內(nèi)仍存在實(shí)有資產(chǎn)與財務(wù)賬務(wù)內(nèi)容不符的問題，這種賬實(shí)不符的問題亟待解決。尤其是行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置領(lǐng)用、報廢處置等環(huán)節(jié)仍需引起重視。

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)購置領(lǐng)用時，單位財務(wù)部門與實(shí)物管理部門未能進(jìn)行有效的銜接。財務(wù)部門誤將應(yīng)作為固定資產(chǎn)管理的資產(chǎn)列支成當(dāng)期費(fèi)用，或者將低值易耗品等列支為固定資產(chǎn)，如果實(shí)物管理部門又未能有效地加強(qiáng)管理，低值易耗品等在損毀時，對其隨意處置，但是賬面未進(jìn)行出賬，造成了賬實(shí)的不符。實(shí)物管理部門在日常工作中，存在疏于管理、盤查不開展或者開展的不及時現(xiàn)象，這也會造成部分資產(chǎn)的損失；本單位工作人員在離職或退休后未按要求進(jìn)行資產(chǎn)的清查交接，也可能會在一定程度上引發(fā)固定資產(chǎn)的遺失風(fēng)險。

在固定資產(chǎn)報廢處置過程中，行政事業(yè)單位的財務(wù)部門與實(shí)物管理部門對于資產(chǎn)處置的審批工作存在一定的隨意性行為。新的資產(chǎn)已經(jīng)辦理了領(lǐng)用，但舊的需報廢的資產(chǎn)放在角落里無人問津，各個部門間沒有有效聯(lián)動，按規(guī)定啟動報廢處置程序，造成單位資產(chǎn)賬上數(shù)量較為龐大，卻沒有實(shí)際的固定資產(chǎn)的情況。在編制年度財務(wù)預(yù)算時，預(yù)算系統(tǒng)提示單位資產(chǎn)配置數(shù)量超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)警。個別行政事業(yè)單位在資產(chǎn)報廢處置時，相關(guān)材料信息不完整不規(guī)范，不能及時通過主管部門或財政部門的審批?；谀承┰?，“先處置后審批”現(xiàn)象時有發(fā)生。實(shí)物資產(chǎn)已不存在，但賬務(wù)處理卻未核銷，資產(chǎn)系統(tǒng)中卡片也未刪除，一定程度上也造成了資產(chǎn)的賬實(shí)不符。

（二）行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置程序不合規(guī)，超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)現(xiàn)象較常見

《安徽省省級行政事業(yè)單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)》（皖政辦〔2013〕3 號）中對辦公設(shè)備家具等明確了配置標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際工作中，受預(yù)算編制、資金安排等影響，超標(biāo)準(zhǔn)配置現(xiàn)象較為常見。究其原因主要還是資產(chǎn)使用部門和管理部門對文件的學(xué)習(xí)掌握理解程度仍需提升，對文件規(guī)定沒有引起足夠重視。想當(dāng)然地認(rèn)為目前的配置標(biāo)準(zhǔn)難以滿足自己的工作需要，甚至是奢靡享受之風(fēng)仍然存在，使用各種非正當(dāng)理由超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)。

（三）管理機(jī)構(gòu)仍需健全，職責(zé)劃分清晰性有待提升

目前，部分行政事業(yè)單位仍然存在管理機(jī)構(gòu)有待健全，管理職責(zé)劃分清晰性有待提升的問題。其中，一些行政事業(yè)單位受職數(shù)等客觀因素影響，并沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，管錢又管物的情況仍舊存在，這也從一方面凸顯出了行政事業(yè)單位的監(jiān)督管理漏洞。例如：由于一些行政事業(yè)單位自身并未開展財務(wù)監(jiān)督、管理制度的建設(shè)，導(dǎo)致資產(chǎn)采購人員與資產(chǎn)管理人員職責(zé)劃分不清晰，甚至存在部分人員既充當(dāng)采購，又充當(dāng)管理者。然而采購?fù)遣徽?dāng)?shù)睦嫱鶃頇z查中的重點(diǎn)，如果資產(chǎn)管理者與一些資產(chǎn)管理責(zé)任劃分不清、資產(chǎn)來源不明等問題直接相關(guān)，將會存在不相容職務(wù)分離方面的問題，導(dǎo)致會計、財務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。部分單位對國有資產(chǎn)管理的職能和范圍劃分不清，歸屬并入到后勤部門，專業(yè)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理工作的人員嚴(yán)重不足，用形式主義應(yīng)對單位的監(jiān)督和檢查，同時，單位的上級領(lǐng)導(dǎo)對國有資產(chǎn)管理工作缺乏整體的認(rèn)識，對當(dāng)前工作的重要性認(rèn)識不全面，導(dǎo)致相關(guān)工作人員的執(zhí)行能力不足，在實(shí)際進(jìn)行國有資產(chǎn)的管理和控制時，過分注重賬務(wù)管理，忽視實(shí)際的管理和維護(hù)，容易造成賬實(shí)不符的問題。

（四）資產(chǎn)管理歷史遺留問題交錯，資產(chǎn)移交程序混亂

目前，部分行政事業(yè)單位已經(jīng)經(jīng)歷了幾輪機(jī)構(gòu)改革，但仍存在主管單位劃轉(zhuǎn)，資產(chǎn)移交程序不規(guī)范，形成資產(chǎn)管理歷史遺留問題較多等現(xiàn)象?？梢姡Y產(chǎn)的頻繁調(diào)動，給資產(chǎn)的賬實(shí)核對造成了較大的阻礙，而負(fù)責(zé)人員的更替，部門變動等因素影響下，若沒有專人對機(jī)構(gòu)改革后調(diào)撥的資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)時跟蹤，對國有資產(chǎn)的實(shí)際軌跡進(jìn)行監(jiān)督和管控，容易發(fā)生丟失、損壞等損害單位利益的情況。部分行政事業(yè)單位因?yàn)楦闹?、合并等客觀原因，出現(xiàn)房屋等固定資產(chǎn)無法及時登記入賬的歷史遺留問題，出現(xiàn)賬實(shí)不符的情況，影響單位對內(nèi)部財務(wù)的管控。還有部分單位人員流動性較大，在進(jìn)行國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移交接時對接不及時，對該崗位以及相關(guān)工作產(chǎn)生影響，不僅影響國有資產(chǎn)管理工作，還影響單位實(shí)際的運(yùn)行發(fā)展。還有部分單位會出現(xiàn)資產(chǎn)已經(jīng)實(shí)際投入使用，但是仍未入賬的情況，該種情況的出現(xiàn)一般是因?yàn)槿胭~憑據(jù)不全沒有入賬或入賬不及時，致使單位的賬實(shí)不符；還有一些已經(jīng)報廢的國有資產(chǎn)，實(shí)際中已經(jīng)不能繼續(xù)使用，但是由于手續(xù)不全等問題不能及時地抵消賬本中的記錄。這些問題普遍存在在行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理過程中，歷史遺留問題交錯、資產(chǎn)移交程序混亂，單位要想加強(qiáng)對內(nèi)部財務(wù)的管控，管理者必須直面當(dāng)前的問題，帶領(lǐng)單位走出當(dāng)前的困境。

（五）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理未能有機(jī)結(jié)合

預(yù)算管理主要是行政事業(yè)單位對未來財政資金使用的一種計劃，但也有一些預(yù)算目標(biāo)可以直接根據(jù)相關(guān)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。具體的結(jié)合內(nèi)容包括：①資產(chǎn)管理內(nèi)容與預(yù)算管理內(nèi)容相一致，并能保證年度內(nèi)行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。②日常內(nèi)部巡查工作和財務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況自查工作的結(jié)合，能夠通過數(shù)據(jù)反映出單位內(nèi)部的資產(chǎn)使用情況，進(jìn)而為固定資產(chǎn)管理提供指導(dǎo)。實(shí)際調(diào)查結(jié)果顯示，雖然行政事業(yè)單位對資產(chǎn)進(jìn)行管理和控制，但是并未結(jié)合財務(wù)預(yù)算管理分析資產(chǎn)管理現(xiàn)存的問題，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際資產(chǎn)匹配程度不高。雖然行政事業(yè)單位對財務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行分配，并制定預(yù)算編制，但是在實(shí)際監(jiān)督和管理過程中，約束力度仍然不足，單位的固定資產(chǎn)缺乏系統(tǒng)性的管理和維護(hù)，對預(yù)算編制的實(shí)際用途也缺乏審核和考量，缺乏細(xì)致的劃分，尤其是醫(yī)療、科研等方向。同時，資產(chǎn)采購、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)保管等細(xì)節(jié)工作都由各自部門展開，不同部門間保持相互獨(dú)立關(guān)系，未和財務(wù)部門建立最優(yōu)溝通，不能為預(yù)算編制提供真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，在一定程度上造成了資產(chǎn)的浪費(fèi)。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的優(yōu)化策略

（一）聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)，解決歷史遺留問題

行政事業(yè)單位可以通過聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)，查找當(dāng)前國有資產(chǎn)管理工作的漏洞，解決以往固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)的遺留問題。單位可以聯(lián)合財政、審計、監(jiān)察等部門，與管理人員對接，共同組成清查單位內(nèi)部資產(chǎn)的小組，對資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)劃和清查。同時，單位還要利用招標(biāo)或其他手段甄選出專業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對單位內(nèi)部整體的資產(chǎn)進(jìn)行盤查、評估和清理，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的管理建議書對報廢資產(chǎn)等進(jìn)行清理，平衡賬面與實(shí)際的資產(chǎn)。凈殘值嚴(yán)格按照收支兩條線規(guī)定，全額繳入財政非稅專戶，嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，公開、透明地進(jìn)行國有資產(chǎn)管理工作。對意圖或?qū)嶋H操縱，損害單位實(shí)際利益的人員進(jìn)行溯源問責(zé)賠償，無法明確責(zé)任人的損失需要由單位承擔(dān)。明確國有資產(chǎn)維護(hù)意識，將維護(hù)管理責(zé)任落實(shí)到部門和個人頭上，加強(qiáng)單位內(nèi)部對國有資產(chǎn)的管理監(jiān)控力度，從根本上杜絕類似問題的發(fā)生。在完成固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)和清理后，應(yīng)該保證后續(xù)工作的時效性，及時將相關(guān)材料報到國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行核準(zhǔn)，確保資賬相符。具體在審計環(huán)節(jié)，可先檢驗(yàn)分類臺賬編制情況，行政事業(yè)單位內(nèi)固定資產(chǎn)臺賬管理中，財務(wù)人員可按照固定資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)固定資產(chǎn)使用目的，按類別實(shí)行不同管理辦法，對不具備固定資產(chǎn)管理條件、無法進(jìn)行實(shí)物盤點(diǎn)、難以確定固定資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的固定資產(chǎn)（特殊情況下）進(jìn)行規(guī)范處置。此外，對能夠確定具體歸屬關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系但存在實(shí)物權(quán)屬關(guān)系但尚未辦理產(chǎn)權(quán)變更登記的固定資產(chǎn)，按規(guī)定進(jìn)行價值評估并作為固定資產(chǎn)進(jìn)行核算。同時，對無法辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或是無法確定權(quán)屬關(guān)系的資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)物盤點(diǎn)、價值評估，并將其作為固定資產(chǎn)核算的基礎(chǔ)。

（二）有機(jī)結(jié)合資產(chǎn)管理與預(yù)算管理，保障資源配置效果

在2019 年2 月21 日財政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)管理的通知》中，財政部明確提出，各部門應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算編制時根據(jù)實(shí)際情況，合理確定資產(chǎn)配置額度，提高資金使用效率。部門預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)配置管理相關(guān)規(guī)定。一般不得在部門或者單位內(nèi)部設(shè)置超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置賬外資產(chǎn)，不得擅自調(diào)劑或者處置部門資產(chǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理工作意見》（財辦金〔2016〕198 號）相關(guān)要求執(zhí)行資產(chǎn)配置管理制度。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善、細(xì)化部門預(yù)算中的新增資產(chǎn)配置表，全面掌握本單位資產(chǎn)存量情況，以提高資產(chǎn)配置預(yù)算的可操作性。

（三）建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)分配職責(zé)

行政單位是國家的行政機(jī)關(guān)，而事業(yè)單位則是實(shí)施政府某項公益服務(wù)的重要部門，他們對國家行政事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理具有不可替代的作用。作為公共機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)的管理工作直接關(guān)系到政府決策的有效性，需要通過職責(zé)的科學(xué)分配保證資產(chǎn)的管理質(zhì)量。因此，行政事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)管理，必須設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來對其資產(chǎn)開展相關(guān)管理工作，為行政事業(yè)單位提供良好的物質(zhì)保障和精神保障。相關(guān)部門也需保持高效配合，共同推動行政事業(yè)單位的高效管理體系建設(shè)。具體可從明確單位資產(chǎn)的使用范圍、規(guī)范部門的職責(zé)劃分、加強(qiáng)資產(chǎn)日常管理工作、健全資產(chǎn)安全制度體系、制定科學(xué)合理的人員崗位職責(zé)分配計劃等方面落實(shí)，以確保資產(chǎn)管理下行政事業(yè)單位各部門工作人員主動承擔(dān)自身責(zé)任，資產(chǎn)管理工作的規(guī)范性目標(biāo)達(dá)成，避免違規(guī)操作現(xiàn)象與行為出現(xiàn)。

（四）建設(shè)信息化資產(chǎn)管理監(jiān)管系統(tǒng)，提升管理質(zhì)量

加強(qiáng)行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，能夠幫助單位打破當(dāng)前單位與主管部門資產(chǎn)信息不對等的局面，單位應(yīng)該提高與主管部門之間信息交換的時效性，建設(shè)信息化資產(chǎn)管理監(jiān)管系統(tǒng)，開拓信息共享平臺，加強(qiáng)各部門之間國有資產(chǎn)狀況的信息交換。單位應(yīng)該提升各部門人員自身的信息化管理水平，與時俱進(jìn)，提升自身綜合能力和職業(yè)素養(yǎng)。單位可以邀請優(yōu)秀先進(jìn)人員開展信息化水平培訓(xùn)工作，為各部門人員提供增加學(xué)習(xí)的平臺。同時，也可以利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對固定資產(chǎn)的管理，建立固定資產(chǎn)信息庫，拓寬審批使用申請渠道，例如：在電腦、辦工作、打印機(jī)等國有資產(chǎn)上粘貼利用二維碼技術(shù)制作的固定資產(chǎn)標(biāo)簽，通過掃描二維碼能夠看到當(dāng)前資產(chǎn)的情況，便于階段性的資產(chǎn)盤點(diǎn)。建立電子版固定資產(chǎn)信息庫，便于管理人員的清點(diǎn)與核對；拓寬審批使用申請渠道，利用信息技術(shù)建立管理使用平臺，保存使用記錄，加強(qiáng)對固定資產(chǎn)管理的同時，提高審批的效率，進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部的工作效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的動態(tài)化管理。

（五）強(qiáng)化資產(chǎn)管理問責(zé)問效，完善相關(guān)管理制度

問責(zé)機(jī)制的建設(shè)可有效約束行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員的行為。首先，針對近年來出現(xiàn)的各類資產(chǎn)問題，要及時采取有效措施加以整改。其次，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、消除和整改可能存在的各類隱患。再次，建立違法違規(guī)行為的責(zé)任追究制度和追責(zé)機(jī)制。由于我國當(dāng)前對國有資產(chǎn)監(jiān)督檢查工作開展力度不大，因此在實(shí)際工作中存在監(jiān)督檢查效果不佳的情況，行政事業(yè)單位在之后的資產(chǎn)管理中可從監(jiān)督檢查制度出發(fā)，展開資產(chǎn)問責(zé)工作。最后，建立起對違法違紀(jì)行為的懲戒機(jī)制和問責(zé)制度等監(jiān)督檢查長效機(jī)制，有效遏制上述問題出現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，利用定期檢查通報制度督促單位領(lǐng)導(dǎo)履行好崗位職責(zé)、全面落實(shí)各項工作要求。

四、結(jié)束語

綜上所述，為提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作質(zhì)量，本文從國有固定資產(chǎn)管理問題出發(fā)，制定相應(yīng)的解決策略，具體包含聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)，解決歷史遺留問題；有機(jī)結(jié)合資產(chǎn)管理與預(yù)算管理，保障資源配置效果；建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)分配職責(zé)；建設(shè)信息化資產(chǎn)管理監(jiān)管系統(tǒng)，提升管理質(zhì)量；強(qiáng)化資產(chǎn)管理問責(zé)問效，完善相關(guān)管理制度幾個方面，以期為之后國有資產(chǎn)管理工作提供相關(guān)建議。