高?！叭匾淮蟆睕Q策事項研究：基于財會監(jiān)督視角

尚所林（高級會計師）

（云南開放大學(xué)科學(xué)技術(shù)處 云南昆明 650221）

高?！叭匾淮蟆笔马棸ㄖ卮笫马棝Q策、重要干部任免、重大項目安排以及大額資金調(diào)用。高校“三重一大”決策制度是指“三重一大”事項必須經(jīng)過高校集體審議、研究后作出決策，是健全完善高校治理體系、提高高校治理能力和治理水平的一項根本性制度，其主要目的是，貫徹落實高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制及民主集中制，防范高校廉政風(fēng)險。財會監(jiān)督是監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最真實、最直接的監(jiān)督方式，與其他監(jiān)督方式一起共同推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將財會監(jiān)督作為高?！叭匾淮蟆睕Q策事項的一種重要監(jiān)督方式，對提升高校的治理能力和辦學(xué)水平具有較強的時代意義。

一、高?！叭匾淮蟆笔马棝Q策制度歷史沿革

從高校層面看，“三重一大”決策制度的推進與國家宏觀層面是同步的。第一，法律法規(guī)制度角度。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》，首次以法律的形式明確高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。2021年新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等高校基層組織工作條例》明確高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制、高校黨委實行民主集中制，凡屬重大問題都應(yīng)當(dāng)由黨委集體討論作出決定。第二，貫徹落實要求角度。2011年，教育部發(fā)布《關(guān)于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》；2013年，教育部發(fā)布《關(guān)于進一步加強直屬高等高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的若干意見》；2015年，教育部發(fā)布《貫徹落實〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）〉精神進一步完善“三重一大”事項決策的實施辦法》等，均明確提出：高?！叭匾淮蟆笔马棻仨毥?jīng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，建立健全議事規(guī)則、決策程序及決策內(nèi)容目錄。第三，地方政府及高校實踐角度。據(jù)不完全統(tǒng)計，各省（市）均相繼出臺了高校實施“三重一大”決策制度的實施意見。比如，云南省于2013年出臺了《關(guān)于規(guī)范高?！叭匾淮蟆笔马棝Q策制度的實施意見》，明確了高校“三重一大”決策事項的內(nèi)容、決策程序和保障機制。各高校也紛紛出臺了“三重一大”具體實施辦法。

二、高?！叭匾淮蟆睕Q策事項財會監(jiān)督理論基礎(chǔ)和風(fēng)險

（一）財會監(jiān)督的內(nèi)涵。從法律層面看，財會監(jiān)督是依據(jù)《會計法》《預(yù)算法》等財會法律法規(guī)對財政、財務(wù)、會計行為各種監(jiān)督活動的統(tǒng)稱。其中，《會計法》確立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督“三位一體”的財會監(jiān)督體系，重點是從規(guī)范會計核算行為、保證會計資料真實完整、維護市場經(jīng)濟秩序三個角度對會計監(jiān)督進行規(guī)范；《預(yù)算法》明確了人大監(jiān)督、財政監(jiān)督及審計監(jiān)督的職能職責(zé)，重點是從規(guī)范政府收支行為、強化預(yù)算約束、加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督三個角度對監(jiān)督體系進行制度安排。從內(nèi)容上看，財會監(jiān)督包括財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督。從監(jiān)督主體上看，主要有人大、審計、財政和行業(yè)主管部門。從層次和地位上看，財會監(jiān)督是監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最真實、最直接的監(jiān)督方式，與其他監(jiān)督方式一起共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）高校“三重一大”決策事項財會監(jiān)督理論基礎(chǔ)。高校“三重一大”事項決策制度，必須把決策科學(xué)理論、落實民主集中制及反腐倡廉制度建設(shè)三者結(jié)合起來。第一，科學(xué)決策理論?？茖W(xué)決策理論認為，決策是一個過程，分為情報收集、方案設(shè)計、方案選擇以及方案審查四個階段，其中方案審查階段的主要目的就是確定最優(yōu)方案。這四個階段邏輯關(guān)系清楚，每個階段目標(biāo)明確，是科學(xué)決策的最好詮釋?！叭匾淮蟆睕Q策制度的核心原則與之基本趨同。第二，民主與集中理論。民主不僅是管理，還是監(jiān)督，民主管理和民主監(jiān)督均具有雙向性、透明性及“公”性。在民主管理方式上體現(xiàn)的是，多數(shù)人管理多數(shù)人，同時也是多數(shù)人被多數(shù)人管理。在民主監(jiān)督方式上體現(xiàn)的是，多數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人，同時也是多數(shù)人被多數(shù)人監(jiān)督。民主集中制的核心就是在重大問題上實行集體決策。黨的民主集中制是集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主和民主基礎(chǔ)上的集中有機結(jié)合的制度，沒有民主就沒有正確集中，沒有集中就不能形成正確的決策。堅持民主集中制，實施“三重一大”決策制度，可以制約權(quán)力運行、達到科學(xué)決策、民主決策的目的。第三，公共選擇理論。公共選擇理論將經(jīng)濟理論同政治決策分析結(jié)合起來。“三重一大”決策制度的本質(zhì)是一種投票決策制度，屬于公共決策的范疇。高校作為公共選擇的投票人，不應(yīng)以營利為目的，但人的趨利性、權(quán)力稀缺性、“搭便車”現(xiàn)象通常使投票人沒有真實地表達自己的意愿，從而引起權(quán)力尋租與權(quán)力經(jīng)營。第四，信息不對稱理論。信息經(jīng)濟學(xué)認為，在市場經(jīng)濟活動中，信息是重要的生產(chǎn)要素以及決策的基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方，往往處于比較有利的地位，容易形成決策壟斷，產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇現(xiàn)象，滋生腐敗?！叭匾淮蟆睕Q策制度可以有效彌補信息不對稱帶來的弊端。

（三）高校“三重一大”決策事項財會監(jiān)督風(fēng)險邊界判定。高校“三重一大”事項的界定可以考慮四個標(biāo)準(zhǔn)：第一，根據(jù)決策結(jié)果的影響程度進行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，決策結(jié)果對高校改革發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的事項。主要包括：重大戰(zhàn)略規(guī)劃制訂及調(diào)整；辦學(xué)規(guī)模調(diào)整；大額投融資項目；重大經(jīng)濟合同的簽訂；無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；對外合資、合作投資項目；基本建設(shè)項目；設(shè)施設(shè)備采購；購置不動產(chǎn)；土地、房屋等重要資產(chǎn)出租、出借及轉(zhuǎn)讓；校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)變更等。第二，根據(jù)實施成本進行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，啟動項目實施必將付出巨大的成本或決策失誤將造成重大損失的事項。主要包括：重大安全責(zé)任事故；校區(qū)調(diào)整重大建設(shè)項目；重大人身傷亡事故；突發(fā)公共事件等。第三，根據(jù)涉及人員范圍進行界定。其標(biāo)準(zhǔn)是，涉及廣大教職工切身利益的事項。主要包括：績效管理改革；人員聘用、干部任免；學(xué)科、專業(yè)設(shè)置調(diào)整；工資福利待遇；職稱評聘等。第四，根據(jù)標(biāo)的金額進行界定。不同高校的資金規(guī)模也不同，一般情況下，可以根據(jù)高校近三年年度資金支出中每年單筆最大支出加權(quán)平均數(shù)的20%確定為高校的大額資金標(biāo)準(zhǔn)。

（四）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項財會監(jiān)督風(fēng)險表現(xiàn)形式。據(jù)不完全統(tǒng)計，從黨的十八大以來被巡視高校公開通報情況分析，腐敗案件呈現(xiàn)面廣量大、性質(zhì)嚴重的特點。從監(jiān)督角度看，案件均與高?！叭匾淮蟆笔马椨嘘P(guān)，且均與高校財會監(jiān)督不到位有關(guān)，并呈現(xiàn)出與財會監(jiān)督等監(jiān)督方式協(xié)同貫通監(jiān)督合力不夠的特點。從業(yè)務(wù)范圍角度看，案件主要發(fā)生在以下關(guān)鍵領(lǐng)域及相關(guān)重點管理崗位：第一，招生就業(yè)領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：招生計劃不公開；虛假宣傳有償招生；“委培生、自費生、跟班生”變相招生；自行組織生源、錄取考生；有償就業(yè)等。第二，物資采購領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：專家違規(guī)評標(biāo)；向指定利益相關(guān)方轉(zhuǎn)包；決策層違規(guī)插手招投標(biāo)；重復(fù)采購；化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)；價格虛高報價失真等。第三，基建項目領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：項目概算包不住預(yù)算；項目預(yù)算包不住決算；未經(jīng)審批先行建設(shè)；虛報虛增工程量；規(guī)避招投標(biāo)；工程質(zhì)量不達標(biāo)等。第四，資產(chǎn)管理領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：重資金管理輕物品管理；重購置輕管理；資產(chǎn)轉(zhuǎn)化時收益流失；賬實不符、私自占有等。第五，財務(wù)管理領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：財務(wù)管理制度不健全、更新不及時；預(yù)算編制不科學(xué)、不完善；“比賽花錢”；經(jīng)費支出隨意性較大；挪用擠占專項資金；預(yù)算執(zhí)行不嚴格等。第六，科研經(jīng)費領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：未按照研究任務(wù)開支；違規(guī)劃轉(zhuǎn)科研經(jīng)費；虛列業(yè)務(wù)“湊單據(jù)”虛報支出；違規(guī)發(fā)放或領(lǐng)取勞務(wù)酬金等。第七，干部人事領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：違規(guī)提拔干部；違規(guī)招聘、違規(guī)職稱評審及晉級等。第八，校辦產(chǎn)業(yè)。主要風(fēng)險包括：事企不分；校辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰；私設(shè)“小金庫”；房產(chǎn)出租管理有漏洞；國有資產(chǎn)監(jiān)管失責(zé)；國有資產(chǎn)流失；校辦產(chǎn)業(yè)管理失控等。第九，津貼補貼領(lǐng)域。主要風(fēng)險包括：突破績效工資總量控制；違規(guī)發(fā)放在職人員勞務(wù)酬金、加班酬金及各種獎勵金；違規(guī)發(fā)放外聘人員勞務(wù)酬金等。

三、高?！叭匾淮蟆睕Q策事項財會監(jiān)督宏觀維度和微觀效度

（一）高校“三重一大”決策事項財會監(jiān)督宏觀維度。高校財會監(jiān)督是指高校財會機構(gòu)及其從業(yè)人員，依照《會計法》等法律法規(guī)對高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動及其資金運動進行全面、系統(tǒng)的監(jiān)督和督促，確保業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)，資金管理安全高效，會計信息真實完整。高校財會監(jiān)督體系包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督以及高校內(nèi)部會計監(jiān)督四種形式。司法監(jiān)督的主體是司法機關(guān)，是監(jiān)督體系中最權(quán)威的層次。行政監(jiān)督的主體是政府機構(gòu)，監(jiān)督依據(jù)是行政法規(guī)中有關(guān)財會活動的規(guī)章制度，監(jiān)督活動主要是對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動及會計行為的約束、規(guī)范。社會監(jiān)督的主體是會計師事務(wù)所及其從業(yè)人員，監(jiān)督依據(jù)是審計準(zhǔn)則及相關(guān)規(guī)定等，監(jiān)督活動主要是依法對受托高校的會計報表進行審計并出具審計報告。高校內(nèi)部財會監(jiān)督的主體是高校的財會機構(gòu)及其從業(yè)人員，監(jiān)督依據(jù)是國家法律法規(guī)、高校規(guī)章制度以及高校決策層授權(quán)。

（二）高?！叭匾淮蟆睕Q策事項財會監(jiān)督微觀效度。從微觀視角看，高?！叭匾淮蟆笔马棇嵤┍O(jiān)督過程實質(zhì)就是高校內(nèi)部財會監(jiān)督活動。內(nèi)容包括：高校經(jīng)濟活動風(fēng)險識別及防范、預(yù)算編制及執(zhí)行管理、經(jīng)費收入及支出管理、設(shè)施設(shè)備政府采購管理、資產(chǎn)入賬及折舊報廢、基本建設(shè)項目計劃與實施以及經(jīng)濟合同的規(guī)范化管理等。高校財會監(jiān)督的工具包括：規(guī)章制度管控、風(fēng)險評估控制、重要業(yè)務(wù)歸口管理、不相容關(guān)鍵崗位設(shè)置相互分離、全面預(yù)算管理、內(nèi)部授權(quán)審批、成本控制、定額標(biāo)準(zhǔn)化、會計核算、財會信息化水平、信息共享以及信息公開等。高校財會監(jiān)督的方法包括綜合運用授權(quán)審批、預(yù)算管理、合同控制、單據(jù)控制、事項追蹤、穿行測試和跟蹤比對等。

高?！叭匾淮蟆笔马梼?nèi)部財會監(jiān)督是否有效，并不取決于高校設(shè)置的財會機構(gòu)及其從業(yè)人員本身，而是取決于以下方面：第一：取決于高校決策層對治理體系和治理能力建設(shè)的重視程度。第二，取決于高校決策層對建立內(nèi)部控制的重視程度和內(nèi)部控制制度的建立健全完善及運行有效性。第三，取決于高校決策層對財會工作的“授權(quán)”程度。第四，取決于高校決策層對財會工作合理化建議的采用率。第五，取決于高校決策層對財會人員隊伍建設(shè)的重視以及對財會工作的認識、理解、利用和信任程度。

四、高?！叭匾淮蟆睕Q策事項財會監(jiān)督路徑優(yōu)化

（一）完善財會監(jiān)督視角下高校“三重一大”決策制度體系。完善決策制度體系的總體要求是制度建設(shè)要橫向到邊、縱向到底、立體覆蓋。建立健全高校“三重一大”決策制度頂層設(shè)計，切實突出和落實黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)；制定高校黨委會、校長辦公會議事決策制度，分別明確會議議事規(guī)則、決策權(quán)限、決策范圍和決策程序；制定高校二級學(xué)院（部門）黨政聯(lián)席會議決策制度；制定高校內(nèi)部控制辦法、財務(wù)管理辦法、預(yù)算管理辦法、資產(chǎn)管理辦法、政府采購管理辦法、差旅費管理辦法、會議費管理辦法等財會業(yè)務(wù)規(guī)章制度。

（二）改革創(chuàng)新高?！叭匾淮蟆睕Q策制度財會監(jiān)督技術(shù)和方法。創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)和方法，可以從“五個入手”思考。從會議方案入手，核查參會人員身份和數(shù)量比例是否符合決策制度規(guī)定，會議議題內(nèi)容是否符合會議決策層級；從會議紀要入手，核查紀要的議題與會議方案是否一致，核查會議紀要是否全面、準(zhǔn)確反映了決策內(nèi)容，核查決策結(jié)果是否有違法違規(guī)情況；從會議記錄入手，核查手工會議記錄有無篡改痕跡，核查研究過程與表決程序是否合規(guī)，核查會議主持人是否末位表態(tài)，核查與會人員是否充分發(fā)表了意見建議，核實會議紀要、會議記錄的真實性和完整性；從追溯原始憑證入手，對于重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項，通過追溯并復(fù)原原始憑證的方式，檢查責(zé)任部門及責(zé)任人是否弄虛作假；從決策執(zhí)行反饋情況入手，重點檢查決策執(zhí)行反饋和監(jiān)督情況。

（三）探索構(gòu)建高?！叭匾淮蟆睕Q策制度財會監(jiān)督協(xié)同共享機制。對于高校來說，紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督是最核心的監(jiān)督方式，三者協(xié)同監(jiān)督的思路是，以高校資金活動為主線，遵循資金的活動鏈條，從資金活動環(huán)境、資金預(yù)算安排、資金支出管理、資金使用績效等多方面、多層次立體化監(jiān)督。高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督的對象和內(nèi)容有所交叉，監(jiān)督方式和監(jiān)督手段各有不同，各自監(jiān)督的目標(biāo)稍有差異，但監(jiān)督的整體目標(biāo)是一致的。這個整體目標(biāo)的宏觀層面是貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建高等教育新發(fā)展格局，實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展，落實立德樹人根本任務(wù)，微觀層面是在高校內(nèi)部整合監(jiān)督資源，發(fā)揮優(yōu)勢互補，形成監(jiān)督合力，確保高校健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。因此，三者在高校監(jiān)督體系中協(xié)同監(jiān)督、同頻共振，可以克服高校內(nèi)部職能體系分設(shè)產(chǎn)生的“內(nèi)部治理孤島”現(xiàn)象及治理管理盲區(qū)，可以打破現(xiàn)行分化的高校監(jiān)督體制格局，避免跨部門監(jiān)督的重復(fù)性和無序性，促進各監(jiān)督職能部門從分化趨向融合，改善各監(jiān)督職能部門無隙運行，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，提升監(jiān)督質(zhì)效，為高校實現(xiàn)整體治理向善發(fā)揮增值作用。