新加坡包裝物減量化及循環(huán)利用制度對我國的啟示

陳紅楓

（安徽省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，安徽 合肥 230022）

我國相關(guān)法律法規(guī)明確了產(chǎn)品包裝廢物減量化、回收利用及無害化的規(guī)定，逐步構(gòu)建了包裝物減量化和循環(huán)利用的制度框架?！吨腥A人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》均要求產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案，不得進(jìn)行過度包裝。但是，我國包裝物使用、回收、循環(huán)利用等數(shù)據(jù)收集不充分，包裝物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，促進(jìn)包裝物源頭減量化和循環(huán)利用的激勵(lì)機(jī)制不完善，包裝廢棄物綜合回收利用率偏低。

新加坡依法建立了強(qiáng)制性包裝物報(bào)告框架，建立包裝物重量基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，持續(xù)推行新加坡包裝協(xié)議、包裝合作伙伴計(jì)劃和相關(guān)激勵(lì)措施，共同構(gòu)成了包裝物減量化及循環(huán)利用制度體系，對完善我國相關(guān)制度體系具有一定的參考價(jià)值。

1 我國包裝物減量化及循環(huán)利用制度存在的不足

1.1 包裝物報(bào)告制度覆蓋面較窄

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，商品零售場所開辦單位、電子商務(wù)平臺企業(yè)、快遞企業(yè)和外賣企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，向商務(wù)、郵政等主管部門報(bào)告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情況。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合出臺了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》，自2020年10月1日起，農(nóng)藥經(jīng)營者和農(nóng)藥包裝廢棄物回收站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺賬，記錄農(nóng)藥包裝廢棄物的數(shù)量和去向信息?；厥张_賬應(yīng)當(dāng)保存兩年以上?？傮w來看，我國包裝物報(bào)告制度覆蓋的行業(yè)范圍和包裝物材質(zhì)類型較窄，缺乏對生產(chǎn)企業(yè)各類商品包裝物數(shù)據(jù)的報(bào)告制度，難以在生產(chǎn)企業(yè)源頭促進(jìn)包裝物減量化和綠色包裝設(shè)計(jì)。

1.2 商品包裝相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

我國2010年起實(shí)施了《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》（GB 23350—2009）國家標(biāo)準(zhǔn)，為治理食品和化妝品過度包裝提供了技術(shù)依據(jù)。新頒布的《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》（GB 23350—2021）為企業(yè)設(shè)置兩年過渡期，將于2023年9月1日正式實(shí)施。由于我國包裝物報(bào)告制度尚不健全，涉及到各類商品分門別類包裝物的數(shù)據(jù)缺乏收集渠道，缺少針對各類包裝物的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的跟蹤評價(jià)情況未及時(shí)披露。

1.3 促進(jìn)包裝物減量化及循環(huán)利用的激勵(lì)機(jī)制不完善

《塑料包裝制品回收標(biāo)志》（GB/T 16288—1996）的實(shí)施促進(jìn)了塑料包裝的循環(huán)再生[1]。2020年10月30日，市場監(jiān)管總局和國家郵政局發(fā)布《快遞包裝綠色產(chǎn)品認(rèn)證目錄（第一批）》和《快遞包裝綠色產(chǎn)品認(rèn)證規(guī)則》，快遞包裝綠色產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)行統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)志管理，推動(dòng)了快遞包裝業(yè)的綠色發(fā)展[2]。但是，推行包裝綠色產(chǎn)品認(rèn)證的行動(dòng)局限于快遞行業(yè)，消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)的綠色包裝認(rèn)證未得到推廣。缺乏專門的獎(jiǎng)勵(lì)政策和專項(xiàng)資金渠道支持，企業(yè)采取綠色包裝設(shè)計(jì)、開發(fā)應(yīng)用包裝減量化及循環(huán)利用技術(shù)，激勵(lì)機(jī)制不夠完善，在一定程度上影響了企業(yè)參與的廣泛性和積極性。

2 新加坡包裝物減量化及循環(huán)利用法規(guī)與制度

新加坡包裝廢棄物（包括塑料在內(nèi)）占生活垃圾的三分之一，因此，在新加坡2019年發(fā)布的《零廢物總體規(guī)劃》（Zero Waste Masterplan Singapore）中將包裝廢棄物作為優(yōu)先關(guān)注的廢棄物類型之一，努力做到資源循環(huán)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)新加坡成為零廢物國家的目標(biāo)[3]。

新加坡《資源可持續(xù)性法案2019》第四部分規(guī)定了強(qiáng)制性包裝物報(bào)告制度框架。強(qiáng)制性包裝物報(bào)告制度旨在提高企業(yè)環(huán)境意識，認(rèn)識到減少包裝的好處，激勵(lì)企業(yè)減少包裝物使用量[4]。通過報(bào)告制度的實(shí)施，為2025年前將要實(shí)施的生產(chǎn)者責(zé)任延伸（Extended Producer Responsibility，EPR）制度奠定基礎(chǔ)。

強(qiáng)制性包裝物報(bào)告框架要求包裝產(chǎn)品的生產(chǎn)者，如品牌商、制造商和進(jìn)口商，以及超市等零售商，向國家環(huán)境局提交包裝數(shù)據(jù)和減量化、再利用、再循環(huán)（Reduce, Reuse and Recycle）計(jì)劃，簡稱3R 計(jì)劃。公司必須提供投放到新加坡市場上的包裝信息，根據(jù)不同的包裝材料（如塑料、紙質(zhì)、金屬、玻璃等）、不同的包裝形式（如手提袋、瓶子等）以及相應(yīng)的重量，分門別類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)[5]。

企業(yè)提交的3R 計(jì)劃包括關(guān)鍵舉措、關(guān)鍵績效指標(biāo)和目標(biāo)，且須上報(bào)計(jì)劃執(zhí)行情況。企業(yè)包裝物3R 計(jì)劃類型如圖1 所示。

圖1 企業(yè)包裝物3R 計(jì)劃類型

依據(jù)新加坡《資源可持續(xù)性法案2019》第四部分，以及2020年6月30日發(fā)布的補(bǔ)充細(xì)則《資源可持續(xù)性（包裝物報(bào)告）規(guī)定2020》，滿足以下準(zhǔn)則的企業(yè)必須遵守強(qiáng)制性包裝物報(bào)告制度。

2.1 在新加坡供應(yīng)商品年?duì)I業(yè)額超過1 000 萬新加坡元的企業(yè)，不包括僅為工業(yè)或制造業(yè)（含商業(yè)食品加工或生產(chǎn)）設(shè)計(jì)的機(jī)器、設(shè)備、電器和其他電子裝置及其零配件。

2.2 進(jìn)口或使用特定包裝物。特定包裝物不包括可回用的包裝物，但是包括用于下列商品的可回用包裝物：（1）食品或飲料產(chǎn)品；（2）維他命和保健品；（3）藥品；（4）化妝品；（5）個(gè)人洗護(hù)或衛(wèi)生用品；（6）洗滌劑或清潔劑。特定包裝物不包括用于大批商品運(yùn)輸時(shí)保護(hù)或處理、不會送至消費(fèi)者的包裝物[6]。

企業(yè)可以通過廢物和資源管理系統(tǒng)（Waste &Resource Management System，WRMS）在線報(bào)告網(wǎng)站提交包裝物報(bào)告、3R 計(jì)劃和支撐性文件。企業(yè)要將報(bào)告和計(jì)劃記錄保存5年。

2020 年符合條件的生產(chǎn)者需要報(bào)告在2021年進(jìn)口/使用的包裝物數(shù)量，制定3R 計(jì)劃，在2022年3月31日前提交。未按規(guī)定報(bào)告特定包裝物，未提交3R 計(jì)劃、報(bào)告和計(jì)劃不符合要求，未按要求保存記錄的，將依法受到處罰。新加坡《資源可持續(xù)性法案2019》相關(guān)規(guī)定與罰則見表1[4]。

表1 新加坡《資源可持續(xù)性法案2019》相關(guān)規(guī)定與罰則[4]

3 新加坡促進(jìn)包裝物減量化及循環(huán)利用的激勵(lì)措施

3.1 新加坡包裝協(xié)議（Singapore Packaging Agreement，SPA）

新加坡國家環(huán)境局2007年啟動(dòng)新加坡包裝協(xié)議來推動(dòng)包裝廢棄物減量。新加坡包裝協(xié)議是由政府、企業(yè)和非政府組織共同發(fā)起的自愿協(xié)議，賦予企業(yè)較大的靈活性，選擇成本有效方案減少包裝廢棄物。2007年6月5日世界環(huán)境日，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、非政府組織、新加坡廢物管理與回收協(xié)會、公共廢物收集單位和國家環(huán)境局簽署協(xié)議，協(xié)議期限到2020年6月30日結(jié)束。每年新加坡包裝協(xié)議對努力減少包裝廢物并取得顯著成效的成員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰。每年國家環(huán)境局在網(wǎng)站上發(fā)布獲獎(jiǎng)單位的案例介紹。2017年是新加坡包裝協(xié)議實(shí)施10 周年，推出了兩項(xiàng)一次性特別獎(jiǎng)：10 周年特別成就獎(jiǎng)——表彰在減少包裝廢物方面堅(jiān)持不懈且成績優(yōu)異的企業(yè)；10 周年拓展獎(jiǎng)——表彰積極實(shí)現(xiàn)新加坡包裝協(xié)議目標(biāo)的先進(jìn)機(jī)構(gòu)或個(gè)人[7]。

3.2 包裝合作伙伴計(jì)劃（Packaging Partnership Programme，PPP）

新加坡包裝協(xié)議到期后，包裝合作伙伴計(jì)劃作為新的舉措繼續(xù)驅(qū)動(dòng)可持續(xù)包裝廢物管理。2021年3月24日，新加坡制造業(yè)聯(lián)合會與國家環(huán)境局聯(lián)合推出了新的企業(yè)引領(lǐng)項(xiàng)目，稱為包裝合作伙伴計(jì)劃。包裝合作伙伴計(jì)劃是綜合能力發(fā)展項(xiàng)目，支持企業(yè)自2021年1月1日起落實(shí)強(qiáng)制性包裝報(bào)告制度規(guī)定的責(zé)任，并且促進(jìn)可持續(xù)包裝廢物管理最佳措施的交流推廣[8]。

3.3 包裝物重量基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫（Packaging Benchmarking Database）

新加坡包裝合作伙伴計(jì)劃建立了包裝物重量基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，結(jié)合各類商品包裝物重量統(tǒng)計(jì)，給出同類商品最輕、中等和最重的包裝物重量數(shù)據(jù)，讓企業(yè)可以與同類產(chǎn)品比較包裝重量，通過比較尋找差距，企業(yè)可以審視其包裝設(shè)計(jì)、工藝過程，尋找改進(jìn)包裝設(shè)計(jì)或包裝材料的潛力。目前，包裝物重量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫包含了啤酒、餅干、方便面、薯片、鮮奶、罐裝肉類、瓶裝水、沐浴露、洗滌液、消毒液等24 種商品不同規(guī)格的包裝物重量數(shù)據(jù)[9]。

3.4 減少包裝的產(chǎn)品標(biāo)識（Logo for Products with Reduced Packaging，LPRP）

減少包裝的產(chǎn)品標(biāo)識（LPRP）是自愿性的生態(tài)標(biāo)識，曾由新加坡包裝協(xié)議管理，2021年由包裝合作伙伴項(xiàng)目進(jìn)行管理。新加坡包裝協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)的獲得者以及包裝合作伙伴項(xiàng)目的成員可以得到該標(biāo)識，經(jīng)批準(zhǔn)后用在已經(jīng)減少了包裝材料使用的相關(guān)產(chǎn)品上。這一生態(tài)標(biāo)識既方便了愿意購買減少包裝廢物產(chǎn)品的消費(fèi)者選擇，又可以讓致力于包裝廢物最小化的企業(yè)得到認(rèn)可。鼓勵(lì)消費(fèi)者選擇購買印有這一標(biāo)識的產(chǎn)品，以支持企業(yè)實(shí)施包裝廢物最小化[10]。

3.5 3 R 專項(xiàng)資金

新加坡任何組織，包括企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、非政府組織、市政部門、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，均可以申請3R 專項(xiàng)資金?？梢匀觌S時(shí)提交資金申請，先到先得。項(xiàng)目必須增加固體廢物（包括有毒廢物和化學(xué)品廢物）的循環(huán)利用量，或者減少固體廢物的產(chǎn)生量。要申請資金，項(xiàng)目周期內(nèi)最少要達(dá)到100 t 廢物減少量、回用量或者再生循環(huán)利用量。已啟動(dòng)的項(xiàng)目（如已發(fā)出購買設(shè)備訂單、開展收集和回收循環(huán)等）不得申請3R 專項(xiàng)資金[11]。

3R 專項(xiàng)資金優(yōu)先支持具有新穎的和創(chuàng)新性工藝和概念的項(xiàng)目，或者針對食物、塑料、玻璃等低回收率廢物的項(xiàng)目。優(yōu)先支持的項(xiàng)目類型如圖2 所示。

圖2 3R 專項(xiàng)資金優(yōu)先支持項(xiàng)目類型

3R 專項(xiàng)資金最高可支持符合條件項(xiàng)目費(fèi)用的80%，每個(gè)項(xiàng)目或每個(gè)申請者最多支持100 萬新加坡元。根據(jù)減少或回收廢棄物的量來確定資助額度。包裝合作伙伴（PPP）有資格獲最高兩倍資助。項(xiàng)目周期最長為3.5年。項(xiàng)目準(zhǔn)備期最長為半年，運(yùn)行期最少要1年，最長為3年。完成設(shè)備或系統(tǒng)安裝，成功運(yùn)行2 個(gè)月后最多支付批復(fù)資金額的50%，成功運(yùn)行6 個(gè)月后支付80%，項(xiàng)目全部完成并提交最終報(bào)告后，完成全部支付。如果實(shí)際減少或回收的廢棄物量比項(xiàng)目申請所預(yù)計(jì)的要低，支持資金額將相應(yīng)減少。

4 完善我國包裝物減量化及循環(huán)利用制度體系的建議

4.1 健全我國包裝物報(bào)告制度

建議我國包裝物報(bào)告制度延伸到更多行業(yè)，包括一定規(guī)模的食品和飲料、保健品和藥品、日用洗護(hù)和化妝品等消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)，除了一次性塑料制品以外，將金屬、玻璃、紙質(zhì)等包裝物材料也納入報(bào)告范圍。加強(qiáng)包裝物報(bào)告數(shù)據(jù)的信息化管理，建立國家統(tǒng)一的包裝廢棄物管理系統(tǒng)，進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)和零售物流渠道共同加強(qiáng)包裝物減量化及循環(huán)利用。

4.2 加強(qiáng)包裝物數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定

應(yīng)重視對各類商品不同材料、不同規(guī)格包裝的數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計(jì)分析，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會等團(tuán)體針對各類商品不同材料、不同規(guī)格的包裝出臺推薦性的包裝物減量化及循環(huán)利用標(biāo)準(zhǔn)，通過信息共享，為企業(yè)改進(jìn)包裝設(shè)計(jì)、加強(qiáng)包裝物減量化及循環(huán)利用提供有價(jià)值的參考。對于強(qiáng)制性包裝要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督。

4.3 完善包裝物減量化及循環(huán)利用激勵(lì)機(jī)制

鼓勵(lì)企業(yè)、聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會等組織與當(dāng)?shù)卣炗喿栽竻f(xié)議，采取靈活多樣的舉措，實(shí)現(xiàn)減少包裝物使用、加強(qiáng)包裝物循環(huán)利用的目標(biāo)。各級政府可以設(shè)立支持包裝物減量化及循環(huán)利用的專項(xiàng)資金，支持企業(yè)改進(jìn)包裝生態(tài)設(shè)計(jì)、實(shí)施包裝廢棄物分類回收和循環(huán)利用等項(xiàng)目。在多個(gè)行業(yè)推動(dòng)使用對環(huán)境友好的包裝材料，以促進(jìn)包裝物減量化及循環(huán)利用為關(guān)鍵目標(biāo)，推廣綠色包裝標(biāo)識認(rèn)證，鼓勵(lì)綠色消費(fèi)。