日本校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)塾的治理變革與啟示

■屈璐，李智

學(xué)習(xí)塾是由民間資本主導(dǎo)、提供校外補(bǔ)習(xí)服務(wù)的日本私立教育機(jī)構(gòu)的代表形式。作為面向中小學(xué)生的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)塾在日本已有百余年的歷史[1]。20世紀(jì)70年代以來，日本中小學(xué)生的學(xué)習(xí)塾參與率呈現(xiàn)平穩(wěn)的上升態(tài)勢。2017年文部科學(xué)省公布的全國學(xué)力學(xué)習(xí)狀況調(diào)查報告顯示，日本全國小學(xué)生平均參與學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)率為45.8%，中學(xué)生補(bǔ)習(xí)率為61.4%，其中參與補(bǔ)習(xí)率最高的地區(qū)神奈川縣達(dá)74.3%[2]。學(xué)習(xí)塾在日本中小學(xué)學(xué)習(xí)生活中已然占據(jù)了重要位置，且逐步構(gòu)建起了與校內(nèi)教育協(xié)同發(fā)展、多元共治的長效治理模式。那么，學(xué)習(xí)塾是如何在經(jīng)歷了漫長的監(jiān)管無力、混沌無序后形成規(guī)范有效的治理機(jī)制的呢？本文以學(xué)習(xí)塾為考察對象，系統(tǒng)分析日本校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變過程，并深入剖析目前多方連攜框架下的多元治理機(jī)制，以期在我國《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策）實(shí)施一年多來，在校外培訓(xùn)與校內(nèi)教育協(xié)同發(fā)展成為構(gòu)建長效治理模式發(fā)展方向的背景下[3]，為進(jìn)一步建立科學(xué)有效的治理機(jī)制，構(gòu)建良好的教育生態(tài)提供有益參考和借鑒。

一、日本學(xué)習(xí)塾的發(fā)展概況

（一）蒙昧的亂塾期（20世紀(jì)50年代—60年代末）

學(xué)習(xí)塾的前身可以追溯到平安時代的“私塾”，其現(xiàn)代形態(tài)與特征的形成始于江戶時代?！八桔印弊鳛橛伤略洪_辦的面向庶民子弟的初等教育機(jī)構(gòu)，和“藩?！薄八伦游荨辈⒎Q為江戶時代的三種教育形式[4]。隨著二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇，第一批生育高峰期（1947年—1949年）出生的孩子們即將升入初、高中，空前的升學(xué)壓力使一部分家長將期望寄托于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，特別是以升學(xué)為目的的“升學(xué)塾”。在這樣的教育需求下，以課業(yè)輔導(dǎo)為目的的學(xué)習(xí)塾迅速發(fā)展，進(jìn)入了第一次發(fā)展高潮期。隨后，20世紀(jì)60年代末日本進(jìn)行了戰(zhàn)后第三次中小學(xué)課程改革。為進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)教育、開發(fā)學(xué)生能力，強(qiáng)調(diào)將現(xiàn)代科學(xué)成果編入教學(xué)計劃中，在1968年修訂的《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》中，數(shù)學(xué)和算數(shù)知識大幅度增加，半數(shù)以上的學(xué)生因跟不上學(xué)習(xí)進(jìn)度而成為“掉隊(duì)生”。伴隨著學(xué)習(xí)塾發(fā)展的浪潮，更多的學(xué)生放學(xué)后踏入了補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的大門。

可見，亂塾期的校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，很大程度上歸因于學(xué)校教育不能滿足學(xué)生的升學(xué)需求，其主要功能是緩解由于教育改革而造成的學(xué)生學(xué)習(xí)需求焦慮，形成應(yīng)試導(dǎo)向下的學(xué)校為主、學(xué)習(xí)塾為輔的模式。這一時期學(xué)習(xí)塾的屬性并不明朗，多為主婦或公司白領(lǐng)等面向近鄰中小學(xué)生開設(shè)的獨(dú)立型小規(guī)模機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是發(fā)展速度迅猛，缺乏完善的管理制度，因此被稱為“亂塾時代”[5]。這一時期政府的行政治理制度尚未建立，對于數(shù)量上蓬勃發(fā)展的學(xué)習(xí)塾也沒有相關(guān)的治理與監(jiān)管舉措，可謂是學(xué)習(xí)塾的前治理階段。

（二）約束的特許期（20世紀(jì)70年代—80年代）

20世紀(jì)70年代，受到全球石油危機(jī)而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)滯漲影響，日本經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展后進(jìn)入了相對低迷的時期，但社會上對學(xué)歷的期待反而愈發(fā)濃厚。這一時期，日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后給社會帶來的后遺癥逐步顯現(xiàn)，學(xué)校中心主義與學(xué)歷社會主義成為上個十年以培養(yǎng)人才為目標(biāo)的教育方針遺留下的主導(dǎo)思想。戰(zhàn)后出生的青年一代面臨著各方面競爭不斷加劇的現(xiàn)實(shí)，輟學(xué)、欺凌等教育病例現(xiàn)象自20世紀(jì)70年代開始愈發(fā)嚴(yán)重。1971年社會教育審議會發(fā)表咨詢報告《關(guān)于社會教育如何應(yīng)對激變的社會結(jié)構(gòu)的狀況》，直指追求高學(xué)歷化、人際疏遠(yuǎn)等現(xiàn)實(shí)問題。雖以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會發(fā)展模式為社會人才培養(yǎng)提供了大環(huán)境，但過分推崇能力主義至上的思想加劇了個人對于學(xué)歷的追求，使學(xué)習(xí)塾在市場化因素推動下數(shù)量激增。1974年起，連鎖式學(xué)習(xí)塾的數(shù)量和規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，學(xué)習(xí)塾迎來了第二次發(fā)展高峰。與此同時，一些企業(yè)意識到學(xué)習(xí)塾市場的潛力，紛紛加入到相關(guān)教育產(chǎn)業(yè)中，學(xué)習(xí)塾被正式引入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“特許經(jīng)營”模式，推動了現(xiàn)代學(xué)習(xí)塾從小規(guī)模到產(chǎn)業(yè)化的拓展[6]。

學(xué)習(xí)塾的市場化引發(fā)了諸多反對和指責(zé)的聲音，主要針對學(xué)習(xí)塾的營利性特點(diǎn)、應(yīng)試化傾向以及加重學(xué)生課業(yè)壓力、剝奪學(xué)生課余時間等詬病，將學(xué)習(xí)塾推至了輿論的風(fēng)口浪尖。面對公眾的質(zhì)疑，1976年日本文部省首次對學(xué)習(xí)塾進(jìn)行全國性調(diào)查并發(fā)表《中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動實(shí)態(tài)調(diào)查》（1977年）。該報告對于學(xué)習(xí)塾的師資來源、就讀中小學(xué)生比例情況做了系統(tǒng)調(diào)研，結(jié)果顯示，小學(xué)階段平均入塾率已達(dá)到12.0%[7]。這是文部省首次以官方形式開展學(xué)習(xí)塾學(xué)習(xí)活動調(diào)研，可以被看作是回應(yīng)社會對于學(xué)習(xí)塾廣泛質(zhì)疑聲的政府行為，推動學(xué)習(xí)塾正式進(jìn)入到行政治理的視野之中，將其以特許經(jīng)營的模式納入行政體系進(jìn)行管理。此外，政府機(jī)構(gòu)還針對在校教師違規(guī)代課、學(xué)習(xí)塾經(jīng)營違規(guī)行為等問題，由文部省、稅務(wù)局、消防局等行政部門牽頭展開整頓與懲戒，可謂是政府針對學(xué)習(xí)塾治理職能的正式啟動。

（三）改革的規(guī)范期（20世紀(jì)80年代—90年代）

1979年日本文部省開始推行大學(xué)入學(xué)兩次考試模式，即全國統(tǒng)一的“大學(xué)入學(xué)中心考試”以及次年二月參加所報考大學(xué)自主命題的二次考試，旨為避免“一考定終身”的弊端，最大限度地保障高等教育機(jī)會的公平性。1980年《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》修改實(shí)施，提出通過削減教學(xué)內(nèi)容、降低教學(xué)難度、廢除課業(yè)輔導(dǎo)等改革手段，改變學(xué)校中心思想與教育中的死板現(xiàn)象，從而提高學(xué)生的“能力”、重視“個性”的發(fā)展。然而事與愿違的是，系列改革不僅沒有緩解大中小學(xué)生的學(xué)業(yè)壓力，反而使得以緩解教育競爭為目的的“寬松教育”淪為了日本社會各方力量詬病學(xué)生“綜合學(xué)力”下降的“放松教育”，家長對于公立學(xué)校教育產(chǎn)生了不信任感，繼而將學(xué)生送入校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)尋求教育補(bǔ)償。這一轉(zhuǎn)變使得市場化的學(xué)習(xí)塾也開始針對市場需求，為學(xué)生提供相應(yīng)的考試信息和升學(xué)指導(dǎo)。據(jù)日本總務(wù)廳調(diào)查結(jié)果顯示，學(xué)習(xí)塾從1981年的18,683所攀升至1991年的45,856所，規(guī)模飛速擴(kuò)大，其數(shù)量更是一度超過公辦中小學(xué)校的整體數(shù)量[8]。根據(jù)1985年日本文部省展開的第二次《中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動實(shí)態(tài)調(diào)查》結(jié)果顯示，中小學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾的比率相較于1977年明顯上升且呈現(xiàn)低齡化趨勢，小學(xué)階段平均入塾率已達(dá)到16.5%，提升了4.5%，家庭支出中教育費(fèi)用的比重也逐年攀升[5]，日本社會進(jìn)入學(xué)業(yè)競爭激烈的“應(yīng)試戰(zhàn)爭”階段。

伴隨學(xué)習(xí)塾的第三次快速發(fā)展，其發(fā)展出現(xiàn)從大城市向地方滲透的趨勢，1986年日本公平貿(mào)易委員會事務(wù)局對以學(xué)習(xí)塾為中心的教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)查研究。在此次調(diào)研報告中，該委員會將教育產(chǎn)業(yè)明確分為教育產(chǎn)品與教育服務(wù)兩大類。1987年，文部省咨詢機(jī)構(gòu)臨時教育審議會提出“教育自由化”概念，建議對于像學(xué)習(xí)塾一樣的各種民間教育機(jī)構(gòu)的定位以及影響進(jìn)行積極的探討，以期形成一種新的、更為靈活的教育網(wǎng)絡(luò)。1988年，學(xué)習(xí)塾被明確認(rèn)定為教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)，歸屬于日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管轄、文部省監(jiān)督，通商產(chǎn)業(yè)省牽頭并協(xié)助學(xué)習(xí)塾的行業(yè)組織成立了全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會[9]，通過行業(yè)協(xié)會自律組織規(guī)范監(jiān)管補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)發(fā)展。這一時期學(xué)習(xí)塾數(shù)量的急劇擴(kuò)張已經(jīng)對公辦教育為主體的中小學(xué)校帶來了體量上的沖擊，文部省對于學(xué)習(xí)塾采取了較為消極的態(tài)度，甚至將其經(jīng)營者比喻成“販賣武器的商人”，認(rèn)為其侵害了教育的實(shí)質(zhì)，并“警告”學(xué)習(xí)者不要過度使用學(xué)習(xí)塾[10]。但隨著學(xué)習(xí)塾的定位以及歸屬的清晰，尤其是隨著“教育自由化”概念的提出，文部省咨詢機(jī)構(gòu)臨時教育審議會建議對于以學(xué)習(xí)塾為代表的各種民間教育機(jī)構(gòu)的定位以及影響進(jìn)行積極探討，最終形成了一種新的、更為靈活的教育網(wǎng)絡(luò)，由此多方行政共治的改革規(guī)范已經(jīng)初見雛形。

（四）互動的連攜期（20世紀(jì)90年代至今）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展并迎來其頂峰發(fā)展期。1999年，日本文部省首次公開承認(rèn)學(xué)習(xí)塾形式的存在，日本終身學(xué)習(xí)局正式將學(xué)習(xí)塾作為一種民辦教育機(jī)構(gòu)納入教育體系，學(xué)習(xí)塾不再是“陰影里的花”，而真正地走到了陽光下[11][4]。文部省生涯學(xué)習(xí)審議會在學(xué)校與塾的共存報告中，還提出在學(xué)校精簡化、學(xué)校部分功能縮減的背景下，學(xué)校被壓縮的這部分功能可以依靠校外學(xué)習(xí)塾接管和補(bǔ)足[12]。尤其是伴隨2002年再次修訂的《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》，“寬松教育”與“一周五日工作制”政策實(shí)質(zhì)性實(shí)施，通過縮短學(xué)校教育時間、創(chuàng)設(shè)寬松空間等舉措，推行“終身學(xué)習(xí)體系”建設(shè)，將學(xué)習(xí)的中心逐漸向外擴(kuò)展，強(qiáng)調(diào)學(xué)校不再是學(xué)習(xí)的唯一場所，此舉措更多將學(xué)生在校時間讓渡于校外。這一時期，學(xué)習(xí)塾在校外教育中仍然扮演著舉足輕重的角色。2008年，日本文部科學(xué)省提出的針對學(xué)習(xí)塾的《學(xué)校外學(xué)習(xí)活動實(shí)態(tài)調(diào)查》顯示，幾乎半數(shù)的日本公立學(xué)校中小學(xué)生都有參加學(xué)習(xí)塾培訓(xùn)的相關(guān)經(jīng)歷，中學(xué)生是參加學(xué)習(xí)塾活動的主力軍。以初中三年級為例，有過參與學(xué)習(xí)塾經(jīng)歷且現(xiàn)今仍在學(xué)習(xí)塾學(xué)習(xí)的學(xué)生占比高達(dá)60.7%[13]。

此外，一些地方政府的態(tài)度也開始發(fā)生變化，主動積極探索學(xué)校與學(xué)習(xí)塾之間的合作。2002年東京都杉并區(qū)邀請學(xué)習(xí)塾教師登臺授課，2003年福岡市的公立校長會聽取進(jìn)學(xué)習(xí)塾關(guān)于“學(xué)力低下”對策意見的講座，同年該市公立中學(xué)將學(xué)習(xí)塾教材引入課堂[14]。2015年日本文部科學(xué)省推行課后服務(wù)“地域未來塾”項(xiàng)目，通過調(diào)動有意愿成為教師的大學(xué)生、學(xué)習(xí)塾民間教育事業(yè)者以及NPO法人的民間力量等，為本地區(qū)學(xué)校內(nèi)的初中、高中學(xué)生提供放學(xué)后的學(xué)習(xí)支援與指導(dǎo)，項(xiàng)目運(yùn)行中文部科學(xué)省主動將學(xué)習(xí)塾作為合作對象之一，通過校內(nèi)外聯(lián)動模式踐行官方提出的“學(xué)社融合”理念。這一時期隨著文部省正式承認(rèn)學(xué)習(xí)塾形式的存在，學(xué)習(xí)塾作為學(xué)校教育的補(bǔ)充，在日本教育系統(tǒng)中發(fā)揮著不容小覷的功能作用。政府的治理態(tài)度將學(xué)習(xí)塾作為校外教育的重要組成部分納入合作對象，治理重點(diǎn)更多關(guān)注于學(xué)習(xí)塾與政府以及學(xué)校間的合作與連攜，推進(jìn)多元主體共生狀態(tài)下良性互動關(guān)系的生成。

二、日本學(xué)習(xí)塾的治理機(jī)制

（一）法律政策約束下的政府監(jiān)管機(jī)制

學(xué)習(xí)塾于1988年被明確定性為“教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)”，作為經(jīng)營性企業(yè)的學(xué)習(xí)塾同時受到經(jīng)濟(jì)法規(guī)的約束，包括《特定商交易法》《消費(fèi)者契約法》《公司法》《法人稅法》《個人情報保護(hù)法》等[15]。由政府層面出臺的法律法規(guī)明確了對于學(xué)習(xí)塾的諸多規(guī)范性保障，促進(jìn)了學(xué)習(xí)塾的規(guī)范化發(fā)展。如針對學(xué)習(xí)塾的師資問題，政府在法律層面明令禁止學(xué)校教師在學(xué)習(xí)塾內(nèi)兼職，如若出現(xiàn)教師兼職情況，輕則受警告處分，重則被開除。在政府的監(jiān)督管控下，正式學(xué)校的教師兼職率從70年代中期的60%下降到80年代中期的1%以下，迅速高效地達(dá)成了對于普通教師在學(xué)習(xí)塾兼職的治理管控效果。如今學(xué)習(xí)塾教師的構(gòu)成中，4%為高中或大學(xué)的教師，30%為大學(xué)在校生，其余均為持教師資格證的社會人員[16]，有效地切斷了學(xué)校教師在學(xué)習(xí)塾兼職的源頭，幾乎沒有在職教師敢冒險去校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)兼職或在家從事家教工作。再如針對學(xué)習(xí)塾的安全問題，2006年日本內(nèi)閣政府、警察廳、文部科學(xué)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省四部門召開聯(lián)合會議,成立了學(xué)習(xí)塾學(xué)生安全對策推進(jìn)委員會,并隨后發(fā)表了《學(xué)習(xí)塾學(xué)生安全指導(dǎo)方針》,對學(xué)習(xí)塾的交通安全、教師素質(zhì)及其安全意識、學(xué)習(xí)塾的環(huán)境和設(shè)施安全做出了詳細(xì)規(guī)定,確保參加學(xué)習(xí)塾學(xué)習(xí)的中小學(xué)生的人身安全[17]。此外，在不同發(fā)展階段，日本政府幾乎每十年左右通過全國性大規(guī)模調(diào)查（圖1），對于學(xué)習(xí)塾狀況進(jìn)行整體性摸排，調(diào)研對象針對日本中小學(xué)生和家長，系統(tǒng)了解學(xué)習(xí)塾的實(shí)態(tài)以及學(xué)校外學(xué)習(xí)活動狀況，客觀掌握中小學(xué)生學(xué)習(xí)塾參與率、校外補(bǔ)習(xí)科目及方式、家長及孩子的滿意度及意見等信息。由此可見，法律法規(guī)的不斷完善、政府監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)以及系統(tǒng)化實(shí)證調(diào)研的全面推進(jìn)，都對學(xué)習(xí)塾的規(guī)范化發(fā)展起到了綱舉目張的作用。

圖1 日本中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與率[4]

（二）協(xié)會規(guī)范引導(dǎo)下的行業(yè)自律機(jī)制

日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會（JJA）成立于1988年，是監(jiān)管補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的行業(yè)性組織，作為推進(jìn)民間教育培訓(xùn)的公益社團(tuán)法人進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和自律管理。協(xié)會的職責(zé)主要包括制定行業(yè)準(zhǔn)入基準(zhǔn)與認(rèn)證、評審學(xué)習(xí)塾的經(jīng)營活動、對學(xué)習(xí)塾師資進(jìn)行培訓(xùn)和能力認(rèn)證以及對于申請加入行業(yè)協(xié)會的學(xué)習(xí)塾每兩年進(jìn)行一次認(rèn)證，對不達(dá)標(biāo)者亮黃牌并敦促其自行整改等。協(xié)會的宗旨是在保證消費(fèi)者安心與安全參與學(xué)習(xí)塾活動的指導(dǎo)方針下，推進(jìn)學(xué)習(xí)塾的活動以及保障學(xué)習(xí)塾從業(yè)教師權(quán)益，形成讓消費(fèi)者信賴的優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)塾行業(yè)[18]。2018年，日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會初步形成規(guī)范體系，針對內(nèi)部管理規(guī)范出臺了《全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會自我管理規(guī)約》，針對學(xué)員權(quán)益保護(hù)規(guī)范出臺了《學(xué)員安全保證方針》《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動合理化自主準(zhǔn)則》《學(xué)習(xí)塾個人信息保護(hù)指南》等，針對工作規(guī)范出臺了《學(xué)習(xí)塾認(rèn)證制度》《安心塾認(rèn)證制度》《學(xué)習(xí)塾講師認(rèn)證制度》等，針對兼職教師的勞動權(quán)益出臺了《學(xué)習(xí)塾講師檢定制度》，還通過制定學(xué)習(xí)塾講師三級評級監(jiān)管系統(tǒng)，為學(xué)習(xí)塾教師制定了可視化的知識、技術(shù)和能力統(tǒng)一行為標(biāo)準(zhǔn)，這意味著更多希望成為學(xué)習(xí)塾兼職教師的人員能通過學(xué)習(xí)掌握學(xué)習(xí)塾教師技能持證上崗。日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會的一系列自律性標(biāo)準(zhǔn)為兒童安全、數(shù)據(jù)安全及商業(yè)運(yùn)作等提供了行業(yè)規(guī)范，并推進(jìn)了學(xué)習(xí)塾、消費(fèi)者與全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會形成三方聯(lián)動式的關(guān)系結(jié)構(gòu)（圖2）[19]。全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會通過行業(yè)自律，為學(xué)生以及家長校外補(bǔ)習(xí)的選擇提供了有利的參考依據(jù)，消費(fèi)者可以通過識別行業(yè)認(rèn)證標(biāo)志，選擇適當(dāng)?shù)奶峁W(xué)習(xí)塾服務(wù)的機(jī)構(gòu)及教師資源，與此同時，協(xié)會也為學(xué)習(xí)塾以及學(xué)習(xí)塾從業(yè)者的合法化以及標(biāo)準(zhǔn)化做出了規(guī)范。全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會通過行業(yè)自律有效彌補(bǔ)了政府作為官方角度對于學(xué)習(xí)塾管理信息不完整、不及時的弊端，通過制定行業(yè)認(rèn)證制度與認(rèn)證基準(zhǔn)以及第三方自治，充分發(fā)揮行業(yè)團(tuán)體的規(guī)范性作用。

圖2 日本學(xué)習(xí)塾協(xié)會關(guān)系結(jié)構(gòu)

（三）教育生態(tài)建構(gòu)下的官學(xué)民聯(lián)動機(jī)制

學(xué)習(xí)塾作為日本重學(xué)歷教育的社會背景與學(xué)校教育系統(tǒng)不足而滿足社會需求的綜合產(chǎn)物，“民間教育的服務(wù)多樣性”和“家長的高學(xué)歷期待性”是催化學(xué)習(xí)塾熱的重要原因。日本學(xué)習(xí)塾與官方、學(xué)校、民眾曾經(jīng)對立與分歧的關(guān)系在發(fā)展過程中逐漸發(fā)生著微妙的變化，經(jīng)歷了從抵制到認(rèn)可、從孤立到與連攜的漫長過程。尤其是近年來，學(xué)習(xí)塾與學(xué)校和地方政府之間的合作逐漸頻繁，并取得了一些顯著進(jìn)展。2002年，文部科學(xué)省邀請近200所學(xué)習(xí)塾代表參加共同研討學(xué)習(xí)塾如何為孩子在傳統(tǒng)教室外提供更多的教育機(jī)會，官方層面提出“五天的學(xué)校日以外，通過家庭和社區(qū)來培養(yǎng)孩子的能力。普通學(xué)校難以安排的活動，如科學(xué)和個人電腦課程、體育活動和自然郊游等，可以周末在學(xué)習(xí)塾開展”[20]。2008年文部科學(xué)省正式提出并推進(jìn)“學(xué)校支援區(qū)域本部事業(yè)”，通過調(diào)動區(qū)域內(nèi)各方力量共同推進(jìn)支援學(xué)校運(yùn)營，將學(xué)校外教育力量引入學(xué)校教育活動的支持和支援中，學(xué)習(xí)塾也是連攜力量中的重要構(gòu)成方，“合作”“協(xié)力”成了學(xué)校與學(xué)習(xí)塾關(guān)系描述的關(guān)鍵字眼[5]，某些地區(qū)的學(xué)習(xí)塾教師更是作為區(qū)域教育協(xié)議會委員參與到學(xué)校與地域的共建中，向?qū)W校提供師資、教材、試題以及分享教學(xué)方法等，甚至還有的學(xué)習(xí)塾主動為貧困兒童家庭提供學(xué)習(xí)指導(dǎo)援助以及咨詢服務(wù)，充分發(fā)揮對于學(xué)校教育的補(bǔ)充作用。日本官方及民眾對于學(xué)習(xí)塾的態(tài)度已逐漸趨于理性化與多元化，打破了以往對于學(xué)習(xí)塾“唯利是圖”的刻板印象，逐漸將學(xué)習(xí)塾作為區(qū)域教育活動中的“合作者”。尤其是在終身學(xué)習(xí)的背景下，學(xué)校教育的功能已不能完全滿足教育的多樣化需求，因此構(gòu)建有機(jī)而和諧的政府、學(xué)校與教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的生態(tài)圈是有效促進(jìn)校內(nèi)教育與校外教育共生的契機(jī)，也是建立官、學(xué)、民三位一體的教育生態(tài)圈的著力點(diǎn)。

三、日本學(xué)習(xí)塾治理對我國校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)治理的啟示

（一）開展基于規(guī)范管理和質(zhì)量監(jiān)管的政府督查

近年來，我國政府職能部門不斷加強(qiáng)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。尤其是2018年國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》以及2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》出臺后，重拳出擊治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化學(xué)校育人主體地位。借助政府的行政監(jiān)管力量，強(qiáng)有力地集中整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，有效扭轉(zhuǎn)了教育與資本捆綁的市場化亂象，維系了一個相對公正的教育環(huán)境。“雙減”政策實(shí)施一年來，切實(shí)強(qiáng)化學(xué)校的教育主陣地作用，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)減負(fù)提質(zhì)、校外從嚴(yán)治理。義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)治理“回頭看”調(diào)查顯示，2022年4月至6月，教育部組織各地累計排查校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)17.2萬個、材料24.3萬份、人員40.5萬人，推動完成了4614個問題機(jī)構(gòu)整改[21]，治理工作取得明顯進(jìn)展。與此同時必須清楚認(rèn)識到的是，以整治為邏輯的治理行動在短期內(nèi)對于規(guī)范市場行為、清除頑瘴痼疾發(fā)揮了明顯的作用。但是，校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的存在是多元化需求的體現(xiàn)，是校外教育多樣化的衍生與補(bǔ)充，其存在的合理性應(yīng)是為教育主菜單上添置一道選擇，因此，對其治理也應(yīng)遵循長期性、系統(tǒng)性的邏輯行動，避免一蹴而就造成的“一刀切”?？v觀日本政府的治理經(jīng)驗(yàn)，從抵制到合作的治理邏輯充分說明，尊重校外教育培訓(xùn)的存在，最重要的是如何規(guī)范好這個多元的選項(xiàng)，這不僅需要明確教育培訓(xùn)行業(yè)的身份與定位，更需要教育及其他相關(guān)部門的協(xié)同監(jiān)管，以及相關(guān)法律法規(guī)的有效保障。我國可以通過全國性的定期調(diào)查以及深化數(shù)字化監(jiān)管，充分利用全國校外教育培訓(xùn)監(jiān)管與服務(wù)綜合平臺，將治理工作常態(tài)化、普遍化，確保對于校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理與質(zhì)量監(jiān)管。

（二）激發(fā)基于行為指引與標(biāo)準(zhǔn)約束的行業(yè)自律

日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會對于學(xué)習(xí)塾的認(rèn)證、設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)塾質(zhì)量等方面都做出了明確的規(guī)定，通過行業(yè)自律為學(xué)習(xí)塾的發(fā)展提供行業(yè)可參考性規(guī)范。相較而言，我國民辦教育協(xié)會于2008年成立，經(jīng)中華人民共和國國務(wù)院同意，由國家教育部和民政部正式批準(zhǔn)為國家一級社團(tuán)法人單位，下設(shè)培訓(xùn)教育專業(yè)委員會，其主要職責(zé)為宣傳國家教育方針政策、開展培訓(xùn)教育科學(xué)研究與組織開展質(zhì)量評估等社會公益活動[22]。表面上看，日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會與中國民辦教育協(xié)會的工作范圍有諸多重疊之處，但在實(shí)際操作中，日本學(xué)習(xí)塾協(xié)會在行業(yè)警示、引導(dǎo)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性作用，為學(xué)習(xí)塾的規(guī)范提供了選擇參考，而中國民辦教育協(xié)會更多發(fā)揮了政策法規(guī)宣傳、回應(yīng)政府管理需求等作用。此外，不同于日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會作為純粹的行業(yè)自律組織，我國的民辦教育協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位為教育部，呈現(xiàn)出更多“重政府規(guī)制、輕行業(yè)自律”的特征[18]。雖然日本和中國的行業(yè)協(xié)會在第三方評估治理方面有著行政歸屬上的差異，但是縱觀日本行業(yè)協(xié)會的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)會在內(nèi)部制度平臺建立、行業(yè)準(zhǔn)入基準(zhǔn)與認(rèn)證、資質(zhì)認(rèn)定與審查、學(xué)習(xí)塾講師評級監(jiān)管等方面，都切實(shí)通過行業(yè)自律推動了內(nèi)部治理，形成了從政府“唱獨(dú)角戲”到政府規(guī)制與行業(yè)自律“雙管齊下”的局面。因此，我國民辦教育協(xié)會作為第三方機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)一步在分類管理的前提下，通過形成行業(yè)自治機(jī)制，與政府形成合力，制定行業(yè)認(rèn)證制度與認(rèn)證基準(zhǔn)，逐步健全校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、審查標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)以及機(jī)構(gòu)從業(yè)教師評級標(biāo)準(zhǔn)等系列化標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化和完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行業(yè)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境。

（三）創(chuàng)建校內(nèi)外協(xié)同治理下的教育生態(tài)共育圈

日本校內(nèi)學(xué)校教育與校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系在發(fā)展過程中發(fā)生著微妙的變化，尤其是日本“寬松教育”政策下公立中小學(xué)與學(xué)習(xí)塾曾出現(xiàn)“此弱彼長”的現(xiàn)象，迫使升學(xué)競爭熱相應(yīng)地從校內(nèi)轉(zhuǎn)移到了校外，造成學(xué)習(xí)服務(wù)供給與學(xué)生學(xué)習(xí)需求關(guān)系的失衡。由此可見，當(dāng)基礎(chǔ)教育的功能受到嚴(yán)重的削弱時，如若將學(xué)習(xí)的需求推向校外，最終只會動搖或削弱學(xué)校育人主體地位，進(jìn)而導(dǎo)致社會對于學(xué)校教育的質(zhì)疑與不信任。從“減負(fù)”到“雙減”政策的落實(shí)，我國的校內(nèi)教育與校外補(bǔ)習(xí)同樣經(jīng)歷著動態(tài)的博弈與平衡。減輕學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)不等于讓學(xué)生在學(xué)校教育中不能充分學(xué)習(xí)，基礎(chǔ)教育改革抑或是優(yōu)化教育培訓(xùn)生態(tài)環(huán)境必須以平衡供求關(guān)系、促進(jìn)學(xué)生的身心發(fā)展為前提。如今的日本學(xué)習(xí)塾更多地關(guān)注學(xué)生的多元學(xué)習(xí)需求，針對不同偏差值①的學(xué)生給予不同程度的指導(dǎo)，補(bǔ)充與擴(kuò)展學(xué)校教育的外圍半徑，逐漸形成了官、學(xué)、民三位一體的教育生態(tài)圈。日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，學(xué)習(xí)塾作為校外非正式教育機(jī)構(gòu)在教授方式、補(bǔ)習(xí)內(nèi)容等方面緊貼學(xué)生需求的優(yōu)勢，客觀上激勵日本公立中小學(xué)認(rèn)真研究自身的問題，改進(jìn)教學(xué)方法，提高教學(xué)質(zhì)量，其不僅促成了日本學(xué)習(xí)塾的發(fā)展，更逐漸推動了校內(nèi)教育與校外教育共生發(fā)展的良好關(guān)系的形成。由此可見，學(xué)習(xí)塾的蓬勃發(fā)展離不開其為學(xué)習(xí)者提供有效的學(xué)習(xí)途徑、自主的課程探究、開放的教學(xué)方式等教育的多選項(xiàng)，同時也可為學(xué)校教育提供新的教育思路與模式。因此，構(gòu)建校內(nèi)外協(xié)同的治理生態(tài)應(yīng)立足于終身教育與終身學(xué)習(xí)的大背景之下，充分重視與關(guān)注學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)需求多樣性的存在，平衡教育供需，以綜合促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。

注釋：

①“偏差值”，是指相對平均值的偏差數(shù)值，是日本人對于學(xué)生智能、學(xué)力的一項(xiàng)計算公式值。偏差值反映的是每個人在所有考生中的水準(zhǔn)順位。在日本，偏差值被看作學(xué)習(xí)水平的正確反映，而偏差值也就理所當(dāng)然地成了評價學(xué)習(xí)能力的標(biāo)準(zhǔn)。