聚焦挑戰(zhàn)挖掘潛力
——推動(dòng)本市新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

■ 王曉梅 許 峰 陳曉華

近年來，本市圍繞鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)，抓緊抓好農(nóng)村改革和發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)，多措并舉發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，激活增強(qiáng)農(nóng)村各類要素市場(chǎng)活力，以改革實(shí)際成效增強(qiáng)了郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展的活力。但同時(shí)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著一些挑戰(zhàn)，要遵循開放思路，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，系統(tǒng)重塑發(fā)展模式，強(qiáng)化發(fā)展旨趣，加強(qiáng)監(jiān)管和保障，努力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、包容性的發(fā)展。

一、基本情況

目前，全市共有122個(gè)鎮(zhèn)級(jí)組織、1677個(gè)村級(jí)組織，實(shí)體運(yùn)行鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)1578家、村級(jí)集體企業(yè)1041家。

（一）資產(chǎn)情況。截至2022年底，全市集體賬面總資產(chǎn)6802億元，位居全國(guó)第五。從資產(chǎn)歸屬來看，鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)總量4370.5億元，位居全國(guó)第一；村級(jí)2376.8億元，村均1.4億元，位居全國(guó)第二。從發(fā)展?jié)摿砜?，?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3570.3億元，其中：長(zhǎng)期投資1105.1億元，占31%；集體企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)989億元，占27.7%；存貨和工程物資748.3億元，占21%；經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)凈值628.1億元，占17.6%；以及短期投資、無形資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)和生產(chǎn)性生物資產(chǎn)合計(jì)99.8億元。從資產(chǎn)效益來看，凈資產(chǎn)2206.2億元，凈收益47.6億元，凈資產(chǎn)收益率2.2%。

（二）改革分配情況。本市鎮(zhèn)、村兩級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成“應(yīng)改盡改”的目標(biāo)，并建立起收益分配的長(zhǎng)效機(jī)制。2023年全市有872家單位進(jìn)行了2022年度收益分配，分配單位數(shù)較去年增長(zhǎng)12.37%，年總分配27.64億元，惠及成員81.46萬戶、264.16萬人，戶均分配3393元，人均分配1046元。

（三）發(fā)展實(shí)踐和探索。各區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑和模式上進(jìn)行了積極探索與創(chuàng)新，通過激活物業(yè)資產(chǎn)、提高統(tǒng)籌能級(jí)、合作開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、盤活閑置宅基地、探索居間服務(wù)、參股社會(huì)資本等途徑，拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。以入股、合作等委托國(guó)企等第三方企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理，建立利益共享機(jī)制，如浦東宣橋鎮(zhèn)腰路村與清美集團(tuán)建立村企合作。結(jié)合市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展“區(qū)區(qū)合作”，形成“產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”發(fā)展格局，如松江新橋鎮(zhèn)與漕河涇開發(fā)區(qū)合作開發(fā)漕河涇松江高科技園區(qū)。村村、鎮(zhèn)村之間共同組建跨集體、跨地域投資主體，跨區(qū)購(gòu)買物業(yè)。搭建區(qū)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展，如奉賢系列百村品牌。

二、面臨挑戰(zhàn)

從本市多年改革實(shí)踐和發(fā)展探索看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展路徑更加多元，市場(chǎng)化運(yùn)行特征也更加明顯。但與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大格局下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域發(fā)展差異大。一是近郊與中遠(yuǎn)郊發(fā)展不平衡。截至2022年底，近郊村級(jí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比81.6%、中遠(yuǎn)郊占比18.4%。二是同一區(qū)域內(nèi)的不同鎮(zhèn)村間發(fā)展落差較大。閔行城市化地區(qū)村均總收入約是城市化進(jìn)程地區(qū)的3.5倍，約是農(nóng)業(yè)地區(qū)的12倍。究其原因，主要在于發(fā)展權(quán)，早期近郊使用集體建設(shè)用地較多，發(fā)展較快；現(xiàn)在中遠(yuǎn)郊卻沒有集體建設(shè)用地指標(biāo)可用。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，資產(chǎn)收益率較低。本市農(nóng)村集體資產(chǎn)收益率僅0.7%，農(nóng)村集體盈利能力較低，資產(chǎn)利用效率需進(jìn)一步提升。一是土地資源有限，發(fā)展空間不足。本市實(shí)際可利用土地資源很少，且多位于“198區(qū)塊”，有逐年減少趨勢(shì)。二是資金要素利用效率低，發(fā)展支撐不足。城市化進(jìn)程較快地區(qū)因?yàn)榻ㄔO(shè)用地使用日趨飽和，資金利用效益不高。中遠(yuǎn)郊發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，公益性項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)資金存在的較大缺口多由村集體承擔(dān)，資金對(duì)發(fā)展的支撐不足。三是人才資源短缺，發(fā)展動(dòng)力缺乏。村級(jí)缺少懂經(jīng)濟(jì)懂市場(chǎng)、有經(jīng)驗(yàn)有能力的經(jīng)營(yíng)管理人才，一定程度上影響了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，持續(xù)發(fā)展能力較弱。一是發(fā)展模式粗放單一，產(chǎn)業(yè)相對(duì)低端。目前本市非競(jìng)爭(zhēng)性的“地租經(jīng)濟(jì)”比重高達(dá)76%，較少涉及文化產(chǎn)業(yè)、休閑康養(yǎng)、三產(chǎn)融合等領(lǐng)域，且不少物業(yè)、廠房升級(jí)改造難、確權(quán)頒證難。二是發(fā)展路徑相對(duì)單薄，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益不高。因缺乏專業(yè)的招商、物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，集體物業(yè)資產(chǎn)的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不完善，存在租賃期過長(zhǎng)、價(jià)格偏低等現(xiàn)象，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益不高。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不全面，發(fā)展紅利受益面窄。一是收益分配水平不高且差異大。2022年度全市人均分配1046元，與北京相比，本市收益分配總體水平較低，特別是鎮(zhèn)級(jí)分配比例不高，僅松江、閔行等23街鎮(zhèn)開展分配。且地區(qū)差異較大，中心城區(qū)和近郊人均分配較高，但覆蓋面較低，中遠(yuǎn)郊分配范圍較廣，但分配水平較低，集體和成員的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還不夠科學(xué)合理。二是成員退出機(jī)制有待深入研究探索。由于過世成員、僅享受收益分配人員等無法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，再統(tǒng)一納入成員范圍則虛增了成員數(shù)量；再如因大病等特殊情況，成員需要大筆費(fèi)用時(shí)，應(yīng)開通自愿退出通道，故要進(jìn)一步梳理明確集體成員身份，研究探索成員退出機(jī)制。

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不規(guī)范，資產(chǎn)監(jiān)管效能較低。一是個(gè)別鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)監(jiān)管不到位。2022年全市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，少數(shù)鎮(zhèn)村存在土地補(bǔ)償費(fèi)被鎮(zhèn)政府?dāng)D占挪用或被村委會(huì)使用等問題，究其原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)管體系不夠健全。二是農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)作用有待深入挖掘。平臺(tái)功能模塊有待拓展和完善，特別是平臺(tái)的監(jiān)管、預(yù)警功能還需深化延伸。

三、對(duì)策和建議

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展既要有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)預(yù)期和清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，也要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)行思維和多元化發(fā)展路徑。下一步，將對(duì)標(biāo)新型集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，做好“六個(gè)聚焦”，探索創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展旨趣。

（一）聚焦“創(chuàng)新”，進(jìn)一步研究新措施，探索新路徑。在集體用地上，優(yōu)化調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，用好全域土地綜合整治政策，優(yōu)先保障集體發(fā)展用地；開展建設(shè)用地入市，完善土地增值收益分配機(jī)制。在資金人才上，盤活土地補(bǔ)償費(fèi)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加大財(cái)政支持力度，建立績(jī)效報(bào)酬掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度。在發(fā)展路徑上，努力做到“三個(gè)發(fā)展”：一是轉(zhuǎn)型發(fā)展，更多涉足休閑旅游、居間服務(wù)、產(chǎn)業(yè)融合等領(lǐng)域，重塑發(fā)展模式；二是創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)低端物業(yè)的升級(jí)改造，提升發(fā)展能級(jí)；三是穩(wěn)健發(fā)展，完善重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)管控。

（二）聚焦“統(tǒng)籌”，進(jìn)一步提升統(tǒng)籌能力，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合發(fā)展。2022年，《上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》出臺(tái)以來，全市9個(gè)涉農(nóng)郊區(qū)的區(qū)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)都已搭建完成，積極推動(dòng)區(qū)級(jí)平臺(tái)有效運(yùn)行，并充分發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)作用，抓住新城、新市鎮(zhèn)、示范村和城中村等規(guī)劃建設(shè)發(fā)展機(jī)遇，統(tǒng)籌配置轄區(qū)內(nèi)集體資產(chǎn)、土地、項(xiàng)目、財(cái)政扶持資金等各類資源要素，幫助集體經(jīng)濟(jì)從“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)向“抱團(tuán)取暖”。

（三）聚焦“特色”，進(jìn)一步突出差異化，打破路徑依賴。本市近郊、中遠(yuǎn)郊地區(qū)在區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等都面臨著不同情況，要立足區(qū)域?qū)嶋H，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，克服路徑依賴。近郊地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)采用市場(chǎng)化發(fā)展理念，重點(diǎn)在盤活存量上做文章，推動(dòng)物業(yè)經(jīng)濟(jì)提檔升級(jí)，拓展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。中遠(yuǎn)郊地區(qū)在盤活存量基礎(chǔ)上，設(shè)法做足增量，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，深化第三輪農(nóng)村綜合幫扶，提升自主發(fā)展能力。

（四）聚焦“共富”，進(jìn)一步科學(xué)分配收益，鞏固改革成果。一是探索成員有償退出機(jī)制。繼續(xù)開展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份梳理，探索推進(jìn)成員收益分配權(quán)的有償退出，對(duì)于因轉(zhuǎn)讓人或其家人遇到重大疾病、火災(zāi)、車禍等意外災(zāi)害或其他不可預(yù)見災(zāi)難等特殊情況急需現(xiàn)金支出，以及對(duì)于過世等集體成員身份喪失或戶口遷出本村的插隊(duì)知青，經(jīng)申請(qǐng)通過后，成員收益分配權(quán)可按經(jīng)審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)對(duì)應(yīng)價(jià)值進(jìn)行計(jì)退，或者按章程規(guī)定計(jì)退。二是健全完善收益分配機(jī)制。深入研究收益分配的內(nèi)在邏輯機(jī)制，建立健全科學(xué)合理的收益分配機(jī)制，在推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，逐步有序擴(kuò)大收益分配范圍和比例，特別是要研究鎮(zhèn)級(jí)收益分配機(jī)制，推動(dòng)集體企業(yè)利潤(rùn)上繳，深化鎮(zhèn)級(jí)收益分配覆蓋面和分配水平，實(shí)現(xiàn)收益分配權(quán)的公平和公正。

（五）聚焦“監(jiān)管”，進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)監(jiān)管，提升數(shù)字化。一是創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制，深化貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源監(jiān)督管理的若干意見》。二是推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管提質(zhì)增效。緊盯“資產(chǎn)資源管理、經(jīng)濟(jì)合同管理”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)整治農(nóng)村集體資產(chǎn)流失行為。三是高效運(yùn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)督平臺(tái)。推動(dòng)平臺(tái)升級(jí)改造及上線運(yùn)行，加強(qiáng)數(shù)字化、全過程監(jiān)管，配套出臺(tái)相應(yīng)制度文件，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。四是加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)。做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易納入市級(jí)公共資源交易中心“一網(wǎng)交易”，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易水平。

（六）進(jìn)一步聚焦“保障”，強(qiáng)化稅收支持，加大金融保障。一是落實(shí)稅收支持政策。建議集體支持村委會(huì)公益支出的費(fèi)用可在企業(yè)所得稅納稅金額中抵扣。成員獲得的收益分配，按照規(guī)定享受有關(guān)優(yōu)惠。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的符合條件的財(cái)政性資金，可作為企業(yè)所得稅不征稅收入。對(duì)符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可按規(guī)定享受小微企業(yè)優(yōu)惠政策。二是加大金融支持力度。支持金融機(jī)構(gòu)拓寬有效擔(dān)保物范圍，探索開展以農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等抵質(zhì)押物貸款產(chǎn)品。探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織信用評(píng)價(jià)機(jī)制和信用擔(dān)保機(jī)制，開發(fā)專屬信貸產(chǎn)品。