國際食糖出口限制政策對我國食糖市場影響與啟示

李輝尚，劉芷妍，宋建堂，池凱紅，羅麗平

(1 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)重點實驗室，北京 100081；2 廣西泛糖科技有限公司，南寧 530000；3 安順學(xué)院，貴州安順 561000)

食糖既是一種重要的生活必需品，也是一種重要的工業(yè)原料，被廣泛應(yīng)用于醫(yī)藥、化工等眾多領(lǐng)域，還是一種戰(zhàn)略物資，歷來受到世界各國的高度關(guān)注。當前，新冠肺炎疫情持續(xù)、世界地緣沖突頻發(fā)、國際糧價上漲，加上食糖具有的金融和能源屬性，使得優(yōu)先保障本國食糖供給安全成為多數(shù)國家的首要選擇。而在開放經(jīng)濟條件下，食糖市場形勢和產(chǎn)業(yè)安全問題會通過國際貿(mào)易機制在國與國之間進行傳遞。為應(yīng)對國際糖價上漲、國內(nèi)供給偏緊和特殊時期的應(yīng)急保障，2022年3月以來，部分國家陸續(xù)出臺相關(guān)措施，控制本國食糖出口。這對全球食糖供應(yīng)鏈產(chǎn)生了不利影響，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。

在中國，食糖與糧食、油料、棉花一起被認為是最重要的四大重要農(nóng)產(chǎn)品之一，而食糖產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)之一，其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展不僅關(guān)系到糖料主產(chǎn)區(qū)廣大農(nóng)戶收入穩(wěn)定增長，還關(guān)乎區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。因此，中國政府高度重視食糖產(chǎn)業(yè)安全，將甘蔗納入重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)予以重點發(fā)展，在中央一號文件中也明確提出，將確保食糖供給安全納入重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略中，充分彰顯了國家對食糖產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的高度重視。近年來，我國食糖生產(chǎn)總體穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)量穩(wěn)定在1 000萬t左右，但產(chǎn)不足需的格局較為明顯，需要依靠進口補充國內(nèi)產(chǎn)需缺口，致使自給率不斷下降，對外依存度不斷提高?！吨袊r(nóng)業(yè)展望報告(2021—2031)》顯示，2021年度(1)按市場年度展開分析，2021年指“2020/2021榨季”，即2020.10—2021.09；2022年指“2021/2022榨季”，即2021.10—2022.09。中國食糖產(chǎn)量1 067萬t、消費量1 550萬t、進口量634萬t，同比分別增長2.4%、3.3%、68.6%，自給率為68.8%。目前，中國已經(jīng)成為世界食糖第三大消費國，更是第一大進口國，國內(nèi)外市場聯(lián)動性越來越強，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到國際形勢的影響也越來越大。因此，密切關(guān)注國際市場動態(tài)，充分把握國際貿(mào)易政策，對于新國際政經(jīng)格局和新世界糧食安全形勢下，立足國內(nèi)，建立健全食糖產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策，推進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 近期多國出臺食糖出口限制政策概況及原因

1.1 多國食糖出口限制政策

2022年3月份以來，烏克蘭、俄羅斯、阿爾及利亞等國先后實施食糖出口限制政策(附表)。值得注意的是，不同國家食糖出口限制政策的管控措施、邊界范圍、起止時間等均有所差異。其中，烏克蘭從3月初“零配額”和出口許可“雙管齊下”的全面收緊，到5月上旬“取消出口限制但納入須經(jīng)許可的貨物清單”，出口限制政策有所放松；俄羅斯則從3月初的“禁止向歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟國家出口”擴大到“禁止向第三國出口”(3月14日)；吉爾吉斯斯坦“6個月內(nèi)禁止向歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟國家關(guān)稅區(qū)外出口”；哈薩克斯坦“禁止出口白糖與原糖”，將政策有效期臨時設(shè)定為5月23日起后的6個月。6月1日，印度政府宣布對本國食糖(包括原糖、精制糖和白糖)實施出口總量限制，2021/2022榨季(2021年10月—2022年9月)出口總量將限制在1 000萬t，同時出口商在海外銷售必須獲得申請許可。而阿爾及利亞和巴基斯坦則將食糖納入重要農(nóng)產(chǎn)品出口限制統(tǒng)一政策，實施全面限制出口措施。

附表 2022年3月以來主要國家食糖出口限制政策

1.2 國際食糖出口限制政策出臺原因

多國實施食糖出口限制政策，究其原因，主要包括以下2個方面：一是地緣政治沖突加劇區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供給形勢，出口限制政策凸顯食糖在國家糧食安全中的極端重要意義。俄羅斯和烏克蘭是全球小麥、玉米等重要糧食生產(chǎn)國。據(jù)FAO數(shù)據(jù)顯示，2020年，俄羅斯、烏克蘭小麥產(chǎn)量分別為8 589.6萬t、2 491.2萬t，分別占全球總產(chǎn)量的11.3%、3.4%；玉米產(chǎn)量分別為1 387.9萬t、3 353.0萬t，分別占全球比重為1.2%、2.6%。同期，兩國小麥的出口量分別為3 726.7萬t、1 805.6萬t，分別占全球的18.8%、9.1%；玉米出口量分別為228.9萬t、2 795.3萬t，分別占全球的1.2%、14.5%。據(jù)FAO 3月4日預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，在未考慮俄烏沖突的情況下，預(yù)計2021/2022年度剩余時間(3月1日—6月30日)烏克蘭將出口約600萬t小麥和1 600萬t玉米，俄羅斯將出口約800萬t小麥和250萬t玉米。但隨著俄烏沖突的持續(xù)爆發(fā)，兩國合計約1 400萬t小麥和1 850萬t玉米將無法順利出口，這意味著全球糧食市場可購買量大幅下降，必將加劇國際糧食市場供需形勢的緊張程度。自2022年2月俄烏沖突爆發(fā)以來，俄羅斯、烏克蘭將國內(nèi)糧食優(yōu)先用于保障本國需求，食糖因作為一種戰(zhàn)略物資，是戰(zhàn)時特殊商品，其能夠提供人體必需的熱量，且屬于高熱量食物，能夠快速補充能量。因此，食糖被第一時間限制出口是俄烏沖突這一特殊時期的必然選擇，這充分彰顯了食糖對國家糧食安全戰(zhàn)略中的極端重要意義。二是國際糧食價格普遍上漲，國際食糖市場供需形勢偏緊。俄烏沖突和相關(guān)制裁加劇了新冠肺炎疫情背景下的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈矛盾，多種重要農(nóng)產(chǎn)品價格大幅上漲，帶動國際食糖價格上漲；同時，國際食糖市場供需形勢整體偏緊，進一步推動了國際糖價震蕩上行。據(jù)FAO統(tǒng)計，2022年2月全球食物價格指數(shù)為141.1，食糖價格指數(shù)為110.5，3月分別漲至159.7、117.9，均為近10年來的最高水平，環(huán)比分別上漲了18.6、7.4個點，漲幅分別為13.2%、6.7%；之后，國際糧食和食糖價格均保持高位運行態(tài)勢，5月分別為157.4、120.3，分別比2月上漲了16.3、9.8個點。3月份，國際糖業(yè)組織(ISO)發(fā)布的全球食糖市場供需形勢報告顯示，2021/2022榨季全球食糖產(chǎn)量1.71億t、消費量1.72億t，產(chǎn)需缺口192.8萬t，產(chǎn)不足需的總體形勢也進一步助推了國際糖價的上漲。2月份，國際食糖均價(洲際交易所11號原糖期貨均價，下同)18.21美分/磅，3月漲至19.07美分/磅，環(huán)比漲4.7%，4月繼續(xù)上漲至19.71美分/磅，累計比2月份上漲8.2%(圖1)。

圖1 2018年以來國際食品和食糖價格(指數(shù))

此外，受全球能源價格高位運行等影響，作為全球第一大食糖生產(chǎn)和出口國的巴西，在4—5月份取消了數(shù)十萬t的食糖出口合同，轉(zhuǎn)為生產(chǎn)乙醇，加劇了國際食糖市場未來出現(xiàn)供給短缺的擔憂。與此同時，隨著全球經(jīng)濟緩慢復(fù)蘇，食糖貿(mào)易需求持續(xù)好轉(zhuǎn)，但在經(jīng)歷連續(xù)3年的去庫存后，各主產(chǎn)國的食糖庫存量均降至較低水平，在全球糧食危機預(yù)期加強的背景下，各國對于食糖安全供給高度敏感，致使部分國家實施了出口限制措施。

2 中國食糖進口格局及國際出口限制措施對國內(nèi)食糖市場影響

2.1 中國食糖進口貿(mào)易格局

從進口總量上看，我國食糖進口整體呈現(xiàn)進口量、進口額雙量齊增態(tài)勢。近年來，受國內(nèi)食糖市場供需缺口持續(xù)加大、國內(nèi)外價差明顯等因素影響，我國食糖進口量不斷增加，且保持相對較高的水平，尤其是2020年實施進口報告?zhèn)浒钢贫纫詠恚程沁M口量快速增加，2020年達到歷史新高的527萬t。2021年以來，我國食糖進口延續(xù)上年態(tài)勢，月度進口量保持較高水平，1月進口量達62萬t；之后國內(nèi)食糖市場供給進入旺季，月度進口量持續(xù)減少，4月減至18萬t，5月繼續(xù)保持18萬t的進口水平；6月起，國內(nèi)食糖生產(chǎn)基本結(jié)束，但用糖量進入傳統(tǒng)旺季，加之前期國內(nèi)外價差每t高達1 000元以上的水平，企業(yè)進口沖動增加，當月食糖進口猛增至42萬t，之后連續(xù)3個月進口呈環(huán)比增長態(tài)勢，9月達87萬t，為當年月度進口峰值；10月起，國內(nèi)新榨季生產(chǎn)逐步開啟，進口量有所回落，12月減至40萬t，但仍處于較高水平。據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年我國累計進口食糖567萬t，合計22.82億美元，進口量、進口額均創(chuàng)歷史新高，同比分別增7.59%、26.68%。進入2022年后，我國食糖進口總體保持平穩(wěn)狀態(tài)，1—5月全國累計進口食糖162.4萬t，同比增0.9%，進口金額合計8.0億美元，同比增39.4%(圖2)。

圖2 2016年以來我國食糖進口情況

從貿(mào)易格局上看，我國食糖進口來源較為集中，且呈現(xiàn)巴西“一家獨大”的局面，出口限制國家來源占比微乎其微。據(jù)中國海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019—2021年，巴西、古巴和泰國是我國食糖進口的主要來源地，從3國累計進口1 206.6萬t、合計金額達428.5億美元，分別占全國進口總量的84.2%、總額的82.3%；其中，巴西來源高達1 000.9萬t、合計金額352.6億美元，分別占全國總量的69.9%、總額的67.7%(圖3)。但值得關(guān)注的是，雖然我國從德國、美國、日本、瑞士等西方發(fā)達國家進口食糖的數(shù)量很少(3年累計分別為1 165.9、377.4、18.1 t)，但貿(mào)易額卻有相當?shù)囊?guī)模，分別為568.8萬美元、516.7萬美元、87.7萬美元、57.0萬美元。

a進口量

2.2 部分國家出口限制政策對中國食糖市場的影響

一方面，實施出口限制政策的國家與我國食糖貿(mào)易量少額小，該政策對我國食糖市場直接影響有限。據(jù)中國海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國與近期實施食糖出口限制政策國家貿(mào)易往來規(guī)模相對較小，其中近3年累計從印度進口27.7萬t、從巴基斯坦進口6 332 t，分別占全國進口總量的1.9%、0.04%，僅從俄羅斯進口4.5 t、從阿爾及利亞進口0.2 t，相對于全國1 400多萬t的進口總量微乎其微。而2022年以來，我國從印度、俄羅斯和巴基斯坦進口的食糖共計13.0萬t，幾乎全部為印度糖(12.9萬t，占比99.2%)；從月份看，3月份以來，沒有從俄羅斯和巴基斯坦進口，從印度進口的量相對穩(wěn)定，平均2.5萬t左右。因此，這些國家出口限制政策對我國食糖供給的直接影響不大。

另一方面，部分國家出口限制政策對國際食糖市場預(yù)期產(chǎn)生影響，間接助推國內(nèi)價格。3月以來，烏克蘭、俄羅斯等國家相繼出臺出口限制政策，尤其是印度發(fā)布政策信息后，國際食糖市場漲價預(yù)期增強，帶動國內(nèi)糖價小幅上漲。據(jù)中國糖業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，我國3—5月的國內(nèi)食糖售價分別為5 704、5 800、5 838元/t，呈逐月上漲態(tài)勢；另據(jù)廣西食糖貿(mào)易救濟與產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警工作站監(jiān)測，廣西白糖現(xiàn)貨價格明顯上漲，截至6月下旬制糖集團銷售報價基本在5 900～6 000元/t，比2月份高4.6%～4.7%，比去年同期上漲6.6%～6.9%，為2021/2022榨季最高價格。

3 啟示與建議

近年來，我國食糖產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，但受多種因素影響，食糖自給率已跌破70%，成為全球最大的進口國。據(jù)《中國農(nóng)業(yè)展望報告(2022—2031)》顯示，未來10年我國糖料穩(wěn)定發(fā)展，但食糖產(chǎn)量增幅有限，產(chǎn)不足需格局仍將持續(xù)。目前，我國食糖產(chǎn)業(yè)從種業(yè)到收獲裝備、從關(guān)鍵部件到自動化控制等關(guān)鍵核心技術(shù)水平對外依存度較高，產(chǎn)業(yè)安全可持續(xù)發(fā)展的自主能力亟待提升。當前，全球貿(mào)易保護主義、單邊主義態(tài)勢明顯，地緣政治沖突不斷，加上新冠肺炎疫情和極端災(zāi)害天氣頻發(fā)，全球食糖等糧食安全形勢不確定性增加，使得本就呈現(xiàn)緊平衡的全球食糖供需形勢預(yù)期收緊，而多國食糖出口限制政策也進一步加劇了這一預(yù)期。這些都可能對我國食糖市場供需形勢產(chǎn)生重要影響。而我國自然資源稟賦較差的先天條件依然嚴重制約國產(chǎn)糖業(yè)競爭力提升，而多國實施的出口限制政策進一步提醒我們，要高度重視食糖在國家糧食安全戰(zhàn)略中的特殊重要性，穩(wěn)定的食糖供給對國內(nèi)市場穩(wěn)定運行、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等至關(guān)重要，這就要進一步強化立足國內(nèi)生產(chǎn)?；竟┙o，強化穩(wěn)產(chǎn)保供能力建設(shè)，加快構(gòu)建多元化、可控型進口來源格局，加快構(gòu)建安全穩(wěn)定的食糖供給保障體系，推進食糖產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

一是強化科技投入，提升食糖供給保障能力。國內(nèi)有效供給是應(yīng)對國際市場變化的根本，科技創(chuàng)新是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的第一動力。建議加大力度穩(wěn)定糖料種植面積，切實落實甘蔗生產(chǎn)保護區(qū)政策和“雙高基地”建設(shè)要求，適時推進政策效果評估評價，強化良種、農(nóng)機、農(nóng)資等糖料生產(chǎn)者補貼政策；瞄準食糖產(chǎn)業(yè)鏈上的種業(yè)、農(nóng)機和自動化控制系統(tǒng)等關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和共性技術(shù)，加大科技投入力度，探索多部門聯(lián)合牽頭的食糖產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目，加快設(shè)立甜菜和甘蔗種業(yè)振興專項，以及甘蔗收獲機械、制糖自動化控制系統(tǒng)和食糖精煉加工精密設(shè)備裝備等科技研發(fā)專項計劃，推進制糖企業(yè)技術(shù)改造和升級轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進全產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)自主能力提升；鼓勵有實力的企業(yè)通過兼并重組和融資持股等形式整合優(yōu)勢資源，實現(xiàn)降本增效提質(zhì)和高質(zhì)量發(fā)展。

二是優(yōu)化貿(mào)易格局，拓展進口宏觀調(diào)控空間。針對我國食糖進口來源總體固定、“一家獨大”、風險集中的整體局面，建議在優(yōu)化當前進口格局的基礎(chǔ)上，強化“一南一北”布局，即向南強化在緬甸、老撾等境外種植和穩(wěn)定與泰國的食糖貿(mào)易關(guān)系，向北拓展挖掘與俄羅斯合作發(fā)展?jié)摿?，大力推進與“一帶一路”沿線國家從糖料種質(zhì)資源開發(fā)、原料生產(chǎn)基地共建到加工工藝關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等多領(lǐng)域合作，切實發(fā)揮陸路運輸成本低、周期短、風險小優(yōu)勢，加快構(gòu)建來源多元化、風險可控型的食糖國際貿(mào)易新格局，有效拓展進口宏觀調(diào)控的騰挪空間；同時，要強化進口動態(tài)調(diào)控，探索建立區(qū)分生產(chǎn)淡旺季的進口配額動態(tài)發(fā)放機制，建立健全進口環(huán)節(jié)超額收益用于國內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付機制。

三是健全監(jiān)測預(yù)警機制，深化食糖價格形成機制改革。建議高度重視國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的統(tǒng)籌合理利用，進一步強化基于全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋生產(chǎn)、流通、貿(mào)易、消費等多維度多層次的監(jiān)測預(yù)警體系和實時信息動態(tài)預(yù)警研判大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，強化對世界主要產(chǎn)糖國、消費國市場與戰(zhàn)略研究，提升面向產(chǎn)業(yè)主體的市場預(yù)警和決策咨詢能力，切實引導(dǎo)食糖產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展；健全完善食糖儲備制度，探索建立藏糖于企、藏糖于民的應(yīng)急保供穩(wěn)價機制；充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，健全糖料-競爭作物收益調(diào)節(jié)機制，確保農(nóng)民種糖(料)有錢賺；建立健全“保險+期貨/期權(quán)”的價格保險體系，加快健全以地方為主導(dǎo)的價格保險制度，建立中央、地方多方保費投入機制，建立健全糖料完全成本保險和按質(zhì)論價、以糖計價的糖料收購機制，厘清捋順制糖企業(yè)與糖農(nóng)利益關(guān)系。