我國農(nóng)村供水工程建設(shè)管理模式分析

魏 軒

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

從“十一五”到“十三五”，國家大力實施推動農(nóng)村飲水安全和鞏固提升工程建設(shè)，顯著地改善了絕大部分農(nóng)村地區(qū)的飲水條件，截至2019年底，全國共建成1000多萬處農(nóng)村供水工程，農(nóng)村集中供水率達(dá)到88%，自來水普及率達(dá)到83%[1]。但由于我國農(nóng)村人口眾多，居住分散，地理及水資源條件復(fù)雜，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，各地政府及水行政主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況，探索建立適宜的農(nóng)村供水工程建設(shè)、管理模式，以確保農(nóng)村供水工程項目建設(shè)規(guī)范，管理良好。

1 我國農(nóng)村供水工程建設(shè)模式

全國各地根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏乩砬闆r、水資源豐沛程度、供需水量、資金籌措能力等條件，采用了多種農(nóng)村供水工程建設(shè)模式。根據(jù)建設(shè)規(guī)模，農(nóng)村供水工程建設(shè)模式可劃分為城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程建設(shè)模式、跨村聯(lián)片工程建設(shè)模式、單村工程建設(shè)模式、分散式工程建設(shè)模式。各種建設(shè)模式具體說明如下。

1.1 城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程建設(shè)模式

城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程建設(shè)模式指將城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)由城市向農(nóng)村延伸建設(shè)，建立起一體化的城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水。這種建設(shè)模式可以充分利用城市現(xiàn)有水資源和水廠富余供給能力，在滿足城市生產(chǎn)生活用水的同時，供應(yīng)周邊農(nóng)村用水需求。

1.2 跨村聯(lián)片工程建設(shè)模式

跨村聯(lián)片工程建設(shè)模式指供水區(qū)域為2個或2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或村)的規(guī)模化工程建設(shè)模式。該模式適合在距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，人口稠密的鄉(xiāng)村，可以極大提升跨村聯(lián)片區(qū)域內(nèi)的供水保障水平。

1.3 單村工程建設(shè)模式

單村工程建設(shè)模式指供水區(qū)域為單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或村)的集中供水工程建設(shè)模式，適合村莊分散、水源規(guī)模較小，不具備實施城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸、跨村聯(lián)片工程建設(shè)模式條件的鄉(xiāng)村。

1.4 分散式工程建設(shè)模式

分散式工程建設(shè)模式指以單戶或聯(lián)戶為單位，通過建設(shè)機井工程、引山泉或引溪工程、雨水集蓄工程等方式，直接從水源取水，沒有或僅有簡易水處理設(shè)施的供水工程建設(shè)模式。

各種農(nóng)村供水工程建設(shè)模式、適用情況、優(yōu)缺點見表1。

表1 農(nóng)村供水工程建設(shè)模式分類表

2 我國農(nóng)村供水工程管理模式

對農(nóng)村供水管理模式的劃分方式，政府和學(xué)界有著多種視角。江西省將農(nóng)村供水管理體制從組織形式上劃分，分為企業(yè)組織管理、事業(yè)組織管理、村民自治組織管理3種[2]。學(xué)術(shù)界針對農(nóng)村供水管理模式的研究成果多按管理主體性質(zhì)進(jìn)行劃分，一般分為供水站/水利站管理、國有水務(wù)企業(yè)管理、民營水務(wù)企業(yè)管理、農(nóng)民用水戶協(xié)會管理、村委會/村小組管理、農(nóng)戶個人管理等管理模式[1，3-6]。

除了上述管理模式外，根據(jù)農(nóng)村供水管理區(qū)域，可劃分為城鄉(xiāng)一體化管理模式、區(qū)域管理模式、單村管理模式、單戶/聯(lián)戶管理模式4種。

2.1 城鄉(xiāng)一體化管理模式

城鄉(xiāng)一體化管理模式指由某一管理主體統(tǒng)一管理所有城鄉(xiāng)供水區(qū)域，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)自來水的生產(chǎn)、供應(yīng)、報裝、收費、客戶服務(wù)、管網(wǎng)安裝、維護(hù)及更新改造等所有供水相關(guān)業(yè)務(wù)，該模式可以消除城鄉(xiāng)區(qū)域供水質(zhì)量、服務(wù)和價格的差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水服務(wù)均等化。

2.2 區(qū)域管理模式

區(qū)域管理模式指由某一管理主體統(tǒng)一管理跨村聯(lián)片供水區(qū)域，負(fù)責(zé)管理區(qū)域內(nèi)用水報裝、收費、供水設(shè)施維護(hù)維修等工作。

2.3 單村管理模式

單村管理模式指由某一管理主體負(fù)責(zé)單個行政村/自然村/村小組供水區(qū)域管理工作，承擔(dān)管理區(qū)域內(nèi)用水報裝、收費、供水設(shè)施維護(hù)維修等工作。

2.4 單戶/聯(lián)戶管理模式

單戶/聯(lián)戶管理模式指由某一管理主體負(fù)責(zé)管理單戶/聯(lián)戶分散式供水工程。該模式僅應(yīng)用于分散式供水工程，一般為農(nóng)戶個人自行管理。

各種分類標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村供水管理模式見表2。

表2 農(nóng)村供水管理模式分類匯總表

3 我國農(nóng)村供水工程建設(shè)管理存在問題

從各地農(nóng)村供水工程建設(shè)及后續(xù)運行管理情況來看，依然存在一些共性問題，影響了工程建設(shè)質(zhì)量和實施效果，主要集中在以下5個方面。

(1)前期調(diào)研不足，缺乏總體規(guī)劃

部分地方政府片面追求建設(shè)速度，未充分開展前期調(diào)研、未充分征求意見便開展項目建設(shè)，缺乏總體規(guī)劃，導(dǎo)致水源可靠性不足，工程設(shè)計不合理，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低和重復(fù)性建設(shè)問題，工程無法達(dá)到預(yù)期效果。

(2)規(guī)模化程度低，“小散弱”情況突出

盡管全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃均強調(diào)“盡可能優(yōu)先建設(shè)集中式供水工程”[7]，“盡量興建集中連片、有一定規(guī)模的骨干供水工程”[8]。但是截至2019年底，全國共建成1000多萬處農(nóng)村供水工程，千噸萬人供水工程和城市管網(wǎng)延伸工程僅有1.83萬處，占比不到2‰[1]，中大型集中式供水工程占比過低，“小散弱”情況突出。

(3)工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量不高

部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財力不足，配套資金困難，一些早期建設(shè)的小型農(nóng)村供水工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低、工程質(zhì)量不高，造成工程壽命較短，水量水壓水質(zhì)不能滿足飲水安全要求，供水保障能力不足。

(4)缺乏長效管理機制，重建輕管問題比較突出

部分地方政府忽視建后管理機制設(shè)計，未理順農(nóng)村供水工程所有權(quán)和管理權(quán)關(guān)系，未明確管理機構(gòu)和職責(zé)，許多工程建成后因缺乏維護(hù)很快廢棄，不但沒有根本性解決當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村飲水問題，還損害了政府在百姓心中的公信力。

(5)水質(zhì)管理工作薄弱

由于基層管理人員數(shù)量和技術(shù)力量不足，缺乏運維經(jīng)費等原因，許多中小型農(nóng)村供水工程未設(shè)立化驗室及配備檢驗人員，長期未對出水和末梢水水質(zhì)進(jìn)行自檢或送檢，水質(zhì)管理工作十分薄弱。

4 對策建議

4.1 充分調(diào)研，統(tǒng)籌規(guī)劃

地方政府應(yīng)深入開展前期調(diào)研，充分征求各相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、供水企業(yè)及行業(yè)專家意見，根據(jù)當(dāng)?shù)厮辞闆r、人口情況、地理環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、供需水量、現(xiàn)有供水格局等因素統(tǒng)籌制定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村供水工程總體規(guī)劃和建設(shè)計劃，確?？傮w規(guī)劃科學(xué)合理、切合當(dāng)?shù)貙嶋H。

4.2 規(guī)模化建設(shè)，集約化管理

各地應(yīng)優(yōu)先實施管網(wǎng)延伸工程、跨村聯(lián)片供水工程等集中式供水工程。堅持宜大不宜小、宜集中不宜分散、宜聯(lián)片不宜單村的原則，不斷提升農(nóng)村供水工程規(guī)模化水平。

工程建成后應(yīng)集約化管理，優(yōu)先推行城鄉(xiāng)一體化管理和區(qū)域集中化管理。有條件的地方可以將多個農(nóng)村供水工程打包移交或委托城市供水企業(yè)管理，給予合理的管護(hù)費用補貼，如江蘇省宿遷區(qū)[9]、海南省三亞市[10]；或?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)村供水專管機構(gòu)(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站、水利站等)合并重組，進(jìn)行統(tǒng)一管理調(diào)度，提高管理效率，降低管理成本。

4.3 保障建設(shè)資金，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，高質(zhì)量建設(shè)

各級政府應(yīng)加大投資力度，根據(jù)工程情況合理確定投資標(biāo)準(zhǔn)，多措并舉籌集資金，保證建設(shè)資金按時足額到位。工程設(shè)計應(yīng)合理規(guī)范并有一定前瞻性，施工質(zhì)量必須達(dá)到到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，確保建一處、成一處、發(fā)揮效益一處。

4.4 建立長效管理機制

農(nóng)村供水工程想要長期穩(wěn)定發(fā)揮效益，必須建立科學(xué)合理的長效管理機制。鑒于農(nóng)村供水工程建后管理機制缺失引發(fā)的諸多問題，許多地方已經(jīng)意識到建立長效工程管理機制的重要性，并著手制定相關(guān)政策和制度。如湖南郴州市于2019年印發(fā)了《關(guān)于全面推行農(nóng)村飲水安全“先建機制再建工程”建設(shè)管理模式的通知》(郴水發(fā)〔2019〕107號)，要求全面推行農(nóng)村飲水安全“先建機制再建工程”建設(shè)管理模式，所有農(nóng)村供水項目立項“必須將先建機制情況作為立項的首要條件，已安排財政資金的農(nóng)村供水項目，必須將管護(hù)機制建立情況作為驗收合格的必要條件”[13]。海南三亞市自2017年啟動農(nóng)村供水工程建設(shè)管理模式改革，從“建管分離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ü芤惑w”，所有農(nóng)村供水工程均委托當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)統(tǒng)一建設(shè)統(tǒng)一管理，各區(qū)水務(wù)局定期對運營管理情況進(jìn)行考核并予以管護(hù)經(jīng)費補貼[10]，新的建管模式下農(nóng)村供水工程建管銜接順暢，工程管理良好。

4.5 加強水質(zhì)檢測工作

城鎮(zhèn)管網(wǎng)延伸工程、跨村聯(lián)片工程應(yīng)設(shè)立水質(zhì)化驗室，配備水質(zhì)檢驗人員及儀器設(shè)備，建立水質(zhì)管理制度，按照國家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》對水源水、出廠水和管網(wǎng)水進(jìn)行定期檢測；單村集中供水工程和小型分散飲水工程可通過委托第三方實驗室或建立市縣級農(nóng)飲水水質(zhì)檢測中心的方式進(jìn)行水質(zhì)管控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各村供水管理中存在的問題，讓老百姓喝上“放心水”。同時，衛(wèi)生監(jiān)督管理部門應(yīng)定期對農(nóng)村供水工程水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督檢測，共同構(gòu)建農(nóng)村供水水質(zhì)安全管理體系。

5 結(jié)語

農(nóng)村飲水安全問題直接關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，切實做好飲水安全保障工作，是維護(hù)廣大人民群眾的根本利益、落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的基本要求。因作者水平有限，本文僅總結(jié)歸類了常見的農(nóng)村供水工程建設(shè)管理模式，分類比較簡單籠統(tǒng)，未對各種模式開展深入分析研究。各地方政府應(yīng)因地制宜，選擇合適的建設(shè)、管理模式，不斷理順管理體制機制，確保工程質(zhì)量優(yōu)良，管理良好，百姓長期受益。