領(lǐng)導(dǎo)干部“能上不能下”問題的成因和解決對策

文_周 勇

習(xí)近平總書記強調(diào)，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊伍。建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍，既要把黨和國家事業(yè)發(fā)展需要的好干部選出來用起來，也要把不宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部調(diào)整下來。黨的十八大以來，黨中央把推動干部能上能下作為全面從嚴(yán)管黨治黨的重大舉措。2015年6月，中央政治局會議審議通過《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，首次從中央黨內(nèi)法規(guī)層面就領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下作出制度規(guī)范，為做好干部工作提供了重要遵循。2022年8月，中央政治局常委會會議審議通過了修訂后的《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。2023年6月，全國組織工作會議進一步強調(diào)，“持續(xù)推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，加大調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部力度，解決干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好局面”?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等法規(guī)制度也都明確作出了相關(guān)規(guī)定。這些對于促進干部履職盡責(zé)、激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、樹立鮮明正確的選人用人導(dǎo)向，都起到了積極的推動作用。從各地情況看，有不少地方也結(jié)合各自實際，專門出臺了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的具體實施細(xì)則。以江蘇省為例，2018年6月，出臺《江蘇省推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下辦法》；2023年5月，又出臺《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實施細(xì)則》。推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點是解決能下的問題。從實踐效果上看，有些制度設(shè)想還沒有達(dá)到預(yù)期，需要基層加強有效探索、抓好轉(zhuǎn)化運用。解決干部“能上不能下”的核心是激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動性創(chuàng)造性。要通過定責(zé)任優(yōu)機制、定標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)導(dǎo)向、定細(xì)則優(yōu)流程，有效地優(yōu)勝劣汰、獎優(yōu)罰劣，切實把《規(guī)定》提出的推進干部能上能下的要求落到實處。

一、把握“能上不能下”問題的現(xiàn)實表現(xiàn)

中央層面的《規(guī)定》以及各地的具體實施細(xì)則，對保障能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰，形成良好的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境起到了積極作用。但在實踐中，推進干部“能下”還存在一些難點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

“無功也無過”的心態(tài)一定程度上依然存在。干部“下”有多種渠道，包括問責(zé)、黨紀(jì)政務(wù)處分、組織處理、辭職、職務(wù)任期、退休等。其中，問責(zé)處理、黨紀(jì)政務(wù)處分、到齡退休等都已基本實現(xiàn)了制度化、程序化。當(dāng)前，推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點是解決對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部如何認(rèn)定并進行組織調(diào)整的問題。比如，相關(guān)規(guī)定辦法都對各類“下”的情形作了細(xì)化明確，紀(jì)律作風(fēng)等方面的情形表現(xiàn)相對容易判別認(rèn)定，這是因為有配套的剛性條款約束，但如何認(rèn)定“選擇躺平、碌碌無為”“不惹是生非但也于事無補”等情形，裁量的標(biāo)準(zhǔn)可能還有彈性空間，不同階段、不同情境也可能導(dǎo)致出現(xiàn)同一類情形而認(rèn)定結(jié)果存在差異的情況。如果對那些“沒有大過、沒有嚴(yán)重違紀(jì)違法行為，但在其位不謀其政、能力素質(zhì)不適應(yīng)”的干部，對那些習(xí)慣于當(dāng)“太平官”、庸懶散拖浮的干部，放之任之、不及時讓他們“下”來，勢必堵塞能者“上”的通道，影響干部隊伍活力，危害政治生態(tài)，阻礙事業(yè)發(fā)展。

“能上不能下”的觀念在一些干部中還有體現(xiàn)。干部去留升降本應(yīng)是選人用人的常態(tài)、是正常的組織安排，個人的進退留轉(zhuǎn)既是組織工作發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，也是事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。比如，對于一些給了機會仍然跟不上形勢、仍然不能有效履行職責(zé)，或者隨著工作性質(zhì)和崗位職責(zé)內(nèi)容的變化，原來人崗相適、現(xiàn)在人崗已不相適的干部，進行組織調(diào)整再正常不過，這也是社會普遍存在的心理共識。但即使制度上有明確規(guī)定、社會上有共識，受“官本位”等思想影響，對有些干部來說，想上不愿下、上了不會下的認(rèn)知仍然處于主導(dǎo)地位。習(xí)慣于職務(wù)“能上不能下”、職級能晉不能退、工資能升不能降，甚至“下必有錯、下必有過”的定勢思維讓有些干部對“下”有天然的抵觸思想和情緒。

“下了再難上”的困境必須正視。無論是因為不作為還是不勝任，被“下”的干部特別是年輕干部，往往思想上有壓力、心理上有負(fù)擔(dān)，狀態(tài)會受到一定影響，加上背負(fù)著“不良記錄”，往往出現(xiàn)既難有再上的動力又難有再上的信心的情況?！澳苌稀焙汀澳芟隆北旧砭褪且粋€有機整體，對于干部隊伍整體來說，既要有干部“上”，也要有干部“下”；對于某一個具體的當(dāng)事人，如果被認(rèn)定為不宜擔(dān)任現(xiàn)職，既要“下”得來，也要根據(jù)后續(xù)表現(xiàn)，該“上”的還得要“上”，這就需要加強相應(yīng)的制度設(shè)計，做好全周期制度安排，同時也要及時進行有效的人文關(guān)懷和思想引導(dǎo)，讓當(dāng)事人正確對待“下”的問題，否則不僅會影響干部個人成長，也會形成“下就是全盤否定”的負(fù)面導(dǎo)向。

持續(xù)推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，加大調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部力度，解決干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好局面

二、找準(zhǔn)“能上不能下”問題的內(nèi)在成因

“能下”制度執(zhí)行難的癥結(jié)根源，既有推進層面的認(rèn)識不到位，也有操作層面的措施不具體，還有落實層面的保障不全面。

“下”的決心不夠，導(dǎo)致“能下”推進難。無論是干部管理部門還是干部用人單位，執(zhí)行“能下”制度都會考慮干部情緒、單位團結(jié)穩(wěn)定等因素，在“下”的問題上有時會存在態(tài)度不夠堅決、推進不夠有力的情況。同時，干部的“下”要通過一定程序，除了違紀(jì)違法、到齡退休等情況需剛性執(zhí)行外，對于不作為不勝任的情況，不少人都有“多栽花、少種刺”的好人主義心理，不肯得罪人、不肯講真話，甚至少數(shù)同志還會擔(dān)心“惹火燒身”、給自己或單位帶來“麻煩”，當(dāng)然現(xiàn)實中也確實存在“躺平不干”而又“不好惹”的干部，有的時候“躺平不干”和“不好惹”已經(jīng)成為極少數(shù)不稱職干部的代名詞，進而導(dǎo)致在干部考核考察工作中，一些情況問題得不到全面真實的反映。

“下”的標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)，導(dǎo)致“能下”操作難?！兑?guī)定》列出了干部不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的15種情形。以江蘇省為例，新的實施細(xì)則明確了23種“下”的情形，并對政治能力不過硬等方面進一步細(xì)化拓展，也設(shè)定了相對明確的執(zhí)行依據(jù)。但實踐中，對部分情形并不容易精準(zhǔn)畫像。相比其他考核，干部考核有其特殊性，如德、廉等水平評價主要依靠主觀判定與干群意見，一些隱性問題難以及時發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確識別；黨建、改革、安全、穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等工作定量評判難度較大，缺少更加具體的“下”的依據(jù)；經(jīng)濟發(fā)展、民生保障等工作效能既有顯績也有潛績，既有個體努力也有集體協(xié)作，很難憑一朝一夕、一人一事就完全定論。

“下”的保障不足，導(dǎo)致“能下”落實難。對不宜擔(dān)任現(xiàn)職干部進行“下”的調(diào)整，最終目的是激發(fā)干部精氣神、激活干部干事創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)斗力，對干部隊伍而言是“以儆效尤”，對被“下”的干部來說也是警示警醒，如果當(dāng)事人能夠意識到問題、改得了問題，應(yīng)該“能下也要能上”。執(zhí)行“能下”制度，不僅體現(xiàn)在怎么“下”，更在于“下”到哪里、“下”后怎么辦、“下”后還能不能再“上”。根據(jù)不同情況，“能下”有平職調(diào)整、免職、降職等多種方式，也有相關(guān)方面表現(xiàn)達(dá)不到要求、人崗不相適和人事不相宜等多種原因，而現(xiàn)實中“下”往往更多地被人們歸因于“犯錯”，現(xiàn)行的辦法對“人崗不適”“主動讓賢”等原因的“下”及“下”后怎么再“上”等缺乏更加具體的制度安排和保障。

三、解決“能上不能下”問題的對策建議

能上能下制度本質(zhì)上是激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，樹立鮮明正確的用人導(dǎo)向，建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍。解決好“能上不能下”的問題，關(guān)鍵要把制度細(xì)化落實作為主要突破點，使“能下”更可操作、成為常態(tài)，且不能簡單地“一下了之”，而是通過系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)施策，健全完善優(yōu)勝劣汰、獎優(yōu)罰劣的基層實踐機制，進而有效激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性、主動性和創(chuàng)造性。

定責(zé)任、優(yōu)機制，著力推動制度有效落實。一是健全考核機制。啟動“下”的程序前提在考核識別，關(guān)鍵是如何設(shè)計好“下”的觸發(fā)機制，做到啟動有因、識別有據(jù)、評價有果。要堅持日?？己伺c年度考核、專項考核、任期考核相結(jié)合，多到一線聽看查，多同干部群眾和服務(wù)對象交流，經(jīng)常性、近距離、有原則地接觸干部、觀察干部，防止片面看待干部、靜態(tài)觀察干部，防止只看表面不看本質(zhì)、只注重業(yè)務(wù)能力不注重政治素質(zhì)。要堅持看準(zhǔn)人還要畫準(zhǔn)像，做到定量考察與定性評價相結(jié)合，更多通過數(shù)據(jù)支撐和定性分析，同時兼顧用好自查自評、深度訪談、民主評議等辦法，真正把“能上”和“要下”的干部考準(zhǔn)確、考實在、考具體，讓被“下”的干部服氣、讓更多的干部感受到正氣。二是健全履責(zé)機制。壓緊壓實各級黨委（黨組）全面從嚴(yán)管黨治吏職責(zé)，主要負(fù)責(zé)人擔(dān)好第一責(zé)任人責(zé)任，并把干部“能下”問題作為選人用人工作“一報告兩評議”、巡視巡察和選人用人專項檢查以及黨委（黨組）書記年度考核述職的重要內(nèi)容，推動形成“堅持原則、敢于負(fù)責(zé)”的工作作風(fēng)和“真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)”的制度體系。同時，發(fā)揮好紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察、審計等負(fù)有干部監(jiān)督職責(zé)單位的整體合力，加強“能上能下”線索的信息共享、責(zé)任聯(lián)動，主動發(fā)現(xiàn)問題，及時會同用人單位核實問題、啟動相關(guān)程序。三是健全督查機制。組織部門加強對貫徹執(zhí)行《規(guī)定》等文件情況的監(jiān)督檢查，建立定期自查工作機制，確保執(zhí)行干部能上能下制度意識不淡化、力度不減輕、措施不松懈，紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門共同落實好相關(guān)監(jiān)督責(zé)任。

定標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)導(dǎo)向，著力營造良好政治氛圍。一是思想認(rèn)識層面。按照“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實“四個注重選拔、四個堅決不用”要求，對政治上不守規(guī)矩、廉潔上不干凈、工作上不作為不擔(dān)當(dāng)或能力不夠、作風(fēng)上不實在的干部，堅決進行組織調(diào)整；同時，及時把那些忠誠、干凈、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚敫墒?、能干事、干成事的干部用起來，切實增強干部隊伍活力，進一步強化能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的鮮明導(dǎo)向。二是實際操作層面。重點針對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的具體情形，細(xì)化“下”的標(biāo)準(zhǔn)，加大對貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展和安全、堅持以人民為中心、防范化解重大風(fēng)險等方面的考核評價，為推動干部能上能下構(gòu)建評判“標(biāo)尺”。在干部選用時更加注重“人崗相適”，盡量避免因組織原因造成的“人不對崗”。同時，嚴(yán)明“能上能下”推進落實的工作紀(jì)律，防止避重就輕、以黨紀(jì)政務(wù)處分規(guī)避組織調(diào)整或者以組織調(diào)整代替黨紀(jì)政務(wù)處分，防止借機打擊報復(fù)，對嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者違反有關(guān)工作紀(jì)律要求的，應(yīng)當(dāng)追究黨委（黨組）及其組織（人事）部門主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、直接責(zé)任人的責(zé)任；對拒不服從組織調(diào)整決定的，視情節(jié)輕重依規(guī)依紀(jì)依法給予處理處分。三是輿論引導(dǎo)層面。用好各類主流媒體、黨建平臺等陣地，深入做好輿論宣傳，發(fā)揮典型案例示范作用，引導(dǎo)客觀理性認(rèn)識“能下”是干部選拔任用的一種常態(tài)。

定細(xì)則、優(yōu)流程，著力暢通規(guī)范“能下”渠道。一是進一步完善“下”的細(xì)則。推進能上能下制度與高質(zhì)量發(fā)展考核、年度工作考核等有機銜接，建立符合地方實際的考核指標(biāo)和獎懲標(biāo)準(zhǔn)，對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情形，能量化的盡量量化，不能量化的也要通過負(fù)面清單等方式盡量細(xì)化，壓縮“自由裁量”空間，確?！澳芟隆奔扔姓驴裳?、更遵章而行。以南京市六合區(qū)為例，該區(qū)結(jié)合實際，以破解“能下”的基層實踐問題為帶動，重點聚焦“下”的觸發(fā)機制、調(diào)查核實、作出認(rèn)定、救濟措施、關(guān)心關(guān)愛、跟蹤紀(jì)實管理、后續(xù)安排使用等環(huán)節(jié)，并進行深化細(xì)化、加強閉環(huán)管理，健全完善了《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實施辦法》，并研究出臺與之相配套的《干部政治體檢“5+X”實施辦法（試行）》《區(qū)委管理的干部職務(wù)名稱表》《干部交流工作實施辦法》《干部無任用推薦操作辦法（試行）》《進一步規(guī)范區(qū)管干部任職實施辦法（試行）》等一系列制度文件，著力從操作層面探索構(gòu)建“能上能下”的生態(tài)系統(tǒng)。二是進一步嚴(yán)格“下”的流程。按照核實認(rèn)定、提出建議、組織決定、談話、履行任免程序等環(huán)節(jié)步驟，調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部。重點做好核實認(rèn)定和談話環(huán)節(jié)，以細(xì)致深入的考察核實，確保找準(zhǔn)人、“下”對人；以深入深刻談話，確保干部“下”得服氣服眾。對主動要求“下”的干部，可結(jié)合個人意愿和工作需要，統(tǒng)籌安排調(diào)整崗位、提前退休或職級晉升。三是進一步探索“下”的方式。實事求是、因人因事綜合運用崗位調(diào)整、降職等路徑，解決干部“能下”問題，在“下”的過程中體現(xiàn)組織溫暖和人文關(guān)懷，既充分做好調(diào)整下來干部的思想疏導(dǎo)工作，讓干部正視自身存在的問題和不足，也要暢通調(diào)整下來的干部“再上”的渠道，特別是態(tài)度端正但業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)與崗位不匹配的干部，通過加強培訓(xùn)提高能力、轉(zhuǎn)任適合崗位、調(diào)整至職級崗位等方式，并在具備條件后給予再上崗、再提拔的機會。