建立防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制

溫來成

建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，需要重點做好以下幾個方面的工作：健全完善地方政府債務(wù)管理法律制度；將地方政府債務(wù)納入財政體制安排；完善地方政府債務(wù)管理問責(zé)機制；對地方政府債務(wù)管理進行有效監(jiān)督

近年來，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險問題引發(fā)社會關(guān)注，中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險問題治理和化解工作。2023年10月底召開的中央金融工作會議對地方政府債務(wù)風(fēng)險問題作出新的部署，提出建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，使之與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展高質(zhì)量的要求相一致。這是我國地方政府債務(wù)管理政策的重大轉(zhuǎn)變，有重要現(xiàn)實意義。

建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求。在防范風(fēng)險的前提下，有效利用債務(wù)融資工具，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，是一項長期工作。現(xiàn)在我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，但是2022年我國人均GDP僅為12741美元，與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，仍有較大差距，我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家。按照黨的二十大制定的宏偉藍圖，我國在2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，到21世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國，現(xiàn)階段我國仍然要把發(fā)展作為第一要務(wù)。在推進中國式現(xiàn)代化的過程中，政府財政需要籌集巨額建設(shè)資金，為國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供公共服務(wù)。除稅收等常規(guī)財政收入外，在控制債務(wù)風(fēng)險的前提下，我國仍然需要利用債務(wù)手段籌集資金，加快國家現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，因而需要有長效機制來保證地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

地方政府債務(wù)風(fēng)險涉及國家財政金融安全，其管理是一項持續(xù)性的工作。地方政府發(fā)行債券，籌集資金用于地方經(jīng)濟社會發(fā)展，既屬于財政分配范疇，其資金運動涉及國庫管理、債券市場運行、金融機構(gòu)管理等方面，又屬于國家金融安全領(lǐng)域，財政政策與貨幣政策及宏觀審慎政策的配合，是國家宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的需要。保持宏觀經(jīng)濟的基本穩(wěn)定和發(fā)展是我國一項長期性的工作，也要求地方政府債務(wù)風(fēng)險管理符合國家宏觀經(jīng)濟管理的需要。

目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險是在改革開放經(jīng)濟高速發(fā)展過程中由多種原因積累而成的，有些債務(wù)已存在20～30年時間，其原因錯綜復(fù)雜，治理難度大，需要在一定時間內(nèi)逐步化解。如區(qū)縣一級的投融資平臺，自身造血功能差，缺少能夠盈利的主營業(yè)務(wù)，直接、間接依賴地方財政支持，其債務(wù)風(fēng)險在短期內(nèi)很難得到有效治理。有人提出通過中央有關(guān)部門建立專門的資金池，將地方政府債務(wù)一次性解決，甚至一筆勾銷。這種想法也很難付諸實踐。

從我國地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，需要重點做好以下幾個方面的工作。

健全完善地方政府債務(wù)管理法律制度。社會主義市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟，建立防范和化解地方政府債務(wù)的長效機制，需要法律制度的保障。2015年以來，財政部制定了一系列關(guān)于地方政府債券的發(fā)行、流通、償還、信息披露、績效評價等管理制度，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。但總體來看，我國現(xiàn)行地方政府債務(wù)法律制度建設(shè)，存在兩方面的明顯不足：一是沒有專門的地方政府債務(wù)管理法律制度；二是地方政府債務(wù)風(fēng)險評估制度、預(yù)警制度和處置制度不夠健全。需要在現(xiàn)行部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，建立專門的地方政府債務(wù)管理法律制度，第一步先完善行政法規(guī)，條件成熟時可以上升為國家法律。同時，進一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險評估制度、預(yù)警制度和處置制度。

推進地方政府財政管理體制創(chuàng)新，將地方政府債務(wù)納入財政體制安排。財政體制是規(guī)范中央與地方以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的基本準則，具體包括政府職責(zé)及支出范圍的界定、收入的劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付等。而地方政府債務(wù)是財政收支矛盾的體現(xiàn)，即稅收等正常收入不夠政府支出時，需要通過舉債融資來解決。其背后涉及政府的職能及支出范圍的大小，這就需要從財政體制的角度來解決。因此，建立防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，完善財政管理體制是重要途徑之一。從1994年分稅制財政體制實施以來的實際情況看，需要從以下幾個方面入手。第一，調(diào)整中央及地方政府的職責(zé)分工以及支出范圍，適度增加中央政府的職責(zé)。即擴大中央政府支出的范圍，減少地方政府的職責(zé)及財政支出的壓力，從根本上降低地方政府舉債融資的動力。目前，從地方政府債務(wù)產(chǎn)生的直接原因來看，地方政府承擔(dān)過多的經(jīng)濟、社會、環(huán)境職責(zé)，在財力有限時，只能通過舉債來解決。第二，調(diào)整中央與地方收入劃分，培育地方主體稅種，并將費、租、債一起納入財政管理體制，降低地方政府發(fā)債的需求。第三，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。通過轉(zhuǎn)移支付，保障基層政府正常運轉(zhuǎn)，縮小區(qū)域差距，減少其對債務(wù)的依賴。

完善地方政府債務(wù)管理問責(zé)機制。目前，《中華人民共和國預(yù)算法》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》等法律法規(guī)和規(guī)章對違規(guī)舉借地方政府債務(wù)的問責(zé)作了基本規(guī)定，財政部已分批公布了對違規(guī)舉借地方政府債務(wù)的處罰案例，取得了一定的成效。但從建立健全問責(zé)機制的角度來看，還需要從兩個方面作進一步的完善。第一，細化明確問責(zé)的標準。如對違紀官員的處罰是根據(jù)其直接違紀的金額還是造成的經(jīng)濟損失。如為違紀金額，應(yīng)如何與警告、記過、記大過、降級、撤職、開除以及追究刑事責(zé)任等處罰相對應(yīng)。在一級領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)中，黨政領(lǐng)導(dǎo)是同責(zé)還是有所區(qū)分以及如何區(qū)分，如何將責(zé)任落實到個人，實現(xiàn)責(zé)任倒查、終身問責(zé)。這些問題都需要明確。第二，規(guī)范問責(zé)的程序。將違規(guī)舉借地方政府債務(wù)的問責(zé)與現(xiàn)行干部管理制度相結(jié)合。

對地方政府債務(wù)管理進行有效監(jiān)督。首先，進一步提高地方政府債務(wù)管理的透明度，開展有效監(jiān)督，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險防范和化解的長效機制。在地方政府隱性債務(wù)方面，建立地方政府投融資平臺債務(wù)信息的統(tǒng)計、定期發(fā)布制度。包括投融資平臺債務(wù)的總額、結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用方向、資產(chǎn)負債率等債務(wù)風(fēng)險指標信息。除債務(wù)總額體現(xiàn)了投融資平臺負債的總體情況外，目前其債務(wù)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，不同的債項信息體現(xiàn)了不同的債務(wù)風(fēng)險，主要有：銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、短期融資券，以及各類非標債務(wù)中的信托債務(wù)、債務(wù)計劃、委托貸款、承兌匯票等。與此同時，發(fā)布與債務(wù)風(fēng)險相關(guān)的投融資平臺財務(wù)指標，如資產(chǎn)負債率、凈資產(chǎn)利潤率等。在地方政府專項債務(wù)方面，進一步提高地方政府專項債券建設(shè)項目的技術(shù)特征等信息發(fā)布的詳細程度，為投資者掌握債券項目風(fēng)險提供便利。其次，加強地方政府債務(wù)風(fēng)險財政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督之間的協(xié)同、配合，形成監(jiān)督合力。