北京市北部山區(qū)造林工程績效提升策略研究

陸也萍，劉笑冰

(北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院/北京新農(nóng)村建設(shè)研究基地，北京102206)

近年來，隨著社會的高速發(fā)展，經(jīng)濟也不斷向前發(fā)展并推動城市建設(shè)日漸完善。然而，在發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，我國將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。這個目標事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體，我國要堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是系統(tǒng)中最大的碳庫，森林碳匯也是應(yīng)對生態(tài)問題的重要方式之一。為了踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，北京市北部山區(qū)造林工程的開展意義重大，不僅使得北京市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，對于推動林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也有重要作用。因此，為使造林工程帶來的良性成果能夠穩(wěn)定進行，對北京市北部山區(qū)造林工程績效提升的研究就顯得至關(guān)重要。

1 北京市北部山區(qū)造林工程現(xiàn)狀

長期以來，北部山區(qū)造林工程建設(shè)成果顯著，提高了北京市森林覆蓋率，優(yōu)化了北京市的生態(tài)環(huán)境，推動了北京市生態(tài)發(fā)展，更是解決了森林資源分布不均勻的問題，提高了山區(qū)農(nóng)民的幸福指數(shù)，高效地發(fā)揮了山區(qū)森林提升空氣質(zhì)量、美化環(huán)境的生態(tài)功能，促進了森林生態(tài)保護和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

1.1 森林資源豐富隨著造林工程的實施，北京市森林資源逐漸豐富。森林面積與森林覆蓋率均呈直線上升趨勢，北京市森林面積每年增長1萬hm2左右，森林覆蓋率每年增長0.6%，截至2019年，北京市的造林面積已經(jīng)到達79.20萬hm2，森林覆蓋率也已經(jīng)達到44.0%。

由表1可知，截至2019年，密云區(qū)森林面積為14.61萬hm2，森林覆蓋率高達65.05%，為4個研究區(qū)域中森林資源最豐富的。延慶區(qū)森林面積11.82萬hm2，是4個區(qū)中森林面積第三大區(qū)，森林覆蓋率59.28%，僅次于密云區(qū)，位列第2。懷柔區(qū)森林面積達12.48萬hm2，為4個區(qū)中第2，但森林覆蓋率58.79%，不及延慶區(qū)，位于第3。而昌平區(qū)森林面積僅為6.40萬hm2，森林覆蓋率為47.65%，為4個區(qū)中最低的。此外，4個區(qū)森林總面積為45.31萬hm2，平均森林面積為11.13萬hm2，懷柔區(qū)、密云區(qū)和延慶區(qū)均達到平均值。

1.2 生態(tài)環(huán)境效益提高工程實施以來，北京市山區(qū)土地沙化趨勢得以遏制，沙化土地面積持續(xù)減少，基本上控制了風(fēng)沙的危害[1]，保護了耕地，全市沙區(qū)林木覆蓋率大幅提高，區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。土壤流水量顯著減少，水土流失防治指標均達到目標值；流域周邊生活區(qū)域的污水和垃圾處理率也得到了提高[2]。與此同時，空氣質(zhì)量也得到了改善，2020年全市各區(qū)細顆粒物(PM2.5)年平均濃度在29～40 μg/m3，繼2019年密云和懷柔率先達標后，2020 年密云、懷柔、延慶等8個區(qū)達到國家二級標準。SO2、NO2等大氣污染物的年平均濃度均達到國家二級標準，環(huán)境治理效益顯著，為北京市民創(chuàng)造了良好的生態(tài)屏障，推動了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)[3]。

1.3 農(nóng)戶生活質(zhì)量改善從圖1可見，2011—2020年北部山區(qū)造林農(nóng)戶收入總體呈不斷增長態(tài)勢，每年農(nóng)民人均可支配收入增幅約為10%，其中2013年和2020年較前一年的增幅略小，分別為3.79%和4.14%。與2011年相比，2020年農(nóng)民人均可支配收入增長了104.43%。自北京市實施山區(qū)造林工程以來，帶動了山區(qū)的發(fā)展，不僅使得山區(qū)的生態(tài)狀況得到了改善，還加速了山區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的向前發(fā)展，并由此調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，推動了產(chǎn)業(yè)融合及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[4]。在山區(qū)造林工程建設(shè)實施的情況下，農(nóng)戶耕地面積大量減少，但由于國家補貼收入、非農(nóng)就業(yè)收入的增加，農(nóng)戶家庭總收入不降反增[5]。造林工程為大量勞動力提供了新的就業(yè)機會，拓寬了就業(yè)渠道，實現(xiàn)了人力資源的充分利用[6]，幫助大量農(nóng)村地區(qū)的剩余勞動力以及城市的失業(yè)人員解決了就業(yè)難題。除此之外，森林所帶來的降溫增濕、固碳釋氧等巨大生態(tài)效益[7]，提高了人們的健康水平，為人們提供了良好的居住環(huán)境。

表1 2017—2019年研究區(qū)森林資源情況Table 1 Forest resources in the study area from 2017 to 2019

注：數(shù)據(jù)來源于北京市統(tǒng)計局。 Note：Data is from Beijing Municipal Bureau of Statistics.圖1 2011—2020年造林農(nóng)戶收入變化Fig.1 Income change of forestation farmers from 2011 to 2020

2 北京市北部山區(qū)造林工程困境

2.1 工程建設(shè)存在區(qū)域差異，可持續(xù)性發(fā)展任重道遠通過對北京市北部山區(qū)造林工程研究區(qū)域進行調(diào)研和數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，北京市北部山區(qū)造林整體的產(chǎn)出效率較高，但是延慶區(qū)產(chǎn)出效率嚴重偏低；通過對北京市北部山區(qū)的密云區(qū)、昌平區(qū)、懷柔區(qū)以及延慶區(qū)進行對比，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)戶認知方面[8]，對這4個區(qū)的認知程度參差不齊，存在較大的差異，其中，對密云區(qū)的認知程度最低，對延慶區(qū)的認知程度較高；在農(nóng)戶的參與意愿和滿意度方面，各區(qū)農(nóng)戶的差異較小，但各區(qū)的產(chǎn)業(yè)和農(nóng)戶收入來源均較為單一。

2.2 造林工程建設(shè)成本增加，治理手段相對單一研究表明，工程建設(shè)難度逐漸增加，主要原因在于：一是對農(nóng)林水利等各項措施的高度配合，對前山脈區(qū)域和平原地區(qū)的景觀效果要求提高，增加了工程建設(shè)難度；二是由于人工和原材料成本的上漲[9]，增加了資金需求；三是隨著治理的不斷深入，交通不便、干旱缺水、立地條件差等因素的制約越來越明顯，加大了治理的難度。為迅速改變工程區(qū)自然生態(tài)條件，扭轉(zhuǎn)風(fēng)沙肆虐環(huán)境的狀況，工程建設(shè)更多的是考慮荒山荒地的樹木種植和生態(tài)極端脆弱區(qū)的治理，同時為方便工程管理，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利共享措施實施相對獨立，尚未形成措施累加效應(yīng)，工程建設(shè)效益難以充分發(fā)揮。

2.3 造林補貼有待改進，農(nóng)戶參與意愿有待加強通過分析農(nóng)戶的收入變化可知，參與造林工程農(nóng)戶的家庭總收入均有所提升[10]，并且農(nóng)戶離造林地越遠，林地面積越多，獲得的國家補貼就越多。因此，絕大部分農(nóng)戶愿意參與造林工程，勞動人口數(shù)量的增加也與家庭收入呈正相關(guān)。但由于信息不透明、缺乏技術(shù)指導(dǎo)等原因，極少部分農(nóng)戶不愿參與后續(xù)建設(shè)。若沒有國家補貼，其種植業(yè)收入便會減少；若計入補貼，其種植業(yè)收入與家庭總收入均有所增加。由此可知，國家補貼收入對農(nóng)戶收入影響極大，若停止補貼，農(nóng)戶收入相應(yīng)減少，存在復(fù)耕的可能性。

2.4 綜合效益有待提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型道阻且長近年來北京市生態(tài)林業(yè)經(jīng)濟高速發(fā)展，整體呈上升趨勢，社會效益顯著[11]，在休閑林業(yè)和森林旅游開發(fā)、森林康養(yǎng)等方面取得了巨大成效，帶動部分林業(yè)成功轉(zhuǎn)型，但是北京市造林工程在帶動整個林業(yè)轉(zhuǎn)型時仍困難重重。其中，北京林業(yè)總產(chǎn)值作為提高經(jīng)濟效益的重要衡量指標和進一步發(fā)展的基礎(chǔ)呈下降趨勢，林木儲備以及經(jīng)濟林果收益呈現(xiàn)波動下降趨勢，這與北京造林定位、禁牧禁伐政策等密不可分。工程在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等方面仍不夠完善[7]。在當前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，發(fā)展方式加速轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)生態(tài)文明的重要時期，如何在工程區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善的同時，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護農(nóng)民權(quán)益、引導(dǎo)農(nóng)民增收致富，是工程后期面臨的重要挑戰(zhàn)。

3 改進策略

3.1 深化造林工程改革，推動造林工程可持續(xù)首先，要注重擴大造林規(guī)模，開拓造林面積，深化造林工程的改革；在平原造林的同時，也應(yīng)當加大對山區(qū)如昌平區(qū)、延慶區(qū)、密云區(qū)以及懷柔區(qū)造林的投資力度，通過擴大造林規(guī)模，帶動北京市生態(tài)、經(jīng)濟、社會的共同發(fā)展。其次，應(yīng)加強技術(shù)進步，引導(dǎo)造林工程向?qū)μ岣呒夹g(shù)、引進人才等深層次方向的轉(zhuǎn)移，加大人力資本的投入，以技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)造林工程的全面創(chuàng)新發(fā)展。最后，造林的綜合產(chǎn)出效率較低，不利于造林工程的可持續(xù)發(fā)展[12]，因此要合理利用造林資金。因此，可以將部分造林資金用于造林地區(qū)的樹木養(yǎng)護、護林員的培訓(xùn)等后續(xù)林業(yè)發(fā)展，以提升造林工程的可持續(xù)性。

3.2 加大工程投資力度，完善森林治理措施隨著建設(shè)區(qū)域的不斷擴大，建設(shè)難度不斷增加，建設(shè)成本越來越高，加之近年來物價和勞動力成本的逐年提高，造林工程建設(shè)的投資標準也需要得到提升。因此，建議在確保政府投入的基礎(chǔ)上，積極鼓勵民營企業(yè)、外資企業(yè)、社會團體和個人采取股份制、股份合作制、個體承包等多種形式投資和參與工程建設(shè)，努力開拓資金籌措渠道，建立穩(wěn)定多元化的工程建設(shè)投資新機制，加大投資力度。

3.3 確立合理補貼制度，促使政策完善北京市北部山區(qū)造林工程的后續(xù)建設(shè)應(yīng)關(guān)注農(nóng)戶收益，通過合理的補貼制度增加農(nóng)戶收入[13]。目前造林覆蓋區(qū)域農(nóng)戶參與意愿弱的主要原因是農(nóng)戶停止種植農(nóng)作物，將耕地上交國家用于造林，使其種植業(yè)農(nóng)作物收成及種植業(yè)收入均相應(yīng)減少。因此，應(yīng)適當提高造林補貼金額，除此之外，還可適當延長造林補貼年限，以確保農(nóng)戶在參與造林工程后仍有經(jīng)濟來源以供生活[14]。此外，還需要適當完善造林補貼政策，并將造林補貼政策與其他相關(guān)配套政策相關(guān)聯(lián)，使得各項政策相互配合，從而取得效益最大化，促進政策的順利實施。

3.4 發(fā)展林業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)，促進工程轉(zhuǎn)型升級造林工程實施應(yīng)當促進工程區(qū)域的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以更生態(tài)、更環(huán)保的方式促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時提升經(jīng)濟的競爭能力，增強造林工程區(qū)域的經(jīng)濟效益，建設(shè)更加生態(tài)宜居的社會環(huán)境。創(chuàng)建以示范基地建設(shè)為依托的發(fā)展模式，重點發(fā)展林藥、林菌新品種，探索林藥、林菌發(fā)展的長效機制，結(jié)合低收入農(nóng)戶精準幫扶工作，提高林下經(jīng)濟發(fā)展水平，增加當?shù)剞r(nóng)民收入并拓寬農(nóng)民就業(yè)空間。促進傳統(tǒng)林業(yè)向休閑旅游、“互聯(lián)網(wǎng)+”等多產(chǎn)品、多功能、多效益的方向邁進，大力發(fā)展森林旅游、花卉園藝、游客采摘等新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批新型森林休閑和森林文化示范區(qū)。