我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進及發(fā)展路徑

劉涵玥

(西華師范大學政治與行政學院，四川南充 637009)

鄉(xiāng)村治理作為我國國家治理體系中的一個重要組成部分，其目的是通過對鄉(xiāng)村社會的治理與對鄉(xiāng)村公共事務的處理達到維持鄉(xiāng)村公共秩序，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的最大化。新中國成立以前，我國鄉(xiāng)村社會的治理模式以政府統(tǒng)治下的“縣政紳治”模式為主，對鄉(xiāng)村的管理服從封建王朝統(tǒng)治下的官治。新中國成立后我國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從人民公社時期政府主導下的“政社合一”模式到改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”模式。進入21世紀以來，以農(nóng)民負擔重增收難、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后為核心的“三農(nóng)”問題凸顯，為此國家實施了農(nóng)業(yè)稅費改革在內(nèi)的一系列惠農(nóng)政策和措施來消解農(nóng)村經(jīng)濟社會顯現(xiàn)的風險。然而，這樣的改變卻使基層政府懸浮于農(nóng)民群眾，造成新的治理困境。因此，理清鄉(xiāng)村治理的主體，構(gòu)建多元主體協(xié)商參與的鄉(xiāng)村共治模式成為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

1 鄉(xiāng)村治理模式的歷史變遷

1.1 封建王朝時期的“縣政紳治”模式中國擁有兩千多年的封建王朝歷史，歷代王朝實行的一直是封建君主專制制度。在這樣一種制度下，從中央到地方形成了一個以皇帝為核心的等級森嚴的封建官僚體制，依靠這個封建官僚體制維持了封建社會從中央到地方的政權(quán)穩(wěn)定。然而農(nóng)村地區(qū)因為疆域廣闊，社會情形復雜使得國家對鄉(xiāng)村社會直接進行管理比較困難，封建帝王的觸角很難觸碰到基層的鄉(xiāng)村社會，造成“皇權(quán)不下縣”的局面。縣以下的鄉(xiāng)村社會的管理實際上依靠的是一些非官方組織或者宗族勢力來取代國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的影響，而這些鄉(xiāng)村組織基本上是當?shù)赜新曂蛘呒耶a(chǎn)的士紳、宗族勢力組織，他們雖然不是由官僚機構(gòu)任命的政府官員，但卻擁有來自人民群眾和鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性權(quán)威，權(quán)威的合法性來源于人民的信任。這樣，封建王朝社會的鄉(xiāng)村治理就形成了秦暉[1]所說的“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”的局面，即“縣政紳治”模式。在這種“縣政紳治”模式下，士紳、宗族等精英型群體在國家與社會中擔任中介角色，國家權(quán)力正是依靠這種中介角色實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的自上而下的垂直滲透式的治理。

1.2 新中國成立初期的“政社合一”模式新中國成立后，我國社會逐漸從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理模式也隨之改變。新中國成立之初，隨著合作化和集體化運動逐步完成，我國農(nóng)村“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社的權(quán)力體系形成，通過3級層層控制的人民公社體制完成對鄉(xiāng)村社會的治理。實際上這種集農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會管理為一體的人民公社體制已經(jīng)實現(xiàn)了“政社合一”，使“國家通過各種手段占領(lǐng)了大部分社會領(lǐng)域，社會不再擁有能夠自由、真正地為其講話的機構(gòu)和組織，可以說民間社會已不復存在了”[2]。此時的鄉(xiāng)村治理通過國家主導下的高度集中的“政社合一”模式達到對鄉(xiāng)村社會的全面控制和介入，基層被重組，農(nóng)民被組織起來，完成了對鄉(xiāng)村社會的資源整合和鄉(xiāng)村建設(shè)，穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟，為國家工業(yè)化建設(shè)輸送了大量的農(nóng)村資源。但“政社合一”模式也造成了政府權(quán)力過于集中，農(nóng)民的積極性被抑制，阻礙農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、干群矛盾激化、農(nóng)村社會正常分化受阻礙等弊端。因此，為促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟政治文化進一步發(fā)展，急需探索一種更符合農(nóng)村地區(qū)實際情況的鄉(xiāng)村治理模式。

1.3 改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”模式隨著改革開放的深入，國家對農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的需求逐漸減弱，此時，人民公社體制的弊端不斷暴露，農(nóng)村地區(qū)隨即放棄人民公社體制，并且實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的土地改革，最終使農(nóng)村地區(qū)從國家的全面束縛中解放出來，重新回歸家庭生產(chǎn)單位。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的興起以及人民公社體制廢除的浪潮中，村民委員會在農(nóng)民的不斷探索中逐步建立。我國人民公社時期的“政社合一”鄉(xiāng)村治理模式逐漸被“鄉(xiāng)政村治”治理模式取代。“鄉(xiāng)政村治”治理格局再一次改變國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，國家權(quán)力與社會權(quán)力之間由一種控制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N指導關(guān)系，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的結(jié)合，形成了當前有中國特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式，這種治理模式并不是由國家主導，鄉(xiāng)與村是一種指導與被指導的關(guān)系”[3]。國家把主動權(quán)逐步下放到農(nóng)村地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)的管理也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)村地區(qū)的治理，鄉(xiāng)村治理的路徑變?yōu)榇迕裢ㄟ^選舉村民委員會代理人并將鄉(xiāng)村治理權(quán)力委托代理給村委會成員，村委會通過建立村規(guī)民約等方式對村民進行約束。而政府此時在鄉(xiāng)村管理上不直接對鄉(xiāng)村事務或者農(nóng)民進行管理，而是通過村委會這個中介組織來完成上級政府下派的各種任務和指標，由此政府權(quán)力通過村委會實現(xiàn)了對社會權(quán)力的指導。

2 “鄉(xiāng)政村治”治理模式的發(fā)展困境

盡管“鄉(xiāng)政村治”模式改變了人民公社時期政府權(quán)力過度集中，向農(nóng)村過度滲透，人民生產(chǎn)、參政積極性受壓制的問題，更加符合農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。但是在新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化背景下，原來的“鄉(xiāng)政村治”模式，已經(jīng)不能很好地適應農(nóng)村發(fā)展的需要，面臨著治理困境。

2.1 “鄉(xiāng)政”自身面臨治理困境“鄉(xiāng)政”自身的治理困境主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財政權(quán)的不匹配。我國現(xiàn)階段實行的是“省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的4級行政體制和“省直管縣、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管村賬”的3級財政體制[4]。這樣的行政體制和財政體制導致的后果是使市和縣在財政體制的安排上處于同一級別，而在行政體制安排上，縣一級卻隸屬于市一級，要接受市一級的領(lǐng)導，導致各級政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的表現(xiàn)則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的國家政權(quán)，需要對農(nóng)村大量的公共事務進行管理，進行資源配置，承擔著農(nóng)村管理的大量事權(quán)，然而在農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)進一步減弱，財政收入下降，這樣難免會造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些行為偏差，把核心工作放在了增加財政收入上，而忽視了自身治理功能的發(fā)揮，可能造成政府失范行為，使自身面臨治理困境。比如基層政府的財政收入主要依靠各種稅收、攤派和收費來維持，而農(nóng)民依靠務農(nóng)獲得的收益有限，加之一定的稅費負擔，導致農(nóng)民對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿情緒滋生，甚至可能導致鄉(xiāng)村干群關(guān)系不信任，產(chǎn)生鄉(xiāng)村干群矛盾，導致基層政權(quán)合法性危機。

2.2 鄉(xiāng)政與村治發(fā)展不協(xié)調(diào)，村委會自治能力弱化“鄉(xiāng)政村治”模式設(shè)計的初衷是要減少國家行政權(quán)力在農(nóng)村地區(qū)的滲透。但在實際的實施過程中，“鄉(xiāng)政”與“村治”往往存在發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況，造成了村委會在鄉(xiāng)村地區(qū)自治過程中的行政化行為。我國政府對基層的指令任務是通過政府一級一級下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務完成情況可能會直接影響到鄉(xiāng)政官員的去留，因此在這種行政壓力體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會將這種壓力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村地區(qū)，采取行政命令的方式干預鄉(xiāng)村社會的治理，以緩解自身面臨的來自上級的行政壓力，因此，村委會既要承接國家行政權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的延伸，又要行使村民自治權(quán)[5]。但是由于村民委員會只是基層群眾自治組織，并不是國家行政體制內(nèi)的一級組織，因此在執(zhí)行上級下派的任務時缺少行政權(quán)威，缺少來自村民的信任和支持，不僅在執(zhí)行上級下派的行政任務時工作開展得并不順利，而且自身的村民自治功能也不能得到真正發(fā)揮。實際上，“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務，那么它們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I(lǐng)導與被領(lǐng)導的特征，而很難保持指導與被指導關(guān)系的性質(zhì)”[6]，鄉(xiāng)政與村治發(fā)展不協(xié)調(diào)導致鄉(xiāng)政壓倒村治，勢必會削弱村委會的自治能力。

2.3 鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展緩慢鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展緩慢的主要原因在于：其一，管理體制不健全，內(nèi)部管理松散，導致組織運行不暢，影響其治理功能和服務功能的發(fā)揮。其二，過于依賴地方政府，缺乏自主性，一旦政府部門領(lǐng)導變化或思路調(diào)整，組織工作就會表現(xiàn)出較大的波動性，同時過于追求影響力也會導致組織的功能難以得到真正發(fā)揮。其三，精英階層的流失。我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，一些傳統(tǒng)的精英階層在經(jīng)濟上取得一定的財富收入之后會選擇向城市轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村地區(qū)剩下一些經(jīng)濟相對匱乏、文化水平低下的農(nóng)民，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化吸收了農(nóng)村地區(qū)的剩余勞動力，因此青壯年也被納入城市，這樣不僅使得農(nóng)村精英群體流失，農(nóng)村建設(shè)困難，而且農(nóng)村青壯年的缺乏也導致農(nóng)村地區(qū)缺乏政治參與主體，鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展困難[7]。

3 新時代鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展路徑

在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該處于什么樣的位置，是否應該退出鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)域，村民自治組織、鄉(xiāng)村精英以及村民代表在鄉(xiāng)村治理中應該怎樣發(fā)揮作用，理清鄉(xiāng)村治理的主體，構(gòu)建一種在政府主導下的多主體協(xié)商參與的合作共治模式是新時代我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展路徑的必然選擇。

3.1 充分發(fā)揮政府治理主體的主導作用作為鄉(xiāng)村治理的主導者、引領(lǐng)者和推動者，政府要堅決貫徹落實黨對鄉(xiāng)村治理工作的路線方針政策，盡可能地把資源、服務和管理下放到基層，通過制定公共政策，對農(nóng)村整體性的公共服務進行安排[8]。超越傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理理念，轉(zhuǎn)變職能，從統(tǒng)治走向治理，從管理走向服務，創(chuàng)建適合鄉(xiāng)村社會發(fā)展的服務型政府。政府治理理念與職能的轉(zhuǎn)變并不意味著政府退出鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)域，國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會中依舊占主導地位，由掌舵走向劃槳，在宏觀上保證鄉(xiāng)村社會治理的方向不偏移。

3.2 社會治理主體積極參與鄉(xiāng)村社會治理鄉(xiāng)村社會治理主體包括村民自治委員會、鄉(xiāng)村社會組織、鄉(xiāng)村精英等多重社會主體，只有在政府主導下充分發(fā)揮多重主體治理功效，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的協(xié)同共治，才能克服鄉(xiāng)村社會治理困境，鄉(xiāng)村社會才能朝著更好的方向發(fā)展[9]。

其一，村民委員會作為我國基層群眾自治組織，依舊是鄉(xiāng)村社會治理中的主要主體，對農(nóng)村公共事務進行管理和組織，因此在鄉(xiāng)村社會公共事務的治理中不能忽視村民委員會應發(fā)揮的功能和作用。村委會應該切實履行自己承擔的職責，提升自己為村民服務的能力，進一步加大對公共產(chǎn)品的提供。在村黨委與村委會關(guān)系上，理清二者關(guān)系，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，明確二者的職責和權(quán)限范圍，既要堅持黨對村委會的領(lǐng)導，又要充分發(fā)揮村民自治組織對基層社會的管理作用，實現(xiàn)二者對鄉(xiāng)村事務的合作治理[10]。

其二，建設(shè)和諧有序的鄉(xiāng)村社會，在很大程度上離不開社會組織的積極參與。社會組織在鄉(xiāng)村社會治理中扮演著重要角色，構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局需要政府建立健全農(nóng)村工作領(lǐng)導體制，挖掘鄉(xiāng)村社會的資源優(yōu)勢和地域優(yōu)勢。從地域單元來看，鄉(xiāng)村“是生命的來源、前行的基地、回歸的方向，記憶所托、根之所在”[7]，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的多元價值，吸引更多的社會組織進入到鄉(xiāng)村社會治理領(lǐng)域。同時，要加強鄉(xiāng)村社會組織的自身建設(shè)，健全管理體制和監(jiān)督體制，規(guī)范組織行為，提升服務水平。激發(fā)社會組織與基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，吸引更多的大學畢業(yè)生和在外務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，參與鄉(xiāng)村社會治理。

其三，鄉(xiāng)村社會治理中不可缺少的治理主體之一是鄉(xiāng)村精英。鄉(xiāng)村精英如今不僅包括鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村能人，還包括鄉(xiāng)村專業(yè)技術(shù)人才[11]。對于鄉(xiāng)村干部應注重對兩委班子負責人的選拔和培養(yǎng)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的溝通交流互動，加強鄉(xiāng)村干部隊伍建設(shè)；另外，應充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村能人的作用，發(fā)揮其潛力發(fā)展鄉(xiāng)賢組織；對于專業(yè)技術(shù)人員，一是要培養(yǎng)，滿足農(nóng)村地區(qū)對專業(yè)技術(shù)人員的需求，二是要激勵，讓他們有足夠信心留在農(nóng)村扎根農(nóng)村。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村社會治理是一個非常復雜的工程系統(tǒng)，我國鄉(xiāng)村社會治理從其歷史發(fā)展看已經(jīng)走過了漫長的歷史發(fā)展過程，在各種模式中政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系也不斷演變，從政府對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治逐漸演變?yōu)檎畬︵l(xiāng)村社會的治理。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國鄉(xiāng)村社會治理主體也逐漸多元化，理清鄉(xiāng)村社會多元治理主體間的關(guān)系，構(gòu)建多元主體協(xié)商共治的鄉(xiāng)村共治模式成為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。