公私法協(xié)同視角下高空拋物問題探析

□ 崔安妮

（河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100）

一、問題的提出

高空拋物行為的復(fù)合屬性會(huì)同時(shí)侵犯兩種不同的法益類型，在民事救濟(jì)角度下，當(dāng)受害人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害時(shí)，責(zé)任人需要承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任；在維護(hù)公共安全角度下，當(dāng)侵害到公共安全法益時(shí)，依據(jù)侵害法益程度不同，責(zé)任人需要承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。無論是《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一千二百五十四條第三款對(duì)公安機(jī)關(guān)增設(shè)“依法及時(shí)”和“查清責(zé)任人”的調(diào)查義務(wù)，還是《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第二百九十一條之二第一款：“從建筑物或其他高空拋擲物品，情節(jié)嚴(yán)重的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金?！睂?duì)高空拋物在妨害社會(huì)管理秩序罪中情節(jié)犯的規(guī)定，說明《民法典》實(shí)施過程中離不開公權(quán)力的介入。［1］雖然立法機(jī)關(guān)期望通過“法律織網(wǎng)”攔住“人禍”，實(shí)現(xiàn)應(yīng)然層面的案結(jié)事了，但高空拋物問題中民法自治與公法管制界限模糊，如公安機(jī)關(guān)介入高空拋物民事法律關(guān)系的時(shí)間、條件、程序不明確，以及存在高空拋物行政違法與犯罪的區(qū)分判決等大量爭(zhēng)議問題，導(dǎo)致公法與私法對(duì)高空拋物問題在“民行”銜接、“行刑”銜接等實(shí)然層面難以發(fā)揮協(xié)同作用。由于技術(shù)知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)的局限性，高空拋物案件中民事案由仍占據(jù)主導(dǎo)地位（見圖1）。

圖1 2019年至2021年“高空拋物”不同案由案件量比較

二、高空拋物概述

（一）高空拋物的內(nèi)涵

拋擲物由行為人通過人力拋擲出去致人損害，［2］高空拋物的行為是人力在積極或消極作用下發(fā)生的，直接引發(fā)損害的物件是拋擲物，而非建筑倒塌物、部件脫落物或懸掛物。如果建筑物或者懸掛物脫落造成他人損害的，可直接適用一般侵權(quán)責(zé)任。此外，如果物業(yè)公司未盡管理注意義務(wù)或者未有效履行管理維護(hù)職責(zé)應(yīng)承擔(dān)過錯(cuò)賠償責(zé)任。雖然物件的脫落可能涉及到建筑物管理人或者所有人的過錯(cuò)，但建筑物管理人或所有人未積極實(shí)施侵權(quán)行為，主觀意圖存在過失，責(zé)任人承擔(dān)物的替代責(zé)任，因此可依據(jù)過錯(cuò)責(zé)任原則來追究建筑物管理人或者所有人的相關(guān)責(zé)任。與之不同的是，高空拋物罪只能由故意構(gòu)成，［3］拋擲行為帶有明顯的故意特征，即行為人實(shí)施的拋物行為造成他人的損害。如果行為人明確，依據(jù)侵權(quán)法理論，其應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；如果行為人不明確，高空拋擲物的損害責(zé)任也不應(yīng)當(dāng)是替代責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)是行為人不明時(shí)可能實(shí)施侵權(quán)行為人的補(bǔ)償責(zé)任。

（二）高空拋物侵權(quán)行為相關(guān)法律責(zé)任

高空拋物侵權(quán)行為法律責(zé)任追究的關(guān)鍵在于對(duì)該行為侵犯法益類型的合理定位與評(píng)價(jià)。尤其在侵權(quán)人不明的情況下，公安機(jī)關(guān)不得以民事糾紛為由拒絕出警，必須正確判斷高空拋物行為侵犯的法益類型，依據(jù)受害人請(qǐng)求公力救濟(jì)的理由，明確區(qū)分行政調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)。侵犯民事權(quán)利且侵權(quán)人明確時(shí)，按照過錯(cuò)責(zé)任由侵權(quán)人直接承擔(dān)民事責(zé)任；侵權(quán)人不明確時(shí)，可能加害的建筑物使用人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，此時(shí)，需要民法嚴(yán)格限制其承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的條件以及公法協(xié)同保障其權(quán)利救濟(jì)。侵犯公共安全法益，按照侵犯同類法益程度不同，侵權(quán)人分別承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。對(duì)于行政責(zé)任與刑事責(zé)任的追究，需要明確承擔(dān)行政責(zé)任轉(zhuǎn)為刑事責(zé)任時(shí)法益受侵害的程度，即行政犯違法性的判斷應(yīng)直接依據(jù)行為是否觸及到刑法保護(hù)的核心利益分別運(yùn)用“質(zhì)的區(qū)別說”（核心領(lǐng)域）和“量的區(qū)別說”（非核心領(lǐng)域）來厘清兩者的界限。［4］對(duì)于高空拋物刑事責(zé)任認(rèn)定明確列舉高空拋物罪中“情節(jié)重大”的違法情形，結(jié)合案件事實(shí)具體分析適用刑事罪名，對(duì)于致人損害或重傷的案件按照故意犯罪等內(nèi)容定罪，［5］而非多數(shù)案件按照《最高人民法院關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的要求，以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪追究行為人法律責(zé)任（見圖2）。

圖2 2019年至2021年高空拋物罪名統(tǒng)計(jì)

（三）可能加害的建筑物使用人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任

在《民法典》頒布之前，為了能夠更好地救濟(jì)受害人權(quán)利，無論是“過錯(cuò)推定說”“共同危險(xiǎn)行為說”“公共安全說”還是“公平責(zé)任說”都贊同受害人權(quán)利救濟(jì)優(yōu)先，［6］忽視了對(duì)可能加害的建筑物使用人權(quán)利的保護(hù)，從而導(dǎo)致高空拋物問題在司法實(shí)踐過程中未能夠?qū)崿F(xiàn)法治效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。在侵權(quán)人不明的情況下，《民法典》第一千二百五十四條仍保留由可能加害的建筑物使用人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任這一法律規(guī)定。雖然此立法未改變可能加害的建筑物使用人為自己未做過的民事行為承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任這一做法，但在沒有其他責(zé)任承擔(dān)主體存在時(shí)，由可能加害的建筑物使用人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任不僅有利于發(fā)揮其倒逼作用，而且這一法定化道德義務(wù)有其存在的正當(dāng)性依據(jù)，即通過“風(fēng)險(xiǎn)-收益”分析結(jié)果，建筑物區(qū)分使用人履行此義務(wù)在節(jié)約監(jiān)督成本的同時(shí)，也可兼顧考慮維護(hù)公共安全的政策。［7］

三、公私法協(xié)同的功能定位

《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡(jiǎn)稱《侵權(quán)責(zé)任法》）第八十七條規(guī)定：“從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害，難以確定具體侵權(quán)人的，除能夠證明自己不是侵權(quán)人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補(bǔ)償?！薄睹穹ǖ洹肺闯雠_(tái)以前，高空拋物中對(duì)相應(yīng)侵權(quán)人的責(zé)任追究主要由上述規(guī)定來進(jìn)行規(guī)范，對(duì)不屬于私法保護(hù)范圍的法益類型難以合理合法地追究行為人相關(guān)責(zé)任?！睹穹ǖ洹窞楣矙C(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性調(diào)查義務(wù)、明確高空拋物入罪等途徑，對(duì)于解決高空拋物問題極具意義。

（一）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證力度

司法實(shí)踐中，受限于民事訴訟的舉證責(zé)任原則，以及受害人舉證能力和調(diào)查權(quán)限的欠缺，解決高空拋物的最大難題在于具體侵權(quán)人的確定。在受害人提起的民事訴訟中，會(huì)因缺乏明確被告為由而導(dǎo)致訴訟請(qǐng)求被駁回，使受害人維權(quán)困難?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф傥迨臈l明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)，擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)依法行政原則中“法”的范圍，夯實(shí)了公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查程序的法律基礎(chǔ)?！安榍遑?zé)任人”是公安機(jī)關(guān)作為的法定要求，其內(nèi)涵包括盡最大可能查清具體侵權(quán)人，即使在不能查清具體侵權(quán)人的情況下，也應(yīng)當(dāng)依法要求可能加害的建筑物使用人承擔(dān)合理范圍內(nèi)的責(zé)任。同時(shí)，高空拋物入罪也意味著公安機(jī)關(guān)承擔(dān)積極行使偵查權(quán)的法定義務(wù)，不得再以民事糾紛為由推卸責(zé)任，否則可能構(gòu)成刑事上的瀆職犯罪。［8］公安機(jī)關(guān)行政調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的配合，提高了公安機(jī)關(guān)的參與度與信息分析能力。

（二）促進(jìn)定罪量刑的公平公正

司法實(shí)踐中，對(duì)高空拋物行為的定性比較混亂，對(duì)于性質(zhì)相同或者類似的案件，行為人有的受到民事處罰，有的受到刑事處罰，且定罪與量刑上也存在差異。如張某某高空拋物一案［山東省樂陵市法院（2016）魯1481刑初33號(hào)刑事判決書］中，被告人張某過于自信從高空拋擲鐵管致卜某某死亡，被判過失致人死亡罪，判處有期徒刑兩年，緩刑三年。而在黃某某高空拋物砸壞自行車一案［廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院（2019）粵0307刑初3459號(hào)一審刑事判決書］中，被告人被定性為以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，判處有期徒刑三年。法官對(duì)此類案件適用裁量基準(zhǔn)的不一，不僅難以對(duì)類案提供指導(dǎo)而且難以實(shí)現(xiàn)法的目的價(jià)值。高空拋物罪入刑，要求審判機(jī)關(guān)以當(dāng)事人主觀意圖以及侵犯具體法益類型的不同為依據(jù)，對(duì)行為人民事責(zé)任和刑事責(zé)任正確定性，避免民、刑二元處罰機(jī)制，公平公正地處理高空拋物問題。

（三）實(shí)現(xiàn)受害人與可能加害的建筑物使用人的權(quán)利救濟(jì)

《民法典》第一千二百五十四條為公安機(jī)關(guān)設(shè)立強(qiáng)制調(diào)查義務(wù)條款，此做法的目的不僅在于保障受害人的民事權(quán)利以及確定具體侵權(quán)人責(zé)任份額的承擔(dān)，更在于保障法定道德義務(wù)承擔(dān)者的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)根據(jù)比例原則的指導(dǎo)，在檢察機(jī)關(guān)程序的監(jiān)督下，依法積極輔助受害人查明具體侵權(quán)人。［9］法院對(duì)能夠證明自己不是侵權(quán)人的“可能加害的建筑物使用人”，依法予以免責(zé)；對(duì)不能證明自己無過錯(cuò)的可能加害的建筑物使用人，綜合運(yùn)用民事訴訟證據(jù)規(guī)則，根據(jù)民事訴訟中證據(jù)高度蓋然性原理，加大依職權(quán)調(diào)查取證力度。同時(shí)，法院自由裁量適用審問式程序，［10］積極主動(dòng)向物業(yè)服務(wù)企業(yè)、周邊群眾、技術(shù)專家等詢問查證，合理限制可能加害的建筑物使用人承擔(dān)責(zé)任的范圍，明確追償先后順序，以最大程度確保其補(bǔ)償責(zé)任最后順位適用。如果受害者能夠通過侵權(quán)法之外的其他渠道，如社會(huì)捐助、社會(huì)保險(xiǎn)等方式獲得充分救濟(jì)，就沒必要適用該補(bǔ)償責(zé)任。即使由可能加害的建筑物使用人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，也是在去除物業(yè)管理人等補(bǔ)充責(zé)任后確定補(bǔ)償金額，在剩余責(zé)任限額內(nèi)承擔(dān)道義補(bǔ)償責(zé)任，并且比承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的主體優(yōu)先享有追償權(quán)。［11］相較于《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)高空拋物行為的調(diào)整，公法與私法協(xié)作調(diào)整此問題進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了私權(quán)利的救濟(jì)。

四、公私法協(xié)同下高空拋物規(guī)制之不足

（一）缺少立法機(jī)關(guān)回應(yīng)

高空拋物行為嚴(yán)重?fù)p害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，危害社會(huì)公共秩序。雖然《民法典》的頒布體現(xiàn)了對(duì)高空拋物行為的積極治理，但由于法律的滯后性，行政法與刑法未能有效銜接《民法典》，導(dǎo)致公私法協(xié)同調(diào)整過程中仍存在癥結(jié)。無論是《民法典》關(guān)于高空拋物的新規(guī)，還是行政責(zé)任的追究，亦或是高空拋物罪入刑，追究行為人責(zé)任必須以法律為基礎(chǔ)。調(diào)整高空拋物行為的法律依據(jù)除了《民法典》第一千二百五十四條以及《刑法》二百九十一條之二的法律規(guī)定之外，地方的行政法規(guī)或者規(guī)范性文件鮮有提及，大多數(shù)案件以《意見》這一司法解釋文件作為指導(dǎo)進(jìn)行審理。以楊某訴武漢市城市管理委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一案［湖北省高級(jí)人民法院（2017）鄂行申286號(hào)］為例，地方政府制定的文件大多數(shù)不能夠有效長(zhǎng)久實(shí)施且行政強(qiáng)制力較弱，未能起到正確引導(dǎo)作用。究其原因，地方規(guī)范性文件多是對(duì)實(shí)施較好的規(guī)范性文件的“借用”，并未發(fā)揮其地方性價(jià)值。

《民法典》對(duì)高空拋物進(jìn)行了部分強(qiáng)制性規(guī)范，但行政立法并未作出回應(yīng)，行政法規(guī)和部門規(guī)章也未能及時(shí)完善相關(guān)內(nèi)容，關(guān)于解決高空拋物問題未能形成有效的“民行”銜接機(jī)制，存在缺少啟動(dòng)調(diào)查條件、缺少對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)定、未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)不積極行使職權(quán)的界限以及對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法亂象的處罰措施、行政相對(duì)人針對(duì)高空拋物提起行政訴訟案件受理?xiàng)l件不明確等問題?！缎谭ā穼?duì)于高空拋物罪“情節(jié)嚴(yán)重”的情形缺少相應(yīng)司法解釋規(guī)范，法律規(guī)定的不明確會(huì)導(dǎo)致法官自由裁量權(quán)擴(kuò)大，不利于高空拋物案件的統(tǒng)一審理。筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上，以“高空拋物罪”“情節(jié)嚴(yán)重”為條件進(jìn)行檢索，檢索到的76篇裁判文書中，以主觀目的（個(gè)人方便、泄憤、隨意、主觀故意）占據(jù)主導(dǎo)地位認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重的案件有35起，以多次拋物為由認(rèn)定的案件有10起，以拋擲物（玻璃、菜刀、陶瓷杯、工具箱）危險(xiǎn)系數(shù)高為由的案件有24起，以拋擲物落地場(chǎng)所人員密集為由認(rèn)定的案件有7起（見圖3）。由此可見，司法實(shí)踐中對(duì)于高空拋物罪情節(jié)嚴(yán)重的情形已有較為明確的認(rèn)知，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)類案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，明確列舉導(dǎo)致“情節(jié)嚴(yán)重”的情形可由某一單一情節(jié)或多個(gè)單一情節(jié)結(jié)合構(gòu)成。

圖3 截止到2022年2月18日高空拋物罪“情節(jié)嚴(yán)重”情節(jié)統(tǒng)計(jì)

（二）行政機(jī)關(guān)的缺位與越權(quán)

筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“高空拋物”為關(guān)鍵詞檢索到的裁判文書有2648篇，行政案由僅有50篇，且關(guān)于高空拋物的行政案由多為行政處罰——行政機(jī)關(guān)處罰行政相對(duì)人高空拋物的違法行為或處罰施工單位及管理人未盡安全管理義務(wù)。刑事責(zé)任的承擔(dān)多以造成被害人死亡結(jié)果為前提，對(duì)高空拋物問題采取民、刑并行的二元處罰機(jī)制。高空拋物致害人承擔(dān)民事責(zé)任導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)不再追究行為人的刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)多以民事糾紛為由推卸責(zé)任。在高空拋物案件中，由于案件的突發(fā)性、即時(shí)性等特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)以及當(dāng)事人難以明確分辨高空拋物行為具體侵犯的法益類型，就會(huì)造成行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查權(quán)和刑事偵查權(quán)之間徘徊難以抉擇的尷尬處境。

在劉某訴湘潭縣公安局易俗河派出所、湘潭縣人民政府公安行政管理一案［湖南省湘潭市雨湖區(qū)人民法院（2020）湘0302行初27號(hào)］中，行政相對(duì)人以公安機(jī)關(guān)不積極行使職權(quán)解決糾紛、行政處罰不公為由對(duì)派出所針對(duì)第三人做出的行政處罰決定以及復(fù)議維持決定提起行政訴訟，法院以楊某非行政處罰相對(duì)人為由駁回了原告訴訟請(qǐng)求，把受害人引向耗時(shí)耗力的民事訴訟，未能進(jìn)一步引導(dǎo)受害人提起正確的訴訟類型。此外，公安機(jī)關(guān)作為《民法典》規(guī)范的義務(wù)主體，有時(shí)為了追求執(zhí)法效率，過度干預(yù)高空拋物引起的民事糾紛，未能有效平衡私權(quán)救濟(jì)與維護(hù)公法秩序之間的關(guān)系，超出了公權(quán)力的邊界。

（三）受害人或可能加害的建筑物使用人權(quán)利救濟(jì)制度不完善

我國(guó)行政法學(xué)界早期對(duì)行政調(diào)查性質(zhì)認(rèn)定主要有“事實(shí)行為說”“程序行政行為說”和“中間行政行為說”三種學(xué)說，［12］其中“事實(shí)行為說”是主流觀點(diǎn)。在高空拋物案中，公安機(jī)關(guān)的調(diào)查行為是過程性行政行為，且公安機(jī)關(guān)履行調(diào)查義務(wù)僅起到輔助作用，行政相對(duì)人不能單獨(dú)對(duì)公安機(jī)關(guān)的調(diào)查行為提起行政訴訟，但行政相對(duì)人可以對(duì)公安機(jī)關(guān)處理高空拋物問題過程中的不作為以及違法行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。然而在司法實(shí)踐中，法院對(duì)于公安機(jī)關(guān)依法履職裁判標(biāo)準(zhǔn)難以確定，因法官未能認(rèn)識(shí)到公安機(jī)關(guān)不作為或違法作為與未查清具體侵權(quán)人或未合理確定可能加害的建筑物使用人補(bǔ)償范圍之間的因果關(guān)系，而多以不屬于行政訴訟案件受理范圍為由不予受理。如在牧某訴湖里派出所不履行法定職責(zé)案”［福建省廈門市集美區(qū)人民法院（2019）閩0211行初263號(hào)行政裁定書］中，原告訴廈門市公安局湖里分局湖里派出所不履行法定職責(zé)，法院以起訴人訴訟請(qǐng)求所涉行為屬于《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》明確授權(quán)公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行為為由，告知起訴人的訴訟請(qǐng)求不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。如此不僅會(huì)妨礙受害人選擇正確的訴訟類型，而且檢察機(jī)關(guān)也難以推進(jìn)對(duì)公安機(jī)關(guān)不作為或違法行為的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)調(diào)查行為的抽象性認(rèn)定阻礙了對(duì)受害人和可能加害的建筑物使用人行政保護(hù)制度的設(shè)計(jì)。如果因公安機(jī)關(guān)不作為或違法作為，最終沒能查清具體侵權(quán)人或錯(cuò)誤認(rèn)定非真正侵權(quán)人為責(zé)任人，責(zé)任承擔(dān)主體不能通過行政訴訟或者行政復(fù)議來進(jìn)行救濟(jì)，其權(quán)利就會(huì)遭受侵害，受害人或者可能加害的建筑物使用人因難以追究公安機(jī)關(guān)相應(yīng)責(zé)任，而多選擇民事救濟(jì)，難以發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在處理高空拋物問題方面的作用。

五、公私法協(xié)同下高空拋物制度之完善

法律價(jià)值的多元化追求以及行政功能的轉(zhuǎn)變及擴(kuò)大，改變了私法的固有傳統(tǒng)和規(guī)范理念，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動(dòng)法中“抽象勞動(dòng)人格”被“具體人格”代替。［13］在解決高空拋物問題的過程中，設(shè)置了大量強(qiáng)制性規(guī)范，使得立法者和法官都必須在自制與管制兩種觀念中穿梭思考，才能夠?qū)嵸|(zhì)性調(diào)整高空拋物問題，保障公民的救濟(jì)權(quán)利。

（一）完善法律制度與《民法典》的有效銜接

在公法與私法“接軌”的宏大工程中，立法者肩負(fù)著最為重要的任務(wù)。馬懷德教授在中國(guó)法學(xué)會(huì)高空拋物墜物法治工作座談會(huì)上表示，需從立法上阻卻“高空拋物”等危險(xiǎn)行為發(fā)生，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)法治宣傳教育，讓所有公民認(rèn)識(shí)到高空拋物行為的違法性質(zhì)，自覺遵守法律，避免發(fā)生高空拋物危險(xiǎn)行為。首先，行政機(jī)關(guān)需要及時(shí)作出回應(yīng)。在法律、行政法規(guī)、規(guī)章中進(jìn)一步細(xì)化公安機(jī)關(guān)介入調(diào)查高空拋物問題時(shí)自由裁量權(quán)空間過大的原則性規(guī)定。如明確公安機(jī)關(guān)介入的條件為受害人或其他人請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)；進(jìn)一步明晰對(duì)公安機(jī)關(guān)“依法”“及時(shí)”的模糊規(guī)定；明確在高空拋物案件中公安機(jī)關(guān)的不作為，包括沒有依法及時(shí)或者沒能將具體侵權(quán)人確定在合法合理范圍等情況；明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)單純調(diào)查取證的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍；明確行政相對(duì)人可對(duì)公安機(jī)關(guān)不調(diào)查取證或不依法進(jìn)行執(zhí)法行為提起行政復(fù)議或行政訴訟等。發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的協(xié)同作用，硬法與軟法規(guī)范性文件的頒布應(yīng)該統(tǒng)一，對(duì)高空拋物行為人違法責(zé)任追究要一體化考量。其次，行政法內(nèi)部關(guān)于高空拋物的規(guī)范要在位階定位、規(guī)制事項(xiàng)、制裁手段、軟規(guī)則與硬規(guī)則之間有效銜接，原因在于行政法規(guī)范內(nèi)部的整合銜接是衡量行政立法質(zhì)量的標(biāo)尺。［14］缺少明確法律規(guī)范條文的回應(yīng)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為沒有明確的法律依據(jù)，被動(dòng)參與高空拋物治理不僅難以發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的調(diào)查優(yōu)勢(shì)，也會(huì)影響到《民法典》第一千二百五十四條的實(shí)施效果。再次，對(duì)高空拋物罪“情節(jié)嚴(yán)重”這一規(guī)定應(yīng)作出明確的司法解釋。法律規(guī)定的不明確增加了公民準(zhǔn)確理解法律目的的難度。司法實(shí)踐中，多數(shù)侵權(quán)人認(rèn)為只要沒有造成實(shí)質(zhì)性傷害就不構(gòu)成高空拋物罪，如翁某為表達(dá)對(duì)物業(yè)的不滿，兩個(gè)半小時(shí)內(nèi)先后五次拋擲垃圾，其認(rèn)為沒有砸到人就不構(gòu)成犯罪，沒有認(rèn)識(shí)到高空拋物侵犯的法益包括社會(huì)公共安全。在法律原則性的指導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)需要在不創(chuàng)法的前提下進(jìn)一步明確列舉情節(jié)嚴(yán)重的情形，尤其在未造成人員傷亡的情況下如何追究侵權(quán)人法律責(zé)任。刑事程序立法上明確規(guī)定入罪標(biāo)準(zhǔn)，為案件的移送提供法律依據(jù)。

（二）以《民法典》為標(biāo)尺推進(jìn)依法行政

⒈公安機(jī)關(guān)依法及時(shí)履職。正如習(xí)近平總書記所言：“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高司法機(jī)關(guān)公信力，是維護(hù)《民法典》權(quán)威的有效手段?！保?5］《民法典》已經(jīng)明確了公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)，其目的在于避免行政機(jī)關(guān)以民事糾紛為由推卸責(zé)任。相較于一般案件，公安機(jī)關(guān)行使高空拋物行為治安調(diào)查權(quán)的特殊之處在于，它既不是立法權(quán)也不是司法權(quán)而是行政權(quán)，只要發(fā)生高空拋物侵權(quán)行為，公安機(jī)關(guān)一律有義務(wù)積極作為，無需考慮其行為是否涉嫌治安違法或刑事犯罪。因此可在《中華人民共和國(guó)人民警察法》中明文規(guī)定及時(shí)出警時(shí)間為接到報(bào)警電話三十分鐘內(nèi)，為職責(zé)的介入提供明確的法律依據(jù)。公安機(jī)關(guān)必須以行政法規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序?yàn)榍疤?，遵循《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》調(diào)查程序的規(guī)定，如出示證件、回避、檢查住宅等。

⒉查清責(zé)任人。無論侵權(quán)人明確還是不明，只要發(fā)生高空拋物案件，公安機(jī)關(guān)在接到報(bào)警時(shí)都應(yīng)該第一時(shí)間出警，及時(shí)固定視頻證據(jù)，摸排走訪鎖定嫌疑人。公安機(jī)關(guān)及時(shí)出警能夠在第一時(shí)間保護(hù)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，即使侵權(quán)人不明也能進(jìn)一步縮小可能加害的建筑物使用人的范圍。在公安機(jī)關(guān)積極查清責(zé)任人目標(biāo)這一方面，重慶市公安局九龍坡分局的做法值得借鑒。該局將高科技引入調(diào)查取證，發(fā)明“瞭望者”，不僅能夠明確查明拋物的軌跡，而且在不能確定具體侵權(quán)人的情況下，也能通過證據(jù)的搜集將具體侵權(quán)人確定在合理范圍內(nèi)，起到良好的警示與預(yù)防作用。公安機(jī)關(guān)通過積極與物業(yè)公司溝通合作，利用高科技技術(shù)，走訪居民等手段獲得信息勢(shì)能差，盡最大可能查清責(zé)任人。

（三）健全受害人與可能加害的建筑物使用人權(quán)利救濟(jì)制度

針對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)高空拋物具體侵權(quán)人認(rèn)定錯(cuò)誤的行為，受害人或可能加害的建筑物使用人基于保護(hù)請(qǐng)求權(quán)可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。受害人或可能加害的建筑物使用人基于救濟(jì)權(quán)，可以申請(qǐng)行政復(fù)議與行政訴訟。行政法律、法規(guī)和司法解釋規(guī)定高空拋物行為人承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的情形，排除適用民事訴訟程序案件的范圍。針對(duì)高空拋物民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉問題可以先通過民事訴訟程序解決，對(duì)超出民事訴訟調(diào)整范圍事由的案件再通過行政訴訟救濟(jì)，深入推進(jìn)與民事爭(zhēng)議交叉的高空拋物行政爭(zhēng)議問題實(shí)質(zhì)解決。公安機(jī)關(guān)行使行政調(diào)查權(quán)的目的在于輔助受害人查明具體侵權(quán)人，其行為僅涉及侵權(quán)過程的認(rèn)定，并不涉及侵權(quán)結(jié)果以及承擔(dān)責(zé)任的方式、范圍等具體法律責(zé)任的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)盡量避免公權(quán)力對(duì)民事糾紛的過度干預(yù)。［16］對(duì)于高空拋物行刑銜接問題，需要在行政違法與犯罪的二元立法模式指導(dǎo)下，在完善行刑銜接基礎(chǔ)性法律的前提下，明確證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及移送協(xié)調(diào)程序，［17］避免循環(huán)訴訟和“程序空轉(zhuǎn)”，減少司法資源的浪費(fèi)。

司法機(jī)關(guān)通過對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法客觀理性與有限主觀因素的審查，進(jìn)行行為合法性評(píng)價(jià)，能夠完善行政法治監(jiān)督糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制。［18］對(duì)于公安機(jī)關(guān)不完全履職的行為，應(yīng)加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督，通過檢察建議等方式進(jìn)行督促，依法糾正公安機(jī)關(guān)的不合法行為。檢察建議對(duì)公安機(jī)關(guān)具有一定的約束力，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檢察建議在法定期限內(nèi)糾正錯(cuò)誤的行政行為。法院要做好立案釋明服務(wù)和訴訟服務(wù)。法院應(yīng)及時(shí)受理受害人等行政相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)不作為或違法行為提起的行政訴訟案件，對(duì)于不符合行政訴訟的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向行政相對(duì)人釋明理由，本著司法為民的原則，引導(dǎo)行政相對(duì)人遵循訴訟程序，結(jié)合行政案件立案機(jī)制、案件審判以及訴訟服務(wù)，引導(dǎo)行政相對(duì)人選擇正確訴訟方式，減輕當(dāng)事人訴累，更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)。