土地征收領域重大行政決策風險評估實踐與思考
——以《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》廢止為例

□舟山市自然資源和規(guī)劃局 梁孟飛

一、風險評估背景和依據

（一）背景

《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》參照地方政府規(guī)章于2011 年6 月21 日由舟山市人民政府以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，并于同年7 月施行。集體土地及房屋征收補償的主要法律依據為《土地管理法》和《土地管理法實施條例》。自2020 年1 月1 日起施行的新《土地管理法》、自2021 年9 月1 日施行的新《土地管理法實施條例》對征地主體、征地范圍、征地程序和征地補償制度進行了重大改變：①明確征收主體為縣級以上地方人民政府；②限制征地范圍基于公共利益的需要或納入成片開發(fā)；③規(guī)范并細化征前程序，包括調查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議等；④確定征收補償標準及先補償后搬遷的原則。

隨后，浙江省自然資源廳出臺《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》，系根據新《中華人民共和國土地管理法》的一個指導性規(guī)定，將集體土地征地程序列為征地批前程序、征地報批程序和征地批后程序三大塊。根據該規(guī)定，集體土地上房屋作為地上附著物，在征收土地過程中作為其中一項重點內容進行補償。

不同于國有土地上房屋，集體土地上房屋與集體土地具有不可分離的特殊屬性。自2021 年11 月1日施行的《浙江省土地管理條例》，進一步規(guī)范了土地征收和補償程序，主要作了以下補充完善：①對征地補償費用支付提出明確要求，規(guī)定政府應當自征收土地公告之日起六十日內足額支付征收土地補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用；②為落實“先補償、后搬遷”原則，規(guī)定政府要求騰退土地、房屋的期限不得早于其足額支付征地補償費的時間；③明確社會保障對象的確定程序，規(guī)定參加社會保障的被征地農民名單經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審查、公示、確認后，有關部門應當及時辦理社會保障手續(xù)；④根據最高人民法院有關司法解釋精神，分別明確了征地補償安置協(xié)議簽訂和未簽訂情況下不騰退土地、房屋的非訴執(zhí)行機制。

從前述國家和省內背景可以看到，因《中華人民共和國土地管理法》及相關配套法律法規(guī)的修正，于 2011 年發(fā)布并施行的《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》諸多條款與上位法發(fā)生沖突，且在實踐中也反映出與實際不符的多項問題。

加之，近年因城市發(fā)展、項目落地、鄉(xiāng)村振新等需要，舟山市各縣區(qū)集體土地征收范圍、征收戶數、征收面積也不斷擴大。各個區(qū)塊在政策處理上，補償方式方面雖設置了貨幣補償、產權調換等多種方式，有條件的也有設置遷建安置的方式，但是例如產權調換的比例、貨幣補償的標準或獎勵、安置人口的確定等因各個區(qū)塊實際情況的不同未能統(tǒng)一，《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》從某種意義上已不能適應新修訂的法律法規(guī)，亦已不具有本地的實踐價值，形同虛設。

（二）依據

土地征收領域的重大行政決策社會風險評估的依據包括但不限于以下法律法規(guī)及政策文件（現行有效版本）。

主要法律、法規(guī)依據：《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章：《浙江省土地管理條例》《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》。

其他政策性文件：《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國務院辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》《國務院辦公廳關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》。

二、土地征收領域重大行政決策風險評估的具體實踐

（一）評估內容

針對廢止《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》這一重大行政決策的社會風險評估，主要評估決策實施的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性、可控性五個方面。

合法性評估：主要評估決策實施是否符合現行相關法律、法規(guī)、規(guī)范以及國家有關政策；是否符合國家與地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策等；集體土地征收審批是否符合相關規(guī)定；征收程序是否符合國家法律、法規(guī)、規(guī)章等有關規(guī)定。

合規(guī)性評估：主要評估決策實施是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否符合黨中央重大決策部署要求；是否與國家重大改革方向相一致；是否同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；是否與其他同位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突。

合理性評估：主要評估決策實施是否符合經濟社會發(fā)展規(guī)律和促進人的全面發(fā)展；是否貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念；是否兼顧現實利益和長遠利益、整體利益和局部利益；是否遵循公開公平公正的原則；是否尊重公序良俗；是否體現以人為本等。

可行性評估：主要評估決策實施是否與本地區(qū)經濟社會發(fā)展水平相適應，包括人力、物力、財力等決策條件是否具備；決策方案、配套措施是否周全；決策時機是否成熟；依法應給予的補償和救濟是否及時充分；是否超出大多數群眾的承受能力；是否能得到大多數群眾的支持；是否會導致相關行業(yè)、相鄰地區(qū)群眾攀比。

可控性評估：主要評估決策實施是否存在公共安全隱患；是否會引發(fā)集體上訪等群體性事件；是否會引發(fā)社會負面輿論、惡意炒作以及其他影響社會穩(wěn)定的問題；決策實施可能引發(fā)的社會風險是否可控；對可能出現的社會風險是否提出相應的防范和化解措施；措施是否可行、有效；宣傳解釋和輿論引導是否充分等。

（二）評估范圍

評估范圍涵蓋了所有受決策直接或間接影響而可能引發(fā)社會風險的因素。

（三）評估程序

1.充分聽取意見。根據實際情況，采取專題訪談和召開座談會等多種方式，就決策聽取各方面意見。通過走訪相關街道，了解集體土地上房屋征收實施部門對本項決策的意見、建議和訴求，召集舟山市自然資源和規(guī)劃局定海分局、普陀分局、岱山縣局、嵊泗縣局及舟山市新城土地與房屋征收中心、普陀區(qū)人民政府房屋征收管理辦公室、定海區(qū)城市更新中心等相關職能部門召開座談會，征詢對本項決策的意見、建議。

2.全面分析論證。分門別類梳理各方意見和情況，對決策的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性和風險可控性進行全面深入研究，查找社會風險點。對所有風險點逐一進行分析，參考相同或者類似決策引發(fā)的社會風險情況，預測研判風險發(fā)生概率，可能引發(fā)矛盾糾紛的激烈程度和持續(xù)時間、涉及人員數量，可能產生的各種負面影響，以及相關風險的可控程度。

3.確定風險等級。根據分析論證情況，按照決策實施后可能對社會安全穩(wěn)定造成的影響程度確定風險等級。風險等級分為高風險、中高風險、中風險、中低風險、低風險五個風險等級。經評估為低風險的，應當作出予以實施的評估結論建議；中低風險的，可以作出予以實施的評估結論建議，但需進一步落實風險化解措施；中風險的，應當作出暫緩實施的評估結論建議，待采取有效的防范化解措施降低風險后，再予以實施；中高風險的，應當作出中止實施的評估結論建議，待時機成熟后在作評估論證；高風險的，應當作出不予實施的評估結論建議。

4.形成評估報告。評估報告應當包括評估事項和評估過程，各方意見及其采納情況，決策可能引發(fā)的社會風險，風險評估結論和對策建議，風險防范和化解措施以及應急處置預案等內容。評估報告由評估實施主體蓋章后報送委托單位，并由委托單位（評估主體）商其他決策部門后，實施后續(xù)行政決策規(guī)范性流程。

5.專家論證。召開論證會，組織風險評估領域的專家和風險評估管理部門代表、司法部門代表對評估報告和結論進行論證。

（四）評估方法

針對廢止《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》這一重大行政決策的社會風險評估方法，綜合運用專家評審法、德爾菲法、層次分析法等，按照定性分析與定量分析相結合的要求分析、評估本項決策的風險發(fā)生概率和風險影響程度。

因廢止《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》關涉到廣大群眾的切身利益，為維護社會公共利益，提高工作效率，故主要采用了專題走訪、座談會、文獻調查等高效求實的調查方式。風險識別主要采用了核對表法、集體討論法、案例參照法、項目類比法和邏輯推理法。

（五）評估結論

1.合法性：本項決策的形成、制定和（擬）實施符合法律法規(guī)關于重大決策的程序性要求，決策主體適格，其履行的決策權屬權限范圍，決策內容和程序均符合有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，總體具備合法性。

2.合規(guī)性：《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》中提出，嚴格落實重大行政決策程序制度，切實防止違法決策、不當決策、拖延決策。充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在重大行政決策中的作用。建立健全重大行政決策跟蹤反饋和評估制度。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制，凡涉及公民、法人或其他組織權利和義務的行政規(guī)范性文件均應經過合法性審核。本項決策的實施，同黨的理論路線方向一致，符合黨中央重大改革部署要求，具備合規(guī)性。

3.合理性：本項決策系清理已經過時的行政規(guī)范性文件，決策內容妥當、合理，從規(guī)范集體土地上房屋征收補償、完善健全成文規(guī)范角度考慮，最終將會普惠于廣大人民群眾，具備合理性。

4.可行性：本項決策的實施通過行政規(guī)范性文件清理程序保障、也征求了各個部門及相關利益群體的意見?！吨凵绞姓魇占w土地房屋補償暫行辦法》修訂階段，經過了充分的集體討論，也對辦法中的條款進行了逐條排查，最后得出廢止的基本結論。從修訂的過程和調查的結果來看，決策的實施得到較為廣泛的支持，具有可行性。

5.可控性：本項決策存在一定的可控性風險，在落實針對性防范和化解措施及應急預案，政府相關職能部門相互配合、責任落實到位、宣傳引導及時的前提下，本決策實施可能引發(fā)的社會風險可控。

6.風險等級：《舟山市征收集體土地房屋補償暫行辦法》廢止之行政決策符合合法性、合規(guī)性、合理性、可行性和可控性要求。決策的推進有利于政府規(guī)范性文件的及時清理，有利于進一步完善相應的政策，從而保障征收實踐，改善征收補償工作中矛盾多發(fā)、補償標準不一的尷尬局面。在落實社會風險防范和化解措施后，主要風險因素得到進一步有效化解，本決策的風險等級為“低風險”。

三、土地征收領域重大行政決策風險防范與控制建議

一是完善土地征收政策與法律法規(guī)。建議政府加強政策法規(guī)的制定和完善，確保土地征收程序的合法性和公平性。二是優(yōu)化行政決策流程與機制。提倡政府部門改進土地征收決策流程，提高決策的科學性、民主性和透明度。三是強化風險防范意識與能力培訓。政府應加大對土地征收相關人員的風險防范意識培訓和能力提升，以提高風險應對能力。四是建立健全風險應對機制。建立健全風險應對機制是降低風險、保障組織和項目順利運行的關鍵環(huán)節(jié)。五是定期進行風險識別和評估。通過專家評審、數據分析等方法，定期對組織和項目的潛在風險進行識別和評估。針對不同階段和領域的風險，采取有針對性的評估方法。六是加強社會監(jiān)督與輿論引導。公開政府工作進程、決策依據和政策實施情況，讓公眾了解政府的決策過程和政策成效。建立政府與媒體的溝通渠道，邀請媒體參與政策發(fā)布會、新聞發(fā)布會等活動，及時傳遞政府的政策信息和工作動態(tài)。利用新媒體平臺和技術手段，如微博、微信、直播等，展示政府工作、傳播正能量、引導社會輿論。