審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同發(fā)展的路徑探析

郭靈康

一、黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理工作

(一)關(guān)于審計(jì)工作

1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》將審計(jì)監(jiān)督制度確立為國(guó)家一項(xiàng)重要政治制度，對(duì)審計(jì)體制、基本原則、基本職權(quán)等作了具體規(guī)定。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的高度，對(duì)審計(jì)工作作出一系列重大決策部署。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件，對(duì)實(shí)行審計(jì)全覆蓋作出部署。黨的十九大作出改革審計(jì)管理體制的重大部署，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。2018年成立中央審計(jì)委員會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記親自擔(dān)任主任，每年主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)會(huì)議，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)審計(jì)領(lǐng)域重大改革，深刻闡述了審計(jì)工作一系列根本性、方向性、全局性問(wèn)題，為新時(shí)代審計(jì)工作提供了根本遵循和行動(dòng)指南。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，努力做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國(guó)家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉。(1)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院. 習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系論述摘編[M]. 北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2022：168-169；習(xí)近平主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2018-05-23.2019年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院持續(xù)完善審計(jì)工作制度體系，制定《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、建立健全審計(jì)查出問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制等作出重要部署。

(二)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理工作

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。黨的十七屆二中全會(huì)、十七屆五中全會(huì)分別提出推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度、完善政府績(jī)效評(píng)估制度。黨的十八大進(jìn)一步提出創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理；黨的十八屆三中全會(huì)提出要提高財(cái)政支出效率。黨的十九大提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。這標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2018年7月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議，會(huì)議指出：“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹(shù)立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過(guò)全方位、全過(guò)程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益?！?2)習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2018-07-06.同年9月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革作出全面部署，是新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理工作的綱領(lǐng)性文件，具有里程碑意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步提出，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理；健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度。

二、審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系

(一)二者的內(nèi)涵

1.審計(jì)的內(nèi)涵

審計(jì)是一種獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，并對(duì)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)與權(quán)限、審計(jì)程序、被審計(jì)單位實(shí)施內(nèi)部審計(jì)等作出明確規(guī)定。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織等單位；監(jiān)督內(nèi)容主要包括貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況，預(yù)算執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)，以及國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況等。內(nèi)部審計(jì)(3)內(nèi)部審計(jì)的概念源自2019年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》。一般是指被審計(jì)單位對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督活動(dòng)。審計(jì)過(guò)程中，根據(jù)工作需要，可以聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參加審計(jì)工作。

2.預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效管理是一種注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束的現(xiàn)代預(yù)算管理方式，是各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)、加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用和信息公開(kāi)的閉環(huán)管理系統(tǒng)。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確各級(jí)預(yù)算遵循講求績(jī)效的基本原則，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用作出明確規(guī)定。預(yù)算編制環(huán)節(jié)實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，根據(jù)機(jī)構(gòu)職責(zé)、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃等，明確預(yù)算資金使用的主要產(chǎn)出、效益和服務(wù)對(duì)象滿意度等預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)量化績(jī)效指標(biāo)清晰反映錢要花在哪里、有什么效果。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，對(duì)照預(yù)期績(jī)效目標(biāo)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)控，跟蹤資金使用進(jìn)度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正，避免資金損失浪費(fèi)，確保目標(biāo)按期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。決算環(huán)節(jié)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，全面反映預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題采取有效措施改進(jìn)，并將結(jié)果應(yīng)用于下一年和以后年度預(yù)算編制，以績(jī)效為導(dǎo)向推動(dòng)預(yù)算合理分配、資源高效配置、資金使用效率和效益持續(xù)提升。

(二)內(nèi)在聯(lián)系

1.目標(biāo)具有根本一致性

審計(jì)監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效管理都是加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。審計(jì)監(jiān)督通過(guò)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議、督促整改，旨在維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。預(yù)算績(jī)效管理通過(guò)制定績(jī)效目標(biāo)和開(kāi)展監(jiān)控評(píng)價(jià)，提供更多有關(guān)財(cái)政資金使用效果、服務(wù)質(zhì)量和受益對(duì)象滿意度等方面的信息，旨在幫助政府更好地了解其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而改進(jìn)管理、完善政策，提升財(cái)政資源配置效率和使用效益，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

2.對(duì)象具有高度重合性

審計(jì)監(jiān)督對(duì)象是國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支等。黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，對(duì)國(guó)家重大政策措施、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金和重大突發(fā)事件開(kāi)展跟蹤審計(jì)。預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象涵蓋各級(jí)政府收支預(yù)算、部門(mén)和單位預(yù)算收支、政策和項(xiàng)目預(yù)算等方面，以及涉及財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等，聚焦提升覆蓋面廣、社會(huì)關(guān)注度高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的重大政策、項(xiàng)目的實(shí)施效果?？梢?jiàn)，審計(jì)監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象均包括各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位納入預(yù)算管理的收入和支出，未納入預(yù)算管理的財(cái)政資金，以及國(guó)家重大政策和重大項(xiàng)目等。

3.內(nèi)容具有逐步趨同性

審計(jì)監(jiān)督不僅包括財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法合規(guī)方面的監(jiān)督，還包括財(cái)政資金管理和使用的效率、效益和效果等方面的監(jiān)督，績(jī)效審計(jì)已成為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主要方向之一。經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐，一些國(guó)家已形成較為成熟的績(jī)效審計(jì)模式，對(duì)提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。以澳大利亞為例，1997年頒布實(shí)施的《審計(jì)法》明確規(guī)定，績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行的審計(jì)，審計(jì)長(zhǎng)可以在任何時(shí)間組織對(duì)所有或部分聯(lián)邦政府部門(mén)、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，審計(jì)完成后績(jī)效審計(jì)報(bào)告直接提交議會(huì)(陳細(xì)榮，2007)。再如，美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署用于績(jī)效審計(jì)的工作量已占其工作總量的90%以上，并將公共資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容擴(kuò)展到了國(guó)家政策的安全性、可持續(xù)性和公平性等領(lǐng)域(張楠，2015)。隨著我國(guó)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)監(jiān)督關(guān)注績(jī)效情況作出重要部署和制度安排，社會(huì)各界對(duì)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注程度日益提高，審計(jì)和績(jī)效融合發(fā)展的實(shí)踐探索取得積極進(jìn)展。預(yù)算績(jī)效管理要求將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督各環(huán)節(jié)，既關(guān)注預(yù)算資金直接的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本和效率，又關(guān)注產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響，以及服務(wù)對(duì)象滿意度。預(yù)算績(jī)效管理體現(xiàn)“4E”原則：一是經(jīng)濟(jì)性(economy)，要求以盡可能最低的成本購(gòu)買或提供特定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)；二是效率性(efficiency)，要求在既定的投入水平下達(dá)到產(chǎn)出最大化或在既定的產(chǎn)出水平下實(shí)現(xiàn)投入最小化；三是效益性(effectiveness),要求反映政府所進(jìn)行的工作或提供的服務(wù)在多大程度上達(dá)到了政府的目標(biāo)，并滿足了社會(huì)公眾的需求；四是公平性(equity)，主要衡量是否所有服務(wù)對(duì)象都受到了平等的對(duì)待，對(duì)于弱勢(shì)群體或其他特殊群體是否有更多的政策傾斜等。

三、新形勢(shì)下我國(guó)審計(jì)和預(yù)算績(jī)效協(xié)同發(fā)展的制度要求

(一)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展要求審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上，必須把發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。(4)習(xí)近平：關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說(shuō)明[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2020-11-03.黨的十九屆五中全會(huì)指出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。黨的二十大報(bào)告明確指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。這就要求相關(guān)部門(mén)緊緊圍繞“國(guó)之大者”謀劃開(kāi)展審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化各項(xiàng)工作的前瞻性、整體性和協(xié)同性，高質(zhì)量推進(jìn)審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋，確保黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署有效落實(shí)?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，堅(jiān)持黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。為更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》要求，將落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。

(二)國(guó)家法律制度明確要求審計(jì)監(jiān)督關(guān)注預(yù)算績(jī)效情況

1995年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；2021年10月新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》要求，審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算草案以及其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績(jī)效的審計(jì)情況。法律明確要求審計(jì)重點(diǎn)報(bào)告預(yù)算績(jī)效情況，不僅是適應(yīng)深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求，而且是適應(yīng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的重要內(nèi)容。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督有利于推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理約束力，進(jìn)而提升政府效能和公共服務(wù)供給質(zhì)量?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確提出，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》明確提出，要把績(jī)效理念貫穿審計(jì)工作始終，促進(jìn)減少財(cái)政資金沉淀，盤(pán)活存量資金，推動(dòng)財(cái)政資金合理配置、高效使用。2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金績(jī)效和政策執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，并在向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告時(shí)予以重點(diǎn)反映，為人大常委會(huì)開(kāi)展支出決算和政策審查監(jiān)督提供支持服務(wù)。2021年,中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)的《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確要求審計(jì)監(jiān)督要突出績(jī)效內(nèi)容，涵蓋預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理、重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理、地方政府債券資金使用績(jī)效、重大公共工程投資績(jī)效、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效、惠農(nóng)政策落實(shí)和涉農(nóng)資金安全績(jī)效等方面。

(三)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求加強(qiáng)財(cái)政與審計(jì)協(xié)同

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，需要財(cái)政、審計(jì)等多方聯(lián)動(dòng)、凝聚合力?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》要求，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力?！敦?cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》提出，財(cái)政部門(mén)要會(huì)同審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理，重點(diǎn)對(duì)資金使用績(jī)效自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核；加強(qiáng)與人大、監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，健全工作機(jī)制，形成改革合力，確保全面預(yù)算績(jī)效管理工作順利實(shí)施?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法的通知》要求，市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同本級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效自評(píng)結(jié)果進(jìn)行抽查?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)〈項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法〉的通知》規(guī)定，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定應(yīng)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)之一，績(jī)效評(píng)價(jià)工作和結(jié)果應(yīng)依法自覺(jué)接受審計(jì)監(jiān)督。

四、現(xiàn)階段審計(jì)和預(yù)算績(jī)效協(xié)同發(fā)展具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了扎實(shí)支撐

近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革已經(jīng)從普及理念的試點(diǎn)推廣階段，進(jìn)入全面實(shí)施的落地生根階段，“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系正在加快建立健全。一是“全方位”預(yù)算績(jī)效管理格局基本建立。各級(jí)財(cái)政部門(mén)大力推進(jìn)項(xiàng)目和政策層面績(jī)效管理，中央部門(mén)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，大部分省級(jí)層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)本級(jí)預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等專項(xiàng)資金績(jī)效管理全覆蓋，市縣層面扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，部門(mén)和單位整體支出績(jī)效管理取得積極成效，中央部門(mén)和地方預(yù)算績(jī)效管理考核、地方財(cái)政綜合績(jī)效評(píng)價(jià)取得新突破，重績(jī)效、講績(jī)效、用績(jī)效的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)日益增強(qiáng)。二是“全過(guò)程”預(yù)算績(jī)效管理鏈條已經(jīng)打通。中央層面建立健全預(yù)算績(jī)效全流程管理閉環(huán)系統(tǒng)，所有部門(mén)及其所屬單位的全部預(yù)算項(xiàng)目資金實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)，質(zhì)量成效不斷提升。地方層面全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理加快實(shí)施，績(jī)效目標(biāo)管理全面覆蓋省市縣三級(jí)地方政府預(yù)算項(xiàng)目，越來(lái)越多的省份將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、監(jiān)控和自評(píng)嵌入預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，北京事前績(jī)效評(píng)估、山東濟(jì)南績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控等成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒推廣。三是“全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系加快建立。目前我國(guó)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)形成規(guī)范化長(zhǎng)效化績(jī)效管理機(jī)制，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效管理有了制度遵循，政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目等政府投融資領(lǐng)域績(jī)效管理取得積極進(jìn)展?？?jī)效管理的全面深入實(shí)施，為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)效果跟蹤審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效情況審計(jì)、重大項(xiàng)目實(shí)施效果審計(jì)、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)審計(jì)機(jī)關(guān)近年來(lái)越來(lái)越關(guān)注績(jī)效情況審計(jì)

按照中央審計(jì)委員會(huì)的部署，以及《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的要求，近年來(lái)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)深入開(kāi)展研究型審計(jì)，在審計(jì)監(jiān)督中高度關(guān)注重大政策措施實(shí)施效果情況、預(yù)算績(jī)效情況，并在審計(jì)工作報(bào)告中予以重點(diǎn)反映。從中央層面看，一方面，審計(jì)署在中央財(cái)政管理審計(jì)和中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)中高度關(guān)注預(yù)算績(jī)效管理情況，對(duì)財(cái)政部推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作情況，各部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)、績(jī)效目標(biāo)質(zhì)量、績(jī)效自評(píng)真實(shí)性、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用充分性等進(jìn)行監(jiān)督，關(guān)注存量資金盤(pán)活和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況。另一方面，審計(jì)署每年組織開(kāi)展重大政策措施貫徹落實(shí)情況和重點(diǎn)專項(xiàng)資金管理使用情況專項(xiàng)審計(jì)，不僅關(guān)注錢花得對(duì)不對(duì)，更關(guān)注花得好不好、有沒(méi)有效，以及相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。2016年以來(lái)，審計(jì)署對(duì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、減稅降費(fèi)、清理拖欠民營(yíng)和中小企業(yè)賬款、科技重大專項(xiàng)，以及醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶貧等民生資金情況進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，揭示政策措施落實(shí)效果和資金使用績(jī)效方面的問(wèn)題，并提出針對(duì)性的改進(jìn)建議(見(jiàn)表1)。從地方層面看，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)中越來(lái)越關(guān)注預(yù)算資金使用績(jī)效情況、重大項(xiàng)目和重大政策措施落實(shí)效果，部分地方積極探索績(jī)效審計(jì)，通過(guò)有力有效的審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)重大政策措施落實(shí)、提升資金使用績(jī)效。湖北省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)將績(jī)效審計(jì)列入年度審計(jì)計(jì)劃，并向人大常委會(huì)報(bào)告績(jī)效審計(jì)情況。2020年，廣東省深圳市審計(jì)局協(xié)同市委審計(jì)辦組織開(kāi)展了以“貫徹落實(shí)新發(fā)展理念”為專題的績(jī)效審計(jì)工作，分析評(píng)價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性。2018年河南省在全省范圍內(nèi)全面開(kāi)展污染治理與環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)及專項(xiàng)資金績(jī)效情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作，從體制、機(jī)制、制度層面分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出意見(jiàn)建議。浙江省寧波市審計(jì)局在常規(guī)審計(jì)的同時(shí)，緊扣績(jī)效主題，圍繞公共政策的執(zhí)行績(jī)效、公共項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效、公共資源(資金)的使用績(jī)效三大重點(diǎn)內(nèi)容，突出分析審計(jì)對(duì)象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在的問(wèn)題或績(jī)效不佳的領(lǐng)域，促進(jìn)被審計(jì)單位整改。甘肅省酒泉市審計(jì)局積極探索創(chuàng)新審計(jì)模式，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中注重領(lǐng)導(dǎo)干部決策的經(jīng)濟(jì)性和效益性，持續(xù)加大對(duì)被審計(jì)單位重大投資和項(xiàng)目建設(shè)情況的跟蹤問(wèn)效審計(jì)力度。

表1 2017～2021年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)情況

續(xù)表

(三)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同配合積累了有益經(jīng)驗(yàn)

財(cái)政部在推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作中，注重加強(qiáng)與審計(jì)署的溝通協(xié)調(diào)，建立健全規(guī)章制度，推動(dòng)完善以績(jī)效為重點(diǎn)的審計(jì)監(jiān)督管理體系和工作機(jī)制。從2017年開(kāi)始，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署建立中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果抽查機(jī)制，“倒逼”部門(mén)提升對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度和績(jī)效管理質(zhì)量。部分地方財(cái)政部門(mén)在推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作中，積極探索創(chuàng)新，建立與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，在確保財(cái)政資金安全高效使用、提升政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施效果等方面發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。四川省財(cái)政廳會(huì)同省紀(jì)委、省監(jiān)委、省委組織部、省審計(jì)廳聯(lián)合印發(fā)《全省預(yù)算績(jī)效管理工作推進(jìn)方案》。湖北省財(cái)政部門(mén)會(huì)同審計(jì)部門(mén)建立自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性抽查復(fù)核機(jī)制。陜西省財(cái)政廳在績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效評(píng)價(jià)中邀請(qǐng)審計(jì)部門(mén)參與。湖南省財(cái)政、審計(jì)兩部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立全面預(yù)算績(jī)效管理工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，建立工作計(jì)劃共享、信息互通、成果共用機(jī)制。2019年以來(lái)，湖南省構(gòu)建財(cái)政與審計(jì)互動(dòng)共融的工作對(duì)接機(jī)制、便捷暢通的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效與審計(jì)監(jiān)督的指標(biāo)共商、信息共享、工作共推、成果共用。

五、協(xié)同推進(jìn)審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理的建議

推動(dòng)審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同聯(lián)動(dòng)，是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、加強(qiáng)黨的自我革命的內(nèi)在要求，是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是推動(dòng)財(cái)政資金提質(zhì)增效、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的有力舉措。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和單位深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和制度要求，在審計(jì)監(jiān)督中更加突出績(jī)效導(dǎo)向，推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同發(fā)展格局初步形成。為更好地發(fā)揮審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理在國(guó)家治理中的重要作用，需要不斷拓展績(jī)效審計(jì)的廣度和深度，持續(xù)提升預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量和效益，促進(jìn)兩者協(xié)同高效發(fā)展。

(一)審計(jì)機(jī)關(guān)加大績(jī)效情況審計(jì)力度

中央審計(jì)委員會(huì)成立以來(lái)，黨中央對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更加細(xì)化、實(shí)化、制度化，要求加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度。審計(jì)不是簡(jiǎn)單的查賬，要聚焦主責(zé)主業(yè)，始終圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)際效果進(jìn)行審計(jì)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度。在預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支等情況審計(jì)中，要堅(jiān)持把預(yù)算績(jī)效管理情況、預(yù)算執(zhí)行效率、存量資金盤(pán)活、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)力度和實(shí)施效果等作為關(guān)注重點(diǎn)，加大對(duì)項(xiàng)目不落地、推進(jìn)不及時(shí)，資金閑置沉淀、損失浪費(fèi)、低效無(wú)效等問(wèn)題的揭示力度。在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要把黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署的貫徹執(zhí)行效果，重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果等情況作為關(guān)注重點(diǎn)，加大對(duì)政策落實(shí)打折扣、搞變通，目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)，決策不當(dāng)或失誤導(dǎo)致?lián)p失浪費(fèi)等問(wèn)題的揭示力度。

(二)財(cái)政和審計(jì)建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，財(cái)政部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立常態(tài)化、制度化協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理全流程貫通協(xié)調(diào)。一是建立會(huì)商交流機(jī)制。充分發(fā)揮審計(jì)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用，定期與財(cái)政部門(mén)交流審計(jì)監(jiān)督、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)督管理等方面情況，通過(guò)情況通報(bào)、文件抄報(bào)等多種方式，共享信息資源，提高工作效率。財(cái)政部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要組織開(kāi)展調(diào)研座談，就審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問(wèn)題、深層次問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地調(diào)研走訪、深入探討研究。二是建立工作計(jì)劃銜接機(jī)制。在財(cái)政部門(mén)制訂評(píng)估評(píng)價(jià)計(jì)劃、審計(jì)機(jī)關(guān)制訂審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)，兩部門(mén)需加強(qiáng)溝通，充分參考前期審計(jì)和績(jī)效管理成果，結(jié)合預(yù)算部門(mén)和單位實(shí)際情況，合理確定重點(diǎn)項(xiàng)目、領(lǐng)域以及評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)期間，統(tǒng)籌利用各類資源，避免交叉重復(fù)、多頭檢查評(píng)價(jià)。三是建立信息共享和結(jié)果共用機(jī)制。財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)、轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理、績(jī)效管理工作考核中綜合運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，提高績(jī)效結(jié)果全面性、客觀性和準(zhǔn)確性。審計(jì)機(jī)關(guān)在各項(xiàng)審計(jì)中充分運(yùn)用績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)等結(jié)果，快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索、找準(zhǔn)病因、精準(zhǔn)施策。

(三)預(yù)算部門(mén)統(tǒng)籌推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理

各級(jí)預(yù)算部門(mén)和單位加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)和預(yù)算績(jī)效管理良性互動(dòng)、相得益彰。一是內(nèi)部審計(jì)中重視績(jī)效情況。在對(duì)本單位及所屬單位開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作中，將財(cái)政財(cái)務(wù)收支效益情況、政策措施落實(shí)效果情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行效益和效率情況作為關(guān)注重點(diǎn)，充分應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理成果，提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和成效。二是結(jié)合內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督檢查。結(jié)合財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及各類專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)所屬單位預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)情況、結(jié)果應(yīng)用情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查，對(duì)績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)結(jié)果真實(shí)性進(jìn)行抽查復(fù)核，對(duì)重大項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，推動(dòng)提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量和財(cái)政資金使用效益。三是打通審計(jì)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用渠道。充分發(fā)揮部門(mén)或單位內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，將預(yù)算績(jī)效管理情況、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為審計(jì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)計(jì)劃確定的參考因素，將審計(jì)結(jié)果及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、對(duì)下屬單位績(jī)效管理工作考核等的重要參考，探索建立問(wèn)題整改臺(tái)賬共享共用機(jī)制，共同推動(dòng)提升單位內(nèi)部治理水平和履職效能。