河道水生態(tài)環(huán)境“河長(zhǎng)制”管理新模式分析

上海市青浦區(qū)水文勘測(cè)隊(duì) 王翠

全國范圍內(nèi)推廣的“河長(zhǎng)制”管理，在管理過程中，不可避免地存在管理問題。為了更好地保護(hù)河道水生態(tài)環(huán)境，鞏固河道治理成果，需要建立新型管理模式，開創(chuàng)“河長(zhǎng)制”管理新模式。通過開展新模式應(yīng)用實(shí)踐，針對(duì)以往管理存在的問題進(jìn)行整頓，完善管理運(yùn)行機(jī)制，提高“河長(zhǎng)制”制度生命力，明確管理理念，將各方力量凝聚到“河長(zhǎng)制”管理上面來，構(gòu)建更完善的協(xié)作管理模式，保證管理質(zhì)量。

一、“河長(zhǎng)制”管理出現(xiàn)的意義

河流湖泊作為地球的生命源泉，不僅是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的支柱，也是保障人們生活的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們生活水平提升，使得人們賴以生存的生活條件被破壞，對(duì)人們?nèi)蘸蟀l(fā)展造成嚴(yán)重影響。工業(yè)發(fā)展作為推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)象，需要及時(shí)采取有效措施，緩解環(huán)境指標(biāo)急劇下降帶來的影響。河流治理工作通常都是各地自治管理，對(duì)于其他河段并無管理權(quán)限。這樣一來，整條河流出現(xiàn)水污染問題時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)各地管理部門相互推諉的現(xiàn)象，對(duì)河流污染解決問題帶來阻礙。治理手段低下，無法解決水環(huán)境面臨的污染。在這種情況下，“河長(zhǎng)制”的出現(xiàn)，使得問題有了新的解決途徑。

“河長(zhǎng)制”堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理的理念，充分調(diào)動(dòng)河道周邊的地方政府履行責(zé)任。通過水資源保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)管、水環(huán)境治理與防治等手段，創(chuàng)新管理舉措，形成強(qiáng)有力的河道水生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建明確的責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)水污染治理最佳成效。改革發(fā)展過程中，國家無論是治理體系還是治理能力，都在不斷完善和提升，全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，對(duì)各項(xiàng)治理工作提出更高的要求。新時(shí)期背景下，國家治理理念還需要進(jìn)一步推進(jìn)，提升治理能力、完善治理體系，堅(jiān)持制定靈活的制度，為“河長(zhǎng)制”管理提供支撐?！昂娱L(zhǎng)制”從最初的臨時(shí)管理，上升為總書記親自部署，說明了中央對(duì)于環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的度高度重視?；诂F(xiàn)代化發(fā)展理念下，探討“河長(zhǎng)制”改革方向，不斷探索新的管理制度，推動(dòng)國家治理能力縱深發(fā)展。貫徹生態(tài)環(huán)境共享理念，形成系統(tǒng)性的水污染治理體系，為“河長(zhǎng)制”治理提供理論支撐。

二、“河長(zhǎng)制”基本內(nèi)容與主要理論

（一）內(nèi)容

經(jīng)過不斷實(shí)踐，“河長(zhǎng)制”體系得以深化發(fā)展。并且由各地的總河長(zhǎng)出任，出臺(tái)針對(duì)性的機(jī)制與舉措，促使“河長(zhǎng)制”從突擊式轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然芾?，全面推行防治、修?fù)、保護(hù)為一體的管理模式。并建立省市縣鄉(xiāng)的河長(zhǎng)管理體系，形成有序的保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河道安全、保障水環(huán)境功能提供有力支撐[1]。

當(dāng)前的“河長(zhǎng)制”實(shí)行的是責(zé)任制模式，主要由當(dāng)?shù)卣芾?，并通過責(zé)任制的方式，將工作決定權(quán)都交給最高權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)處置，保證“河長(zhǎng)制”各項(xiàng)工作順利開展，最大限度匯集各種力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)管理?，F(xiàn)如今，為了更好地落實(shí)中央提出的現(xiàn)代化治理要求，需要在保證“河長(zhǎng)制”制度框架穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合管理實(shí)際，將管理者的考核與工作執(zhí)行情況掛鉤，提高河長(zhǎng)工作落實(shí)的積極性。并在工作需要的基礎(chǔ)上，建立和創(chuàng)新管理制度，采取信息化管理手段，以高新技術(shù)與專業(yè)化管理手段為“河長(zhǎng)制”管理創(chuàng)新發(fā)展賦能。

（二）主要理論

1.參與式治理理論

隨著世界對(duì)于公共治理需求增大，學(xué)術(shù)界開始針對(duì)治理理論問題進(jìn)行探討和探究。治理到現(xiàn)在仍舊是相對(duì)籠統(tǒng)的概念，主要是面對(duì)沖突、利益不同采取行動(dòng)的過程，包括迫使人們服從制度安排的情況。根據(jù)不同的國情與政治制度，參與式理論有著不同的詮釋。國內(nèi)管理受到傳統(tǒng)政治文化影響，政府有著十分高大的形象，民間組織等都對(duì)政府有極高的依賴。為了優(yōu)化管理模式，需要培育完善且獨(dú)立的民間組織，促進(jìn)政府在內(nèi)的全社會(huì)治理能力得到提升。

“河長(zhǎng)制”作為國內(nèi)治理的升級(jí)，政府在水環(huán)境管理過程中的系列行為，導(dǎo)致社會(huì)其他治理力量被忽視。壟斷式管理使得政府管理出現(xiàn)腐敗等問題的同時(shí)，導(dǎo)致水環(huán)境保護(hù)工作更難以開展。群眾將希望寄托在政府身上，有著置身事外的想法，社會(huì)力量難以加大，嚴(yán)重影響治理工作開展，導(dǎo)致治理處于惡性循環(huán)中。深入分析探究“河長(zhǎng)制”發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建完善的管理模式有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.新公共管理理論

新公共管理理論起源于英國，當(dāng)時(shí)的英國政府推行新公共管理理論的主要目的，在于有效控制政府支出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理創(chuàng)新改革。有學(xué)者針對(duì)其改革進(jìn)行分析，經(jīng)過提煉與總結(jié)，建立新的管理理論。新的管理理論中，并不提倡政府獨(dú)大的管理模式，而是建議更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入。通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理績(jī)效，能夠使企業(yè)、機(jī)構(gòu)都展現(xiàn)出管理技術(shù)、理念等方面的優(yōu)勢(shì)，減少政府成本投入。公共管理為管理變革帶來新的管理效果，著重強(qiáng)調(diào)公眾參與性。通過調(diào)動(dòng)群眾參與度，完善管理機(jī)制，對(duì)于傳統(tǒng)公共管理起到了促進(jìn)性的作用。在縮小政府管理規(guī)模的同時(shí)，倒逼管理部門提質(zhì)增效，保障管理質(zhì)量與效率。

“河長(zhǎng)制”的目的是為了保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，基于體制內(nèi)循環(huán)的政治責(zé)任，導(dǎo)致公眾難以參與到工作中，難以促使管理模式變革。水生態(tài)環(huán)境對(duì)于專業(yè)性要求較高，需要更專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)參與到管理工作中。從新公共管理理論來看，該理論對(duì)于“河長(zhǎng)制”管理改革有參考價(jià)值[2]。

3.整體性治理理論

整體性治理理論是新公共管理理論的延伸，主要針對(duì)管理中存在的碎片化管理問題，提倡協(xié)調(diào)整合管理。實(shí)現(xiàn)不同治理主體，統(tǒng)一的管理方式，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與措施的連貫性，涉及的成本較少，更滿足現(xiàn)代化的管理需求。整體性治理理論，影響到較多發(fā)達(dá)國家，相關(guān)學(xué)者也針對(duì)其理論實(shí)踐進(jìn)行深入探索，取得實(shí)質(zhì)性的成果。通過對(duì)國外流域協(xié)同治理情況進(jìn)行分析，認(rèn)為整體性治理理論有助于解決管理碎片化的問題，促進(jìn)新的管理模式出現(xiàn)。

“河長(zhǎng)制”在實(shí)際管理過程中，無論是組織形式還是管理都存在碎片化現(xiàn)象，難以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展格局?！昂娱L(zhǎng)制”面臨著不同省份、市縣的協(xié)作問題，增加了“河長(zhǎng)制”治理難度，增加了額外的治理成本。整體性治理為“河長(zhǎng)制”治理提供新的思路，基于此探究“河長(zhǎng)制”管理新模式，制定更有效、更全面的治理措施。

三、加強(qiáng)“河長(zhǎng)制”管理新模式的對(duì)策

面對(duì)水生態(tài)環(huán)境不斷惡化，新時(shí)代發(fā)展理念影響下，政府結(jié)合“河長(zhǎng)制”管理現(xiàn)狀，創(chuàng)造性地建立新的管理制度，構(gòu)建更完善的“河長(zhǎng)制”，推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境治理工作長(zhǎng)效發(fā)展。

（一）實(shí)行法制建設(shè)治理模式

當(dāng)前，“河長(zhǎng)制”未能上升到法律層面，長(zhǎng)期發(fā)展下去缺乏治理依據(jù)與動(dòng)力，難以對(duì)治理目標(biāo)、權(quán)責(zé)進(jìn)行分配，無法對(duì)各個(gè)參與主體形成約束，不利于治理工作開展。對(duì)此，想要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理，需要從以下三方面入手。

首先，黨政負(fù)責(zé)人、政府部門，應(yīng)確定具體的法律形式，設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部組織。解決條塊分割的問題，設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等，保證各主體的權(quán)責(zé)有效落實(shí)。其次，關(guān)于水生態(tài)環(huán)境防治工作，在治理過程中，已經(jīng)逐步建立法律法規(guī)體系，但是缺乏法治制度保障，導(dǎo)致執(zhí)法力度不盡人意。還存在政府部門執(zhí)法思想受到主觀意識(shí)影響，造成執(zhí)法力量薄弱。聯(lián)合各部門加強(qiáng)檢查的同時(shí)，采取群眾監(jiān)督的方式，打造聯(lián)動(dòng)的工作格局，減緩執(zhí)法力度不足的現(xiàn)象。加大懲處力度的同時(shí)，還需要建立補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)提高違法成本的現(xiàn)象予以嚴(yán)重懲處；發(fā)現(xiàn)社會(huì)、公眾等主體對(duì)環(huán)境造成破壞的行為，可以針對(duì)其行為進(jìn)行起訴。發(fā)現(xiàn)破壞行為不作為的政府部門，也將成為訴訟對(duì)象。最后，這樣能夠預(yù)防環(huán)境被破壞，還能夠發(fā)揮政府監(jiān)督職責(zé)[3]。

（二）提高行政治理效能

國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，取得成就的同時(shí)，也迎來了發(fā)展理念革新。中央提出現(xiàn)代化發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀相符，也為各級(jí)政府治理提供依據(jù)。為了更好地推動(dòng)“河長(zhǎng)制”治理工作長(zhǎng)效開展，需要在全過程中貫徹綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展。各級(jí)治理方案中，信息共享是保證治理質(zhì)量的關(guān)鍵。在互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展背景下，應(yīng)實(shí)現(xiàn)各主體信息共享。利用互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，全面公開“河長(zhǎng)制”治理相關(guān)信息，例如河流監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、考核體系等，保證各方主體的知情權(quán)。還可以建立資訊論證制度，邀請(qǐng)專業(yè)人士與主流媒體，提高政策的科學(xué)性。通過媒體報(bào)道，加強(qiáng)公眾對(duì)政策的認(rèn)可度。

模糊治理盡管保證了遇事的變通性，但是會(huì)導(dǎo)致責(zé)任推諉等現(xiàn)象?！昂娱L(zhǎng)制”需要制定清晰的評(píng)價(jià)機(jī)制，改善以往的管理質(zhì)量，形成更全面的考核體系，提高公眾對(duì)“河長(zhǎng)制”的參與度。建立完善的評(píng)估體系，能夠?qū)崿F(xiàn)各環(huán)節(jié)可控式的管理，保證治理質(zhì)量。轉(zhuǎn)變以往的考核模式，制定上級(jí)與下級(jí)相互考核的機(jī)制，督促各級(jí)河長(zhǎng)積極履行責(zé)任，對(duì)考核不合格的河長(zhǎng)進(jìn)行問責(zé)處理。管理過程中“河長(zhǎng)制”涉及的方面較多，需要保證治理資金充足，但是實(shí)際來看，政府開展工作多是存在財(cái)政困難的現(xiàn)象，河道清理、修復(fù)等都需要大量的資金。針對(duì)此現(xiàn)象，應(yīng)拓展資金籌集渠道，加大政府對(duì)“河長(zhǎng)制”治理的資金投入。上級(jí)政府健全支付制度，或者在現(xiàn)有渠道的基礎(chǔ)上，探索新的籌資渠道，為項(xiàng)目治理開展提供保障。優(yōu)化財(cái)力配置的同時(shí)，還需要注意加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，避免管理人員出現(xiàn)監(jiān)守自盜的行為，保證資金合理應(yīng)用。

（三）強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”運(yùn)行基礎(chǔ)

制度從制定到落實(shí)，需要堅(jiān)實(shí)的運(yùn)行基礎(chǔ)?！昂娱L(zhǎng)制”制度運(yùn)行，除了保證制度完善、資金充足外，還需要提高人員素養(yǎng)，為項(xiàng)目治理提供可靠的技術(shù)支撐。為了進(jìn)一步強(qiáng)化治理效率，需要提高各級(jí)河長(zhǎng)的專業(yè)性，確保河長(zhǎng)具備足夠的知識(shí)與強(qiáng)大的執(zhí)政能力，能夠在水生態(tài)環(huán)境治理過程中，給予正確的決策與指導(dǎo)。定期開展培訓(xùn)工作，提高人員的意識(shí)與能力，適度聘請(qǐng)專業(yè)人才，邀請(qǐng)專家根據(jù)現(xiàn)有的“河長(zhǎng)制”治理工作提出專業(yè)指導(dǎo)，保證各個(gè)環(huán)節(jié)工作開展，都能有專人提供對(duì)應(yīng)的指導(dǎo)，提高治理效果。為了滿足各級(jí)部門溝通、信息共享的需求，需要建立專門供應(yīng)各級(jí)成員使用的數(shù)據(jù)庫，充分利用高新技術(shù)，為河道治理提供技術(shù)支撐，保證數(shù)據(jù)直觀可靠。此外，針對(duì)水資源治理，需要建立完善的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)厲打擊違法行為[4]。

（四）引入市場(chǎng)機(jī)制

當(dāng)前國內(nèi)對(duì)于環(huán)境污染的懲處方式，按照污染行為的嚴(yán)重性，對(duì)懲處對(duì)象進(jìn)行罰款、警告、行政處分等操作。想要實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，依靠處罰無法保證長(zhǎng)久的治理效果，需要從源頭解決問題，適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，采取獎(jiǎng)懲并行的治理思路，實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與主體協(xié)同治理，保證治理質(zhì)量。

治理源頭方面，應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)源頭加以控制。建立排污權(quán)交易制度，在各地治理區(qū)域試行排污權(quán)有償使用制度。根據(jù)各地實(shí)際情況，對(duì)排污量進(jìn)行統(tǒng)籌安排。對(duì)于主動(dòng)節(jié)能減排的企業(yè)，可以為其提供更高的購買指標(biāo)。對(duì)于耗能嚴(yán)重的企業(yè)，對(duì)其排污權(quán)進(jìn)行控制，形成良性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對(duì)企業(yè)建立環(huán)境信用等級(jí)評(píng)定制度，根據(jù)企業(yè)排放污染物情況進(jìn)行考核，定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行等級(jí)評(píng)定。對(duì)于綠色產(chǎn)業(yè)較高的企業(yè)，給予優(yōu)惠政策。評(píng)價(jià)較低的企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行整治和取締處理。實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公眾積極舉報(bào)，形成良好的監(jiān)督模式。在這一環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)充分利用媒體渠道等，加強(qiáng)在公眾中宣傳“河長(zhǎng)制”管理的力度。提高公眾參與治理的意識(shí)，樹立群眾保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。加強(qiáng)“河長(zhǎng)制”信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)對(duì)接，利用微信、微博等渠道，公開關(guān)于“河長(zhǎng)制”治理的實(shí)際數(shù)據(jù)信息，提高治理成效。加強(qiáng)群眾對(duì)“河長(zhǎng)制”治理信息的知曉程度，調(diào)動(dòng)公眾積極參與“河長(zhǎng)制”治理的積極性。

（五）整合社會(huì)多元力量參與

水生態(tài)環(huán)境作為人們不可或缺的公共資源，關(guān)系到國家發(fā)展與群眾生活的質(zhì)量。在實(shí)際治理項(xiàng)目中，治理責(zé)任不應(yīng)全由政府承擔(dān)，而是應(yīng)該整合多元社會(huì)力量參與，形成協(xié)同治理的局面，為可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

“河長(zhǎng)制”治理涉及水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，這與社會(huì)企業(yè)有密切關(guān)系。想要保證治理質(zhì)量，需要多方主體共同努力。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)對(duì)接，搭建好對(duì)接平臺(tái)，在平臺(tái)及時(shí)發(fā)布相關(guān)的工作信息，為企業(yè)暢通訴求渠道，解決企業(yè)綠色發(fā)展的訴求。通過政府購買服務(wù)的形式，將治理工作中較為專業(yè)的部分轉(zhuǎn)交給企業(yè)完成，充分發(fā)揮企業(yè)在該領(lǐng)域的專業(yè)性與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。政府則負(fù)責(zé)制定方案，對(duì)各環(huán)節(jié)治理工作進(jìn)行統(tǒng)籌，提高治理成效[5]。政府還應(yīng)與企業(yè)制定考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)的實(shí)際表現(xiàn)，給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，提升企業(yè)的責(zé)任感，保證治理工作由政府領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)政府的公益性與企業(yè)操作的專業(yè)性。企業(yè)的加入，能夠?yàn)檎卫硖峁└鼘I(yè)的意見和對(duì)策，與政府形成合作共贏關(guān)系，為“河長(zhǎng)制”治理提供堅(jiān)實(shí)力量。除了企業(yè)，政府還應(yīng)鼓勵(lì)民間社會(huì)組織參與治理工作，提高民間社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理能力；還需要基于各地社區(qū)開展宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)個(gè)人的環(huán)保意識(shí)，確保公眾能夠在日常生活中，形成節(jié)約、分類等環(huán)保意識(shí)，積極參與到生態(tài)環(huán)境治理工作中，主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，對(duì)存在的環(huán)境破壞現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)，將群眾治理行為與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，推動(dòng)社會(huì)組織參與公共治理的有效性。

綜上所述，“河長(zhǎng)制”作為新時(shí)期河道管理的重要舉措，對(duì)于保障水生態(tài)環(huán)境有重要意義。“河長(zhǎng)制”實(shí)施的基礎(chǔ)上，能夠調(diào)動(dòng)各級(jí)部門管理的積極性。并基于新管理模式建立，形成逐級(jí)管控、責(zé)任落實(shí)的機(jī)制，推動(dòng)河道水生態(tài)環(huán)境管理質(zhì)量提升，推動(dòng)治理工作開展并得到改善，鞏固治理成果，提高管理水平。加強(qiáng)管理者的履責(zé)能力，促進(jìn)管理形成良性循環(huán)發(fā)展，構(gòu)建更完善的管理模式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理。