人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府研究

楊 莉 劉文文

習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會(huì)中明確強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，并在黨的二十大報(bào)告中聚焦國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作出了一系列戰(zhàn)略部署，將實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作為2035年我國(guó)發(fā)展總體目標(biāo)之一。數(shù)字政府作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家治理現(xiàn)代化）的重要內(nèi)容，其本質(zhì)是在傳統(tǒng)政府和電子政府形態(tài)基礎(chǔ)上的再次創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和能力提升，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“彎道超車”提供了強(qiáng)有力支撐。同時(shí)，伴隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，科學(xué)技術(shù)日益“發(fā)揮著國(guó)家治理的關(guān)鍵作用”[2]，以人工智能技術(shù)為代表的政府治理樣態(tài)進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段。新一代人工智能技術(shù)ChatGPT持續(xù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新突破深刻地改變了傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)成員的生活行為習(xí)慣，為政府?dāng)?shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型提供了全新契機(jī)，也帶來了諸多亟待解決的價(jià)值理念和治理難題。因此，面對(duì)數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)的要求，亟需前瞻性的分析框架指導(dǎo)數(shù)字政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐，主動(dòng)順應(yīng)政府?dāng)?shù)字化發(fā)展趨勢(shì)、抓住社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)遇，更好地發(fā)揮人工智能技術(shù)對(duì)數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)和治理新局面。

一、人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府的賦能作用

人工智能逐步實(shí)現(xiàn)從專用人工智能向通用人工智能的轉(zhuǎn)型升級(jí)，ChatGPT人工智能技術(shù)更是印證了通用人工智能已取得階段性進(jìn)展，為發(fā)展完善數(shù)字政府和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了技術(shù)支撐。通過將人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府實(shí)踐，可以有效提升數(shù)字政府決策走向科學(xué)化、社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化和公共服務(wù)達(dá)到高效化，還能進(jìn)一步幫助政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、降低社會(huì)公共管理成本和提升廣大群眾的服務(wù)滿意度等。將人工智能技術(shù)有效嵌入數(shù)字政府中，為大力推動(dòng)數(shù)字政府智能化和信息化提供了諸多可能和想象空間。

（一）提升數(shù)字政府決策的科學(xué)化水平

國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和標(biāo)志之一是決策的科學(xué)化。面對(duì)公共管理事務(wù)復(fù)雜化、數(shù)字化水平不斷提升，傳統(tǒng)政府決策在收集和處理信息數(shù)據(jù)中面臨決策時(shí)間長(zhǎng)、模式單一和技術(shù)滯后等固有局限，依靠決策者“有限理性”①有限理性（bounded rationality）：1947年美國(guó)著名學(xué)者赫伯特·西蒙于提出，主要指行政決策者都希望能夠做出理性選擇，即惟一的最佳選擇。但是在制定理性決策時(shí)往往會(huì)發(fā)生許多決策者預(yù)料之外的事情，使決策者難以做到最佳方案的選擇。的傳統(tǒng)政府決策模式難以繼續(xù)做出符合人民期待和政府職能目標(biāo)的有效決策，不能更好地滿足廣大人民群眾日益多元化的參政需求。隨著人工智能等信息技術(shù)運(yùn)用到數(shù)字政府的決策過程中，人工智能技術(shù)注重?cái)?shù)字政府的前瞻決策研究，在全過程數(shù)字政府決策中發(fā)揮著日益重要的作用，有效克服了傳統(tǒng)決策模式在決策機(jī)制和政策評(píng)估體系等方面的弊端。

人工智能技術(shù)逐步構(gòu)建起政府與社會(huì)之間的連通性，提升數(shù)字政府決策的科學(xué)化水平。一方面，人工智能技術(shù)可以充分發(fā)揮處理海量數(shù)據(jù)信息的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在數(shù)字政府進(jìn)行決策之前，選定和預(yù)定好決策對(duì)象和決策方式，通過細(xì)致分析集合的海量數(shù)據(jù)和優(yōu)化決策算法，對(duì)未來可能引發(fā)的重大和敏感性問題進(jìn)行科學(xué)研判。同時(shí)，數(shù)字政府決策嚴(yán)格按照增強(qiáng)透明度、公開性和公正性等原則，鼓勵(lì)社會(huì)公眾等相關(guān)主體及時(shí)有效地參與數(shù)字政府決策的前瞻性評(píng)估審查工作，借助人工智能技術(shù)對(duì)政府所掌握的各部門信息數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤研究、分析判斷，深入研究潛在的問題和內(nèi)在聯(lián)系，有助于提高數(shù)字政府決策的精準(zhǔn)性和預(yù)見性，從而有效避免數(shù)字政府決策隨意性。另一方面，人工智能技術(shù)具有精準(zhǔn)性、智能化等特點(diǎn)，依托科學(xué)決策平臺(tái)，對(duì)數(shù)字政府?dāng)M實(shí)施的決策進(jìn)行及時(shí)跟蹤、實(shí)時(shí)監(jiān)督和系統(tǒng)評(píng)估，按照特定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，全數(shù)據(jù)分析并及時(shí)跟蹤評(píng)估數(shù)字政府決策的科學(xué)性，為調(diào)整優(yōu)化數(shù)字政府政策方案、完善跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案等提供了可選擇的對(duì)策建議。人工智能技術(shù)在數(shù)字政府決策過程中的實(shí)際運(yùn)用降低了決策者經(jīng)驗(yàn)決策和主觀決策引發(fā)的不利影響，減少相關(guān)利益主體在政策實(shí)施中信息壁壘和數(shù)字鴻溝情況的出現(xiàn)，幫助決策者及決策機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的信息共享，使決策更加精準(zhǔn)、合理和富有效率。

（二）實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府社會(huì)治理的集成化

社會(huì)治理是影響數(shù)字政府公共治理能力的重要一維。傳統(tǒng)政府基層社會(huì)治理能力發(fā)展相對(duì)滯后，與基層社會(huì)治理相關(guān)的諸多部門受信息壁壘等因素掣肘，各部門之間協(xié)同性大幅欠缺，往往呈現(xiàn)出自成一體的碎片治理狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)公共資源嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化生長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，傳統(tǒng)網(wǎng)格式管理異質(zhì)性逐漸增強(qiáng)。因此，數(shù)字政府亟需大幅推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理方式。人工智能技術(shù)具有極強(qiáng)的連通性，能夠“通過組織重組機(jī)制推動(dòng)政府規(guī)模精簡(jiǎn)化和組織結(jié)構(gòu)革新”[3]，有效促進(jìn)了治理主體和治理對(duì)象之間交流互動(dòng)，為數(shù)字政府精準(zhǔn)化和集成化治理提供了無(wú)限可能。

人工智能技術(shù)構(gòu)建起網(wǎng)格化的數(shù)字政府治理模式能夠有效回應(yīng)分散的社會(huì)治理需求。針對(duì)群眾日益多樣的訴求和分散治理的社會(huì)問題，許多地方基層政府部門利用數(shù)字化治理模式有效地簡(jiǎn)化了行政流程中繁瑣低效的環(huán)節(jié)，以數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐統(tǒng)籌實(shí)施“一網(wǎng)協(xié)同”、“不見面審批”服務(wù)、一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等改革創(chuàng)新舉措，驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理向精準(zhǔn)化目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。人工智能技術(shù)既能準(zhǔn)確識(shí)別人民群眾“急難愁盼”的諸多問題，集中把握社會(huì)公眾多樣化需求、豐富社會(huì)公眾的表達(dá)場(chǎng)景，而且還能有效地彌合政府公共服務(wù)與人民群眾實(shí)際需求之間的信息偏差，切實(shí)提高數(shù)字政府社會(huì)治理與人民群眾需求的精準(zhǔn)匹配。同時(shí)，人工智能技術(shù)搭建起數(shù)字化多邊關(guān)系，改變傳統(tǒng)政府部門分散式辦公的局面，推動(dòng)政府各部門之間的條塊聯(lián)動(dòng)。數(shù)字政府在提高內(nèi)部各部門工作數(shù)字化的基礎(chǔ)上，借助數(shù)字化方程、影像等工具為政府不同實(shí)體部門提供數(shù)字化鏈接，在法律允許的范圍內(nèi)“推動(dòng)國(guó)家垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)向基層部門開放共享”[4]，實(shí)現(xiàn)了政府各部門之間信息的無(wú)條件共享。在數(shù)字政府各部門溝通過程中，不同部門可以依托點(diǎn)到點(diǎn)的溝通渠道進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的交換、溝通和反饋，既保證了各部門數(shù)據(jù)信息的及時(shí)更新，又能轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府信息溝通關(guān)系，有效降低數(shù)字政府各部門掌握信息不對(duì)等狀況，推動(dòng)政府內(nèi)部信息的互聯(lián)互通和治理行動(dòng)的協(xié)同。

（三）推動(dòng)數(shù)字政府公共服務(wù)的高效化

傳統(tǒng)政府基層公共服務(wù)缺乏社會(huì)組織、市場(chǎng)等社會(huì)主體的共同參與、質(zhì)詢和監(jiān)督，政府機(jī)構(gòu)存在服務(wù)效率較低和模式僵化等固有弊端，容易出現(xiàn)政府公共服務(wù)能力下降、權(quán)力壟斷和濫用等問題，難以滿足廣大人民群眾對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的新要求和新期待。事實(shí)上，“滿足人民對(duì)美好生活的向往是數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[5]，人工智能技術(shù)應(yīng)用于數(shù)字政府政務(wù)服務(wù)建設(shè)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，使政務(wù)公開和政務(wù)辦事實(shí)現(xiàn)信息全過程可追溯化，著力解決各類社會(huì)主體反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，為政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和廣大人民群眾共同參與數(shù)字政務(wù)、實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利提供了更為高效的公共服務(wù)平臺(tái)。

一方面，數(shù)字政府以人工智能技術(shù)為支撐將數(shù)字技術(shù)和技術(shù)要素應(yīng)用于政務(wù)公開，有效地推動(dòng)政府公開權(quán)力運(yùn)行的全流程和公共服務(wù)的全過程。行政權(quán)力透明運(yùn)行是建設(shè)服務(wù)型政府、透明政府的內(nèi)在要求，社會(huì)各類主體通過政府提供的全國(guó)一體化在線政務(wù)平臺(tái)在線跟蹤、分析和研判政府決策和實(shí)施過程，最大限度地參與到政府公共政策的制定和執(zhí)行過程中，有效地強(qiáng)化了人民群眾對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督過程，確保政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。另一方面，人工智能技術(shù)應(yīng)用于數(shù)字政府的政民互動(dòng)機(jī)制中，為提高公眾參與度、實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利提供了更為便捷的渠道，人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府重新塑造了傳統(tǒng)“中心—邊緣”的治理格局。任何人都可以在數(shù)字政務(wù)中建言獻(xiàn)策、提供訴求、參與監(jiān)督，多種服務(wù)于人民群眾的網(wǎng)頁(yè)和應(yīng)用程序上線，電子政務(wù)網(wǎng)、老年人便利服務(wù)專區(qū)、電子證照系統(tǒng)、智慧社保等著力打通政務(wù)服務(wù)“最后一公里”。在人工智能技術(shù)推動(dòng)數(shù)字政府提高公共服務(wù)能力的助力下，基于人工智能技術(shù)搭建的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、公共資源交易服務(wù)平臺(tái)、跨境服務(wù)平臺(tái)等，既能有效擴(kuò)大高質(zhì)量公共服務(wù)的輻射范圍，又能打破地區(qū)間、城鄉(xiāng)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理資源差異而產(chǎn)生的公共服務(wù)獲得性壁壘，促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化成果更多惠及全體人民群眾。

二、人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)

“加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要”[6]，人工智能技術(shù)在數(shù)字政府各領(lǐng)域的不斷延伸中體現(xiàn)出諸多優(yōu)勢(shì)，為數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)代化帶來發(fā)展機(jī)遇，是未來邁向數(shù)字時(shí)代不可或缺的中堅(jiān)力量。但與其他顛覆性技術(shù)一樣，技術(shù)“帶來了探索世界的令人振奮的新機(jī)會(huì)，也成為毀壞人類和社區(qū)關(guān)系的威脅”[7]。人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府并不會(huì)像人們期待那樣十分完美地解決社會(huì)中的系統(tǒng)性和復(fù)雜性問題，也會(huì)對(duì)數(shù)字政府帶來諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和倫理風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，人工智能技術(shù)為社會(huì)治理和治理創(chuàng)新提供新條件的同時(shí)，也在向中國(guó)式現(xiàn)代化社會(huì)實(shí)踐提出更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）技術(shù)挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)

其一，算法歧視風(fēng)險(xiǎn)。算法為人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府內(nèi)部提供了關(guān)鍵支撐，有效引導(dǎo)了社會(huì)輿論方向、規(guī)劃公共服務(wù)配置與使用等。然而，基于算法的人工智能技術(shù)由設(shè)計(jì)者和開發(fā)者代碼決定，從技術(shù)層面加劇了算法偏見和歧視問題。一方面，人工智能技術(shù)蘊(yùn)含的人類社會(huì)和技術(shù)研發(fā)者的偏見。雖然人工智能技術(shù)能夠?yàn)檎M(jìn)行社會(huì)治理提供精確算法支撐，降低政府決策過程中人為干預(yù)的主觀因素，但技術(shù)背后隱藏的算法代碼是由設(shè)計(jì)者和研發(fā)者共同產(chǎn)物。如果科研工作者在研發(fā)過程中將社會(huì)偏見和自身偏見植入算法代碼，直接導(dǎo)致技術(shù)在數(shù)字政府的實(shí)際運(yùn)用中強(qiáng)化社會(huì)和研發(fā)者偏見，難以為社會(huì)公眾提供均等、公平、公正的公共決策和服務(wù)。另一方面，人工智能技術(shù)內(nèi)部“算法黑箱”加劇算法歧視。在利用算法運(yùn)行邏輯做出相應(yīng)行政決策的過程中，決策者和社會(huì)公眾對(duì)人工智能算法的運(yùn)行邏輯和生成機(jī)理并不理解，弱勢(shì)群體的價(jià)值并不占顯著優(yōu)勢(shì)，其行為后果甚至將導(dǎo)致社會(huì)新的決策歧視問題。也就是說，數(shù)字政府決策和服務(wù)所依賴的算法邏輯并非總是正義的，其中也潛藏著對(duì)政府治理行為的歧視性引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

其二，數(shù)字鴻溝加劇社會(huì)不公平風(fēng)險(xiǎn)。掌握和運(yùn)用數(shù)據(jù)信息的能力成為人工智能時(shí)代評(píng)判社會(huì)群體等級(jí)的重要指標(biāo)。在人工智能嵌入數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)過程中，受技術(shù)本身具有隱蔽性、專業(yè)性等特征鉗制，不同社會(huì)群體對(duì)智能技術(shù)的接受、理解與使用程度不同，導(dǎo)致數(shù)字鴻溝加劇，不同社會(huì)群體“對(duì)公共服務(wù)供給效率、公平的感知差異”[8]。弱勢(shì)群體可能由于掌握數(shù)字技能和數(shù)據(jù)信息的差異被政府和社會(huì)邊緣化，成為技術(shù)難民，從而引發(fā)新的不平等現(xiàn)象，加劇公眾數(shù)字民主下的不平等現(xiàn)象。在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中有可能造成對(duì)弱勢(shì)群體的功能性剝離，即將弱者的利益排除在外，進(jìn)行一種篩選式的忽視和侵犯式的剝離。那些熟練掌握并運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的社會(huì)公眾擁有更多參與數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)會(huì)，相反，掌握技術(shù)能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低下的數(shù)字弱勢(shì)群體缺乏參與數(shù)字政府建設(shè)機(jī)會(huì)，被排除在數(shù)字政府建設(shè)之外。同時(shí)，當(dāng)前人工智能技術(shù)依托互聯(lián)網(wǎng)與計(jì)算機(jī)技術(shù)有效支持?jǐn)?shù)字政府建設(shè)，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)降低數(shù)字政府決策、治理等方面的主觀因素，提高政府行政部門的工作效率。然而，這種看似由數(shù)據(jù)信息、技術(shù)代碼等設(shè)計(jì)的意見和決策，實(shí)際上存在技術(shù)開發(fā)者與設(shè)計(jì)者個(gè)人偏見的導(dǎo)入，間接體現(xiàn)科研人員的主觀意志和興趣傾向，技術(shù)的運(yùn)行程序和因果邏輯對(duì)決策者和社會(huì)公眾而言并非公開透明。在人工智能技術(shù)應(yīng)用于數(shù)字政府建設(shè)過程中，并不能有效確?？蒲泄ぷ髡叩慕^對(duì)公平公正，如果將有技術(shù)偏見的數(shù)據(jù)信息和技術(shù)平臺(tái)運(yùn)用于數(shù)字政府的權(quán)力運(yùn)行、行政決策等過程中將真正需要公共服務(wù)的人排除在自動(dòng)化算法之外，降低社會(huì)公眾對(duì)政府的可依賴度和可信任度，滋生社會(huì)結(jié)構(gòu)性不公平風(fēng)險(xiǎn)。

（二）安全風(fēng)險(xiǎn)

首先，數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)。人工智能技術(shù)運(yùn)用于數(shù)字政府社會(huì)治理過程中以海量數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，在對(duì)政府和公眾生產(chǎn)生活提供便利信息的同時(shí)，也潛在數(shù)據(jù)安全和隱私安全雙重風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)據(jù)采集方面，“云+網(wǎng)+端”的技術(shù)架構(gòu)推動(dòng)越來越多的政府公共服務(wù)和社會(huì)治理事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到“線上”，更容易導(dǎo)致數(shù)字政府與社會(huì)公眾隱私信息的泄露。由于人工智能技術(shù)日新月異，逐步模糊了隱私信息與非隱私數(shù)據(jù)之間的界限，使政府和公眾對(duì)隱私保密難度加大。政府和公眾在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)信息系統(tǒng)中難以明確辨認(rèn)隱私數(shù)據(jù)，大量的數(shù)字身份信息和隱私信息通過技術(shù)手段被采集、存儲(chǔ)和處理，不法主體憑借所收集到的數(shù)據(jù)和算法，便可以反向推測(cè)出數(shù)字政府和社會(huì)公眾私密信息。在數(shù)據(jù)使用過程中，數(shù)字政府依賴人工智能技術(shù)提供的先進(jìn)信息通訊技術(shù)和各類智慧服務(wù)平臺(tái)與公眾取得聯(lián)系，為公眾獲得更好的信息技術(shù)服務(wù)。然而，政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施端、平臺(tái)端、服務(wù)端等都可能存在技術(shù)漏洞和遭受攻擊的可能，進(jìn)而造成政府和個(gè)人數(shù)據(jù)信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，為不法利用數(shù)據(jù)信息提供了便利。

其次，社會(huì)共享風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)人工智能技術(shù)同數(shù)字政府建設(shè)相結(jié)合有利于開展政府?dāng)?shù)據(jù)共享和共治的探索模式，然而，長(zhǎng)期擴(kuò)大政府公共服務(wù)范圍、提供便捷服務(wù)和透明政務(wù)信息，也可能出現(xiàn)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)、社會(huì)群體之間對(duì)人工智能數(shù)字紅利分配不平衡不充分的問題。清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布《2020數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報(bào)告》將全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府發(fā)展數(shù)字政府分為五種類型，即“引領(lǐng)型、優(yōu)質(zhì)型、特色型、發(fā)展型、追趕型”。其中，全國(guó)僅有上海、浙江、北京、廣東的數(shù)字政府為引領(lǐng)型，追趕型數(shù)字政府達(dá)到30%，我國(guó)數(shù)字政府基建發(fā)展水平存在地區(qū)間發(fā)展不平衡問題，加劇了發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)存在的不公平。同時(shí)，部分地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)既有缺乏頂層設(shè)計(jì)、各自為政而導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)煙囪”問題，又有忽視線下實(shí)際問題而出現(xiàn)的“尾巴主義”問題，還有地方政府輕視落地機(jī)制方法而導(dǎo)致的“新形式主義”問題，這些問題都是建設(shè)數(shù)字政府不充分的具體表現(xiàn)，直接影響社會(huì)公眾對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的信任度和支持度，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)共享風(fēng)險(xiǎn)。

最后，國(guó)家安全威脅。人工智能技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中意味著將關(guān)鍵基礎(chǔ)信息的使用和處理權(quán)全權(quán)交予數(shù)字平臺(tái)處置，數(shù)字平臺(tái)稍有不慎極易引發(fā)大規(guī)模敏感信息泄露，威脅國(guó)家情報(bào)安全。在數(shù)字信息時(shí)代，數(shù)字政府提供的公共服務(wù)平臺(tái)難以永久確保安全，當(dāng)所存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)信息存在安全漏洞時(shí)，一旦相關(guān)數(shù)據(jù)信息被境外敵對(duì)勢(shì)力進(jìn)行篡改和銷毀，極易引發(fā)國(guó)內(nèi)“數(shù)據(jù)污染”“數(shù)據(jù)攻擊”等嚴(yán)重威脅國(guó)家情報(bào)的安全隱患，甚至造成整個(gè)系統(tǒng)的癱瘓。同時(shí)，人工智能技術(shù)也對(duì)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)提出了安全挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)安全是保障國(guó)家安全的重要組成部分，在人工智能技術(shù)引入數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，人工智能關(guān)鍵核心技術(shù)多掌握在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)可能面臨技術(shù)創(chuàng)新不足導(dǎo)致的安全隱患。我國(guó)人工智能關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)起步晚于歐美國(guó)家，在技術(shù)攻堅(jiān)過程中，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)面臨關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新困境和受發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)性封鎖等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）行政倫理失衡

一是人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府容易引發(fā)治理主體性喪失。嵌入數(shù)字政府的人工智能技術(shù)主要由企業(yè)家進(jìn)行生產(chǎn)，當(dāng)人工智能技術(shù)入侵政府行政系統(tǒng)之后，容易使傳統(tǒng)屬于“主體的‘人’的政治與人的‘行政’”[9]發(fā)生變化。也就是說，作為主體的人原本是政府基層治理體系的核心，但人工智能卻通過非人的技術(shù)手段在行政部門中消解了智能體系中主體的存在，甚至在特定情況下完成了原本只有人才能完成的工作，導(dǎo)致政府公務(wù)人員主體價(jià)值喪失。具體而言，人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府治理中將沖擊傳統(tǒng)政府的基層治理以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，沿著信息生成權(quán)力的邏輯進(jìn)路形成技術(shù)算法權(quán)力，人的中心地位讓位于技術(shù)的絕對(duì)主導(dǎo)地位，易造成政府基層社會(huì)治理過程中行政權(quán)力的盲目擴(kuò)張和行政決策的機(jī)器意志。

二是人工智能技術(shù)在數(shù)字政府的實(shí)際運(yùn)用中可能帶來責(zé)任割裂風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)政府決策一貫遵循“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的理念，“可以實(shí)現(xiàn)行政追責(zé)的邏輯閉環(huán)”[10]。伴隨人工智能技術(shù)與數(shù)字政府關(guān)系越發(fā)緊密，一旦出現(xiàn)人工智能技術(shù)內(nèi)部原因引發(fā)的決策失誤，極易“混淆行政行為與市場(chǎng)行為的責(zé)任邊界”[11]，從而引發(fā)政府與技術(shù)、政府與企業(yè)出現(xiàn)責(zé)任主體割裂的問題。也就是說，政府可能會(huì)以人工智能技術(shù)問題作為推諉責(zé)任的借口。同時(shí)，企業(yè)生產(chǎn)的人工智能技術(shù)目前是存在技術(shù)性缺陷的智能體系，在政府基層治理和決策中會(huì)模糊行政責(zé)任，引發(fā)政府與企業(yè)出現(xiàn)責(zé)任歸屬的問題，進(jìn)而導(dǎo)致人工智能新興算法系統(tǒng)與傳統(tǒng)政府行政主體之間的角色錯(cuò)位，使數(shù)字政府決策陷入無(wú)責(zé)可追的漩渦中。

三是人工智能技術(shù)輔助數(shù)字政府治理過程中可能沖擊傳統(tǒng)人性選擇和道德沖突。一方面，“超人工智能的強(qiáng)兼容性和高類人性可能會(huì)導(dǎo)致‘人的自主性’與‘機(jī)器自主性’之間的倫理困境”[12]。也就是說，“人工智能+數(shù)字政府”的治理方式存在人性自由與算法控制之間的矛盾沖突。如果“機(jī)器自主性”占據(jù)政府治理過程的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，將不可避免地掠奪政府治理的空間，使人工智能嵌入數(shù)字政府治理成為枯燥乏味、冰冷的行政治理體系。人工智能技術(shù)在數(shù)字政府治理中可能導(dǎo)致社會(huì)人性之間集體降格與人性爭(zhēng)位問題的出現(xiàn)。同時(shí)，行政決策基于選擇的權(quán)變，算法將擠占人性空間，難以維持社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。另一方面，人工智能技術(shù)在輔助政府中按照預(yù)設(shè)的算法和程序進(jìn)行決策，利用強(qiáng)大的自我學(xué)習(xí)和校對(duì)能力對(duì)算法和程序進(jìn)行挑戰(zhàn)，一旦算法或程序出現(xiàn)偏差并且干涉與修訂不及時(shí)，將可能持續(xù)降低甚至惡化對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)與救濟(jì)力度。

三、規(guī)避人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府治理風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐路徑

（一）積極構(gòu)建人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府現(xiàn)代化的技術(shù)管理機(jī)制

第一，培育人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新理念，建立政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的專業(yè)化技術(shù)管理機(jī)制。數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)跨部門、跨地區(qū)的系統(tǒng)工程，各地政府部門應(yīng)著力擺脫利益束縛，形成“政府+社會(huì)主體”的協(xié)同效應(yīng)。也就是說，數(shù)字社會(huì)管理要逐步實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體共同參與的動(dòng)態(tài)管理思維，政府不僅要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用科學(xué)合理地制定社會(huì)秩序，也需要不斷完善多元主體參與管理的體制機(jī)制，發(fā)揮不同社會(huì)主體參與數(shù)字政府管理的重要作用，最大限度滿足社會(huì)自主性管理需求。一方面，政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)封閉式邊界思維，樹立開放式跨界融合的數(shù)字協(xié)同治理理念。政府不斷學(xué)習(xí)與人工智能技術(shù)相關(guān)的先進(jìn)理論和前沿領(lǐng)域知識(shí)，并借助社交媒體、學(xué)術(shù)講座向社會(huì)公眾宣傳與人工智能技術(shù)相關(guān)的知識(shí)，提高政府行政人員和社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和治理意識(shí)。另一方面，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，加快數(shù)字資源配置的整合優(yōu)化。政府通過人工智能技術(shù)提供的公共服務(wù)平臺(tái)和各層級(jí)、各領(lǐng)域部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，建立網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，打通治理主體、治理對(duì)象以及治理資源等數(shù)據(jù)信息壁壘，主動(dòng)獲取和順應(yīng)社會(huì)公眾的訴求信息。

第二，建立政府主導(dǎo)的全過程技術(shù)管理機(jī)制，充分發(fā)揮人工智能技術(shù)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的支撐作用。其一，“事前”科學(xué)決策機(jī)制。“數(shù)據(jù)就是對(duì)未來的研判?！盵13]將人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府有利于強(qiáng)化前瞻性預(yù)測(cè)評(píng)估，轉(zhuǎn)變事后補(bǔ)救的回應(yīng)式?jīng)Q策，建立起用數(shù)據(jù)說話的科學(xué)決策體制機(jī)制。人工智能技術(shù)可以充分發(fā)揮處理海量數(shù)據(jù)信息的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在數(shù)字政府進(jìn)行決策之前，選定和預(yù)定好決策對(duì)象和決策方式，通過細(xì)致分析集合的海量數(shù)據(jù)和優(yōu)化決策算法，對(duì)未來可能引發(fā)的重大和敏感性問題進(jìn)行科學(xué)研判。同時(shí)，數(shù)字政府決策嚴(yán)格按照增強(qiáng)透明度、公開性和公正性等原則，鼓勵(lì)社會(huì)公眾等相關(guān)主體及時(shí)有效地參與到數(shù)字政府決策的前瞻性評(píng)估審查工作，借助人工智能技術(shù)對(duì)政府所掌握的各部門信息數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤研究、分析判斷，深入探討研究潛在的問題和內(nèi)在聯(lián)系，有助于提高數(shù)字政府決策的精準(zhǔn)性和預(yù)見性，從而有效避免數(shù)字政府決策隨意性。

其二，“事中”政策評(píng)估體系。政策評(píng)估“是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”[14]，人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府有利于建立有效的政策評(píng)估體系。人工智能技術(shù)在充分運(yùn)用人工智能技術(shù)的精準(zhǔn)性、智能化等特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，依托構(gòu)建科學(xué)決策平臺(tái)，對(duì)數(shù)字政府?dāng)M實(shí)施的決策進(jìn)行及時(shí)跟蹤、實(shí)時(shí)監(jiān)督和系統(tǒng)評(píng)估，按照特定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，全數(shù)據(jù)分析并及時(shí)跟蹤評(píng)估數(shù)字政府決策的科學(xué)性，為調(diào)整優(yōu)化數(shù)字政府政策方案、完善跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制、制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案等提供了可選擇的對(duì)策建議。

其三，“事后”民意反饋渠道?！懊褚夥答伿乾F(xiàn)代政府公共決策的重要依據(jù)”，人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府有利于建立暢通的民意反饋渠道。人工智能技術(shù)的突破創(chuàng)新為更全面地暢通民眾參與渠道和反饋民眾切身利益提供了現(xiàn)實(shí)可能，推動(dòng)數(shù)字政府做出更加科學(xué)、準(zhǔn)確、有效的決策，進(jìn)而最大限度體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念。為此，需要充分釋放人工智能技術(shù)的集成優(yōu)勢(shì)在健全社情民意反饋機(jī)制和反饋渠道的重要作用。人工智能技術(shù)利用數(shù)據(jù)采集、脫敏、分析等技術(shù)手段，及時(shí)從海量數(shù)據(jù)中挖掘出民眾對(duì)政府部門重大決策的意見、建議，可以讓廣大人民群眾切實(shí)參與到政府政策制定、實(shí)施監(jiān)督以及評(píng)估反饋中，將自上而下的決策體制與自下而上的民意反饋機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，提高決策質(zhì)量，防控決策風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)解決群眾的“急難愁盼”。

（二）健全人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府的數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制

第一，建立數(shù)據(jù)常態(tài)化安全防控網(wǎng)絡(luò)，保障數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全。不僅要在提升關(guān)鍵核心技術(shù)方面下功夫，而且還要在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處理應(yīng)對(duì)、安全監(jiān)管等核心技術(shù)方面聯(lián)合攻關(guān)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起數(shù)據(jù)常態(tài)化安全保障技術(shù)支持體系，促進(jìn)數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全。政府利用數(shù)據(jù)安全防范技術(shù)手段及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別人工智能技術(shù)在數(shù)據(jù)采集、處理、整合等環(huán)節(jié)中存在的數(shù)據(jù)安全漏洞，逐步建立各地區(qū)、各部門之間可共享的數(shù)據(jù)安全防范技術(shù)清單，進(jìn)而建立起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和管理制度。

第二，建立高質(zhì)量數(shù)據(jù)保障體系，支撐數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)供給。加大對(duì)數(shù)字政府采集數(shù)據(jù)信息的宣傳力度，提高社會(huì)公共對(duì)采集數(shù)據(jù)信息的認(rèn)知和理解程度。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字政府基層數(shù)據(jù)采集人員的培訓(xùn)和教育力度，提高基層人員對(duì)采集數(shù)據(jù)對(duì)象的認(rèn)知和理解能力。持續(xù)關(guān)注和跟蹤數(shù)據(jù)信息采集的全過程，并制定完備的政策制度，保障政府采集社會(huì)公眾數(shù)據(jù)信息的順利進(jìn)行。一方面，建立數(shù)據(jù)信息采集主體和對(duì)象之間定期雙向互動(dòng)模式，提升數(shù)據(jù)信息中高質(zhì)量和高需求的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集比例，提升數(shù)據(jù)信息采集效率。另一方面，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量篩選機(jī)制，定期剔除無(wú)效、碎片化數(shù)據(jù)集，為數(shù)字政府提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息提供有力支撐。

第三，通過立法手段保障數(shù)據(jù)安全，有效發(fā)揮人工智能技術(shù)在數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。政府做好頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)立法工作的同時(shí)，需要進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)信息和技術(shù)使用的規(guī)范政策體系，完善相關(guān)配套法律法規(guī)制度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的保護(hù)力度。一方面，加快出臺(tái)、制定、實(shí)施與數(shù)字政府建設(shè)同步的地方性法律法規(guī)，對(duì)數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)采集做出明確要求和規(guī)定，加大對(duì)數(shù)據(jù)盜竊、數(shù)據(jù)入侵等違法犯罪行為的打擊力度，防止社會(huì)公眾個(gè)人隱私泄露、數(shù)字鴻溝、用戶攻擊等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，依托現(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢(shì)推動(dòng)社會(huì)各利益相關(guān)主體共同制定個(gè)人數(shù)據(jù)信息收集的行為準(zhǔn)則，對(duì)數(shù)據(jù)信息收集者進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)證，界定數(shù)據(jù)信息公開與隱私的便捷標(biāo)準(zhǔn)，使政府對(duì)社會(huì)公眾數(shù)據(jù)采集程序符合平臺(tái)協(xié)議。另一方面，完善涵蓋技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)用以及其他相關(guān)環(huán)節(jié)的人工智能立法，將技術(shù)治理同法律法規(guī)相結(jié)合，運(yùn)用算法化的法律規(guī)制人工智能技術(shù)，確保數(shù)據(jù)信息安全可靠。

四、結(jié)語(yǔ)

人工智能技術(shù)在數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)中具備顯著的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，一味地排斥或者接受都不可取，只有將技術(shù)賦能優(yōu)勢(shì)、技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)以及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制加以綜合統(tǒng)籌，才能從根本上擺脫人工智能技術(shù)帶來的諸多“技術(shù)利維坦”困惑，以期將數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)納入持續(xù)健康發(fā)展的軌道中。實(shí)踐表明，人工智能技術(shù)嵌入數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)可以使數(shù)字政府決策更加科學(xué)化、數(shù)字政府社會(huì)治理更加精準(zhǔn)化、數(shù)字政府公共服務(wù)更加高效化，但也可能誘發(fā)技術(shù)算法歧視、數(shù)字鴻溝等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)以及行政倫理失衡風(fēng)險(xiǎn)等，這些問題亟需建立一個(gè)涵蓋數(shù)據(jù)管理、安全保障及技術(shù)培育的完整治理框架?？傊?，人工智能技術(shù)在數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)的植入過程中應(yīng)始終在法治范圍內(nèi)進(jìn)行，即在把握人工智能技術(shù)的發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治化等途徑規(guī)制技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而讓人工智能技術(shù)更好地服務(wù)于我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。