生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法治進路

吳 昱

(西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610031)

關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)研究既有文獻在理論層面主要包含幾個方面:(1)西方以馬克思主義的生態(tài)觀和發(fā)展觀最具影響力和代表力,認為生態(tài)價值可以由人賦予自然,也可在人與自然的互動中產(chǎn)生。[1]馬克思主義的生態(tài)觀強調(diào)了生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)具有人為勞動參與和介入,而不是純自然而生,這才有“產(chǎn)品”之意。(2)隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的推進,基于中國特色的生態(tài)價值研究處于快速發(fā)展期。生態(tài)產(chǎn)品是我國在生態(tài)文明建設(shè)理念上的重大變革,生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是一個涉及經(jīng)濟、社會、政治等相關(guān)領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程,為“兩山”理論提供實踐抓手和物質(zhì)載體。[2]生態(tài)文明思想從基礎(chǔ)價值、主導(dǎo)價值和組織價值三方面闡述了生態(tài)設(shè)計—以人民為中心—人類命運共同體三維的生態(tài)產(chǎn)品價值內(nèi)涵。(3)生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)是兩個系統(tǒng)——自然生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)生活系統(tǒng)的耦合。[3]其核心內(nèi)涵有兩方面:一是以生態(tài)系統(tǒng)為依托健全人類生產(chǎn)生活系統(tǒng);二是人類在增長經(jīng)濟和提升人類福祉的同時理應(yīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。(4)公共產(chǎn)品論認為大部分生態(tài)產(chǎn)品是公共資源,具有非競爭性和非排他性的特點。[4]在正外部性方面,比如三江源的水資源流入江河就具有公共產(chǎn)品的屬性,中下游就會有“搭便車”的現(xiàn)象,這會導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的供給不足。生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)利用牽涉到河流兩岸和上下游的利益就會形成自然資源過度使用的負外部性。[5]公共產(chǎn)品理論和外部性理論著力于解決公共產(chǎn)品供給不足和外部性問題,是公共產(chǎn)品類生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的理論基礎(chǔ)和相關(guān)機制設(shè)計和路徑模式構(gòu)建的理論依據(jù)。[6]

一、生態(tài)產(chǎn)品概念及價值實現(xiàn)

(一)生態(tài)產(chǎn)品的概念分析

2010年國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出:“人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)品的需求,也包括對清新空氣、清潔能源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求?！贝藭r生態(tài)產(chǎn)品概念的首次提出是為了解決國土空間優(yōu)化問題,為我國制定主體功能區(qū)規(guī)劃提供重要依據(jù)。2017 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》,生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實際行動明確開始探索;2020 年全國自然資源工作會議提出,“應(yīng)當(dāng)積極推進山水林田湖草沙一體化治理和修復(fù)工程,有效探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的可行路徑”。2021 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》,提出“加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”?？梢钥闯?生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理念隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入而逐步提到國家政策和計劃中,對生態(tài)產(chǎn)品的措施要求更加深入具體,逐步由一個概念理念轉(zhuǎn)化為可實施操作的行動。

學(xué)界關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品概念也從狹義認識到廣義認識。在狹義認識階段,將環(huán)境因素納入產(chǎn)品生命周期的每一個環(huán)節(jié)考慮,盡可能降低產(chǎn)品對環(huán)境影響的程度就可以稱為生態(tài)產(chǎn)品。也有學(xué)者認為傳統(tǒng)意義上的生態(tài)工藝品、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)品等只是綠色生態(tài)型產(chǎn)品,不應(yīng)算是真正的生態(tài)產(chǎn)品。[7]在廣義認識階段,借鑒聯(lián)合國“千年生態(tài)系統(tǒng)評估”國際合作項目的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”的定義,生態(tài)產(chǎn)品包括商品和服務(wù),由供應(yīng)服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四部分構(gòu)成:供應(yīng)服務(wù)是人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的產(chǎn)品;調(diào)節(jié)服務(wù)被定義為“從生態(tài)系統(tǒng)過程的監(jiān)管中獲得的利益”;文化服務(wù)是那些“人們通過精神豐富、認知發(fā)展、反思、娛樂和審美體驗從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的非物質(zhì)利益”;支持服務(wù)被描述為間接的或長期的對人類人口影響的生產(chǎn)的必要服務(wù)。[8]我國在實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的實踐過程中,生態(tài)產(chǎn)品也可以包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)治理及價值提升,生態(tài)旅游的過程也可以創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品。

(二)生態(tài)產(chǎn)品的分類及其價值實現(xiàn)路徑

生態(tài)產(chǎn)品主要分類包括公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品。[1]生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑與上述分類相對應(yīng),公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)主要依靠政府路徑,準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)依賴政府與市場相結(jié)合的路徑,經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)主要尋求市場路徑。[9]

公共性生態(tài)產(chǎn)品包括清新的空氣、宜人的氣候,是產(chǎn)權(quán)難以明晰、度量難以計算、供給和受益關(guān)系難以明確的公共物品,它的生產(chǎn)、消費或使用過程是自然界直接提供,或人類參與度比較低,需借助自然條件生產(chǎn)或提供。但是此類生態(tài)產(chǎn)品是維系國家安全、服務(wù)全體人民的重要產(chǎn)品。[6]其價值實現(xiàn)主要采取政府路徑,依靠財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等方式進行“購買”和生態(tài)補償。[10]通常說的生態(tài)產(chǎn)品主要是公共池塘式,具有非排他性和競爭性特征。比如江河、湖泊、海洋、森林、荒漠等提供的生態(tài)產(chǎn)品,江河的下游享受上游的水土改造提供的生態(tài)產(chǎn)品,[11]相近的純公共物品式包括生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)提供的清潔空氣、宜人氣候、干凈的土壤、良好的生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)。[12]我國的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理功能項目就會產(chǎn)生純公共物品式的生態(tài)產(chǎn)品,比如自然保護區(qū)和生態(tài)公益林建設(shè)、退耕還林還草、荒漠化防治。公共性生態(tài)產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性、正外部性、稀缺性、有益性、自然屬性等生態(tài)產(chǎn)品屬性。公共性生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程屬于區(qū)域性或共同性,離不開整個自然生態(tài)系統(tǒng),很難確定是某個“人”的產(chǎn)權(quán),因此往往由政府提供,不適宜通過市場實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。

準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品主要采納政府與市場相結(jié)合路徑,即政府通過法律或行政管控等方式創(chuàng)造出生態(tài)產(chǎn)品的交易需求,市場通過自由交易實現(xiàn)其價值。[10]準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品具備了競爭性或排他性的特點,可以通過市場機制去實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值。在一定政策條件下滿足產(chǎn)權(quán)明晰、市場稀缺、可精確定量三個條件,可以將其看作是公共性生態(tài)產(chǎn)品通過市場實現(xiàn)交換價值的生態(tài)商品。比如我國可交易的排污權(quán)、碳排放權(quán)等污染排放權(quán)益,取水權(quán)、用能權(quán)等資源開發(fā)權(quán)益,總量配額等資源配額指標(biāo)。

經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品特征是產(chǎn)權(quán)明確、能直接進行市場交易。市場路徑適用于經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域,通過市場配置和市場交易實現(xiàn)可直接交易類生態(tài)產(chǎn)品的價值,市場在優(yōu)化環(huán)境資源配置中起到了決定性作用。[10]經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品主要包括與第一產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的物質(zhì)原材料,如農(nóng)林產(chǎn)品、生物質(zhì)能等,也包括依托生態(tài)資源開展的精神文化服務(wù),如健康休養(yǎng)、旅游休憩、旅游服務(wù)等。經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品因為其確權(quán)明晰,具有與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品和旅游服務(wù)等經(jīng)濟產(chǎn)品相同的屬性,是人類勞動參與度最高的生態(tài)產(chǎn)品,可以通過生產(chǎn)流通與交換過程在市場交易中實現(xiàn)其價值。[13]

二、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法律性質(zhì)

公共性生態(tài)產(chǎn)品主要采用給付行政說和生態(tài)有償服務(wù)說分析其權(quán)利義務(wù)關(guān)系;準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品主要從物權(quán)說、新型財產(chǎn)權(quán)說和行政規(guī)制權(quán)說分析其性質(zhì);經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品則與普通產(chǎn)品的物權(quán)、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)相同,不再贅述。

(一)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)

1.給付行政說

生態(tài)法益是法律機制表達或?qū)崿F(xiàn)的包括人在內(nèi)的各種生態(tài)主體對生態(tài)要素及生態(tài)系統(tǒng)的利益需求。[14](P139)公民的生態(tài)權(quán)其本質(zhì)是一種生態(tài)產(chǎn)品共享權(quán)和給付義務(wù)的請求權(quán),[15]與其權(quán)利相對應(yīng)的是國家給付義務(wù)。國家有義務(wù)給付公民生態(tài)產(chǎn)品所帶來的生態(tài)價值,生態(tài)產(chǎn)品的國家給付符合公法上的“給付行政”的特征。德國西方國家形成了以“生存照顧”為核心的傳統(tǒng)給付行政理論,我國傳統(tǒng)行政法也接受了這種觀念,并構(gòu)建出以物質(zhì)幫助為基礎(chǔ)和核心的中國給付行政理論,形成中國特色的行政給付制度體系。[16]給付行政之所以產(chǎn)生,是因為個人僅靠自己的力量無法維持其生存利益,這就要求國家負擔(dān)相應(yīng)的保障義務(wù)。公民生態(tài)權(quán)的獲得不僅僅是生存利益的保障,也是人權(quán)的內(nèi)涵和外延擴展到發(fā)展權(quán)和共享權(quán)的原因。公共性生態(tài)產(chǎn)品因為具有非排他性和非競爭性,很難確權(quán)在個人或集體的范圍,但是卻具有共享性,公共性生態(tài)產(chǎn)品一般由國家以履行國家責(zé)任的方式進行提供,生態(tài)保護補償就是典型,其規(guī)范內(nèi)容主要涵蓋國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)保護補償制度的供給責(zé)任,財政轉(zhuǎn)移支付方式的補償責(zé)任和市場補償機制的指導(dǎo)責(zé)任。有學(xué)者認為這是“國家對積極服務(wù)社會公益事業(yè)者所給予的獎勵輔助性補償”。[17]生態(tài)保護補償在責(zé)任構(gòu)成上呈現(xiàn)衡平性和激勵性,體現(xiàn)出行政給付的特點。當(dāng)行政限令可能侵害生態(tài)要素權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán),為了實現(xiàn)社會正義,基于“衡平性”或“合目的性”考量,國家主動給予利益受損人補償。[18](P138)因此,通過生態(tài)保護補償衡平私人侵害和公共受益。另一面,生態(tài)保護補償始終強調(diào)以激勵換取優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。[19]比如,國家公園的設(shè)置是國家要求生態(tài)保護地區(qū)供給生態(tài)保護、承擔(dān)修復(fù)與資源輸出責(zé)任,在計算以國家公園等特定生態(tài)保護區(qū)為對象的綜合補償中,其供給的生態(tài)價值的核算評估困難,生態(tài)保護區(qū)與受益地區(qū)不能有效界定,唯有國家對生態(tài)保護地區(qū)予以相應(yīng)補償,才能實現(xiàn)分配正義和矯正正義。[20]

2.生態(tài)有償服務(wù)說

恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的效用價值不變,都必須支付一定的勞動、資金和技術(shù),當(dāng)?shù)厝嗣駷楸Ｗo和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)所采取的措施均可看作是維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定而支付的勞動成本。[21]鑒于我國自然資源國家所有,政府對生態(tài)功能區(qū)的“生態(tài)補償”,實質(zhì)是政府代表人民購買這類地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品。[22]生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)可以是生態(tài)產(chǎn)品直接在市場上交換實現(xiàn)價值,也可以是生態(tài)產(chǎn)品作為生產(chǎn)要素參與價值分配實現(xiàn)價值。[23]

生態(tài)有償服務(wù)是服務(wù)受益者向服務(wù)提供者支付費用,用于改進土地等自然資源管理,并最終提供持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。[24]公共性生態(tài)產(chǎn)品的供給包括流域保護市場、碳固定市場、生物多樣性保護市場和景觀服務(wù)市場。[25]公共性生態(tài)產(chǎn)品的提供者主要包括私有土地所有者、公共土地所有者、減緩不良生態(tài)環(huán)境影響的供給者(減緩銀行,出售信用)以及認證組織。而購買者主要是代表分散的受益者介入的國家政府、為了保證獲得持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公司企業(yè)、為綠色消費者提供生態(tài)標(biāo)記和認證信息的非營利組織。我國生態(tài)有償服務(wù)主要是“退耕還林還草項目”和“森林生態(tài)效益補償基金”。只是我國沒有形成開放式的補償機制,并沒有以市場定價的方式進行,項目周期決定補償期限而不是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)周期進行補償。多數(shù)項目是由政府主導(dǎo),許多生態(tài)有償服務(wù)制度安排是政府間達成協(xié)議,通過自上而下進行推進。另外東西部生態(tài)有償服務(wù)項目數(shù)目不平衡,東部在數(shù)量和類型上明顯多于西部。因此,政府需要考慮介入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場的程度,政府的角色應(yīng)當(dāng)成為一個條件創(chuàng)造者,通過環(huán)境法規(guī)和總量控制創(chuàng)造市場需求,調(diào)動私營部門對市場需求的積極性。

(二)準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)

市場化運作機制是在明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的同時,建立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺,并形成生態(tài)資源變資本的交易機制,采取競買與拍賣的形式,從而獲得溢價收益,[9]如林權(quán)、用水權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的交易,排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)的能源環(huán)境權(quán)交易等。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的法律性質(zhì)有以下幾種學(xué)說:一是物權(quán)說。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品在一定政策條件下滿足產(chǎn)權(quán)明晰、市場稀缺、可精確定量三個條件,準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品滿足了“物”的特征。這表明交易主體可以擁有物的所有權(quán),并依據(jù)民商法交易規(guī)則進行自由交易,應(yīng)受《中華人民共和國民法典》的保護。但是與典型物權(quán)不同的是,它是創(chuàng)設(shè)出來的權(quán)利,其獲得需要行政許可。如碳匯項目需要向行政機關(guān)申請,并經(jīng)行政機關(guān)的核準(zhǔn)和簽發(fā)才賦予項目主體從事碳排放權(quán)交易行為,其屬性是公共資源的配置。在物權(quán)法定的基本原則下,把準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品界定為準(zhǔn)物權(quán)才是合理解釋。二是新型財產(chǎn)權(quán)說。物權(quán)說反對者認為準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品通常是一種擬制的權(quán)利,比如量化因減少毀林和可持續(xù)森林管理而產(chǎn)生的碳減排量,并轉(zhuǎn)化為碳信用,在碳市場進行交易。如果將其物權(quán)化,忽視了政府在碳排放權(quán)產(chǎn)生中所起的作用,只有通過政府許可才產(chǎn)生此類權(quán)利。因此應(yīng)將碳排放權(quán)界定為“新財產(chǎn)權(quán)”,[26]即指由政府供給所創(chuàng)造的財產(chǎn)權(quán)。[27]三是“行政規(guī)制權(quán)說”認為只有經(jīng)過政府核準(zhǔn)的碳匯增量,經(jīng)過簽發(fā)、審核和批準(zhǔn)才擁有進行交易的法律資格,行政許可是該權(quán)利產(chǎn)生的必要條件。其次,雖然行政許可被認為是公權(quán)對私權(quán)的一種限制,但卻不能否認行政規(guī)制的存在有助于控制危險、配置資源和產(chǎn)生信息。[28]政府應(yīng)擁有及時調(diào)整大氣資源這一稀缺資源的權(quán)力。因此,相對于物權(quán)說而言,“行政規(guī)制權(quán)”更能體現(xiàn)政府宏觀控制的靈活性。[29]

三、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法治進路

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是以政府為中心而不是依托多中心治理理論,還是依靠政策和行政命令為主導(dǎo)的地方試驗主義模式,例如中國尚未制定綜合性的應(yīng)對氣候變化或“雙碳”推進立法,缺乏國家統(tǒng)一的法律保障。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度困境主要包括:(1)先進生態(tài)治理理念與滯后的立法矛盾下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式構(gòu)建難題;(2)缺乏國家統(tǒng)一立法生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度保障空間不足;(3)地方分散立法致生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制與其他環(huán)境資源保護法的銜接不足;(4)政策宏觀指導(dǎo)和區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足的情況下,法律制度與政策目標(biāo)的不協(xié)調(diào);(5)自然資源資產(chǎn)權(quán)邊界模糊,生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)難確權(quán)、難度量、難變現(xiàn)和難持續(xù);(6)過渡性的政策措施和行政手段難以形成長效機制下生態(tài)產(chǎn)品市場主體的責(zé)任和義務(wù)難以確定;(7)自然資源統(tǒng)一治理體系尚未形成下,社會主體參與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的渠道不暢。

在生態(tài)治理現(xiàn)代化的國家政策指引下,將生態(tài)產(chǎn)品價值理念嵌入經(jīng)濟法治和環(huán)境法治雙重制度體系中,是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)法治化的必要進路。具體包括:(1)總結(jié)與反思:系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制現(xiàn)狀,反思生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中阻礙生態(tài)治理現(xiàn)代化的體制性障礙;[30](2)比較與借鑒:結(jié)合實證研究和案例,對我國西部(三江源水銀行、若爾蓋國家公園),中部(長江經(jīng)濟帶區(qū)域橫向生態(tài)補償)和東部(麗水模式)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點地區(qū)和試點項目進行實證分析,比較我國與域外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)治理的差異,借鑒代表性國家(美國濕地緩解銀行、歐盟碳排放機制和英國生態(tài)資本)治理經(jīng)驗;(3)審視與重構(gòu):審視法律與政策的協(xié)同共治機制,在政策目標(biāo)下充分運用不同的治理手段,設(shè)計實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的系統(tǒng)性法律制度。從調(diào)整內(nèi)容來看,初步形成直接規(guī)制和間接調(diào)整兩條進路,以限制和激勵的方式,直接和間接推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。從調(diào)整方式來看,不同的手段在制度形成過程的不同階段發(fā)揮著不同的作用,在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)制度形成的初級階段多使用“命令-控制”型規(guī)制手段,在其發(fā)展進程中逐漸與市場機制激勵手段相結(jié)合,不同的手段在不同階段和領(lǐng)域的適用有助于制度體系的建構(gòu)。從調(diào)整目的來看,在政策推進“生態(tài)產(chǎn)品價值”實現(xiàn)的過程中,法律需要對具體目標(biāo)和階段性目標(biāo)進行制度安排,以適應(yīng)不同時期、不同形勢下的調(diào)整目的,并對法律的實施提供指引。

建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是從源頭上推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。一是從政府與市場關(guān)系構(gòu)建:構(gòu)建實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的多重路徑的法律制度。政府路徑的法律制度,即政府(作為代理人)通過稅收和補貼對生態(tài)產(chǎn)品的實際使用者和提供者之間的收益進行權(quán)威型的分配。但如要市場發(fā)揮作用,還需要尋求政府與市場結(jié)合的路徑,即政府管控或設(shè)定限額等方式創(chuàng)造交易需求,引導(dǎo)和激勵相關(guān)方進行自然資源產(chǎn)權(quán)交易。市場路徑的法律制度可以推進“資源—資產(chǎn)—資本—資金”的轉(zhuǎn)化。二是從體制與機制關(guān)系構(gòu)建:構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制復(fù)合體的法律制度框架。體制問題呈現(xiàn)出多樣性、利益的分散性和集體行動困境的特點,體制問題會導(dǎo)致制度碎片化和復(fù)雜化,關(guān)注機制間的互動對構(gòu)建經(jīng)濟法律制度體系和環(huán)境治理有效性具有關(guān)鍵作用。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制包含有空間分區(qū)機制、產(chǎn)權(quán)管理機制、核算評估機制、有償使用機制、特許經(jīng)營機制、市場流轉(zhuǎn)機制、綠色金融機制、綠色認證機制、社會參與機制、科技支撐機制、調(diào)控監(jiān)控機制。[31]三是從中央與地方關(guān)系構(gòu)建:要使市場機制在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)上充分發(fā)揮作用,就要在國土空間分區(qū)的基礎(chǔ)上,建立統(tǒng)一開放的要素市場。[32]這需要中央政府實施有力的調(diào)控和規(guī)制,才能有效協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系,最終構(gòu)建“治理三角”即“政府主導(dǎo)+市場主體+公眾參與”的法律制度體系。這需要行為主體的多元性、角色定位的差別化和參與方式的差異性,實現(xiàn)形成公—私—社合作伙伴關(guān)系,從單中心向多中心法律制度演變。在權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的構(gòu)建上,構(gòu)建具有支付責(zé)任分擔(dān)公平性的法律體系,貫徹“誰受益、誰補償,誰保護、誰受償”的原則,實現(xiàn)生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動。[22]

治理工具的配置需要與法治體系協(xié)調(diào)、司法保障的調(diào)適相結(jié)合,從法律與政策基本關(guān)系的角度剖析“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”法治的深層問題,為相關(guān)問題的解決提供思路。一是立法維度:政策法制體系的協(xié)調(diào)互動。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的關(guān)鍵是實現(xiàn)依“政策治理”到“制度治理”,從“自上而下”到“上下融合”,從“單中心到多中心”。首先注重與現(xiàn)有法律的銜接。如根據(jù)《民法典》綠色規(guī)則體系的解釋,在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)嵌入法律時應(yīng)予以規(guī)范回應(yīng);與環(huán)境法、能源法體系之間的銜接,形成統(tǒng)籌推進生態(tài)保護和應(yīng)對氣候變化的法律格局。其次從法政策學(xué)角度,明確生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)政策是否具備法的要素,討論法律和政策的效力位階,法律與政策的相互轉(zhuǎn)化和政策的合法性,法律與政策的協(xié)同共治。二是行政維度:生態(tài)治理工具的有效配置。根據(jù)經(jīng)濟法規(guī)制特性劃分命令控制型、市場激勵型、公眾參與型三類工具,[33]行政規(guī)制主要以管制手段促使相對人以符合要求的方式作出行為,建立以命令規(guī)制與市場規(guī)制、公眾參與相結(jié)合的經(jīng)濟法治理工具組合是推進生態(tài)治理現(xiàn)代化的必然要求。三是司法維度:司法能動主義。政策可以作為法律適用的指引,司法適用中的輔助評價標(biāo)準(zhǔn),甚至可以直接作為司法適用的依據(jù)。司法體制的基本結(jié)構(gòu)、審判機構(gòu)設(shè)置、審理模式和案件辦理方法都需要根據(jù)政策進行調(diào)整。司法解釋通過程序較為簡單可以彌補立法的滯后性。在行政訴訟方面,行政機關(guān)出臺的政策以及管理行為已經(jīng)影響到公民的產(chǎn)權(quán)改革,卻難以通過司法途徑進行補救。例如,在民事訴訟方面碳排放交易制度與《民法典》的規(guī)定相互交織,與一般買賣合同不同,碳排放權(quán)交易的合同效力認定需要司法途徑調(diào)適。