開發(fā)性金融支持A省國家儲備林建設案例研究

胡丹蒙 張亞芳 曹玉昆

（約翰霍普金斯大學，哈爾濱市 150040；東北林業(yè)大學經濟管理學院，哈爾濱市 150040）

一、引言

國家儲備林建設是維護木材安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略工程[1]，是促進綠色增長和實現林業(yè)科學發(fā)展的重要途徑，是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要抓手。

2023年3月，國家林草局印發(fā)《“十四五”國家儲備林建設實施方案》明確提出，將科學布局和實施國家儲備林建設，建設國家儲備林3600萬畝以上，增加蓄積7000萬立方米以上，緩解木材供需矛盾，保障我國木材安全，推動國家儲備林建設高質量發(fā)展。

由于國家儲備林的建設資金需求量大、投資回報周期長、投資風險高，商業(yè)性金融供給不足，社會資本不愿投入，項目推進受到嚴重的融資制約[2]，僅依靠財政資金難以獨自支撐儲備林建設項目任務，疏通和拓寬融資渠道成為推動國家儲備林高質量建設的關鍵[3]。開發(fā)性金融是為彌補市場缺損和制度落后而出現的一種金融形式[4]，能夠發(fā)揮政府組織協調優(yōu)勢和大額融資優(yōu)勢、主動以融資推動市場建設[5]。開發(fā)性金融作為政府意志和市場機制的結合，可以很好地充當產業(yè)政策工具，它集合了政府組織優(yōu)勢和金融融資優(yōu)勢，是支持國家儲備林建設的理想金融形態(tài)。

A省素有“八山一水一分田”之稱，森林覆蓋率高達60%以上，人工林面積和木材產量均居全國首位，是全國首批國家儲備林建設試點省份之一。2015年，A省與金融機構合作獲得100億元信貸授信，啟動了開發(fā)性金融支持國家儲備林建設的序幕。其引入開發(fā)性金融進行國家儲備林建設，并不斷創(chuàng)新投融資機制，財政金融政策聯合發(fā)力，打造出建設國家儲備林建設項目“省級統貸＋市場化運作”的A省模式，對于如何破解融資難題推進國家儲備林建設項目具有示范效應和推廣價值。本文重點剖析A省國家儲備林建設項目創(chuàng)新模式和經驗啟示，并提出開發(fā)性金融支持國家儲備林建設的優(yōu)化對策，以期為其他地區(qū)國家儲備林建設項目推進提供參考。

二、開發(fā)性金融支持國家儲備林建設——A省創(chuàng)新模式

A省國家儲備林建設試點區(qū)（L市）屬南亞熱帶季風氣候區(qū)，有林地1126萬畝，森林覆蓋率53.66%，商品林630萬畝，其中桉樹330萬畝，試點區(qū)活立木蓄積量達4407萬立方米，年采伐量位居A省前列，是A省重要速生豐產林建設基地，適合建設國家儲備林。

試點區(qū)6個縣（區(qū)）全部納入《國家儲備林建設規(guī)劃（2018—2035年》和《A省國家儲備林建設規(guī)劃（2013—2035年）》規(guī)劃范圍，其中包含2個國家重點工程。試點區(qū)率先以集中攻堅方式啟動國家儲備林項目建設行動，并制定了《試點區(qū)推進國家儲備林項目建設實施方案》，規(guī)劃國家儲備林面積112萬畝，總投資95.8億元。試點區(qū)6個縣（區(qū)）均有國儲林項目落地，覆蓋率100%，國家儲備林建設進度排全區(qū)前列。[6]在推進國家儲備林項目建設中，試點區(qū)積極創(chuàng)新金融產品和服務，逐步形成獨具特色國家儲備林建設模式。

（一）整縣推進、多主體參與項目運作模式

試點區(qū)堅持政府主導、市場運作，堅持科學規(guī)劃、協調推進的基本原則，明確整縣推進，以縣政府為主體，采用“國有或國有企業(yè)控股”模式、“縣級人民政府＋區(qū)直林場（國有林業(yè)企業(yè)）合作”模式、“公司＋合作社＋農戶”模式、“企業(yè)自主經營”模式建設國家儲備林。一是“國有或國有企業(yè)控股”模式，利用市縣兩級國有企業(yè)或國有控股企業(yè)充分利用授信、信用評級、擔保增信等方面優(yōu)勢，以及政策性銀行業(yè)金融機構“滾動抵押”的擔保政策，采用BOT、BOOT、BOO等模式進行運作，以“林木等資產抵押”“權益質押+保證擔?！被颉癙PP合同項下應收賬款質押”等單一或組合的擔保方式向銀行金融機構申請貸款融資，對國家儲備林項目進行投資、建設、運營維護，項目公司在合作期滿后，如有需要移交項目資產，則要無償移交給政府或者政府指定的其他機構。二是“縣級人民政府+區(qū)直林場”合作模式，發(fā)揮區(qū)直林場以及國有林業(yè)企業(yè)的專業(yè)技術優(yōu)勢，靈活采用入股投資、合作分成等方式共建國家儲備林。三是“公司＋合作社＋農戶”模式，采用“林地入股”“林木變現”“保底分成”“托管分紅”等多元合作方式，為農戶構建“拿現金、取分成、得租金、掙薪金、獲股金”等綜合增收渠道，提高國家儲備林建設農戶參與度。四是“企業(yè)自主經營”模式，根據國家儲備林建設標準，企業(yè)將自主經營的林地或林木納入國家儲備林建設范圍，以自身資產作為抵押物，向銀行申請貸款，解決國家儲備林建設資金問題。

（二）“擔保公司+銀行機構+國控林擔”林權收儲擔保融資模式

試點區(qū)創(chuàng)新推出“試點區(qū)木材貸”，通過搭建政府與銀行合作平臺，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，為符合條件的“木材貸”貼息3個百分點，2022年“試點區(qū)木材貸”累計投放2.44億元，入庫企業(yè)569戶，獲貸78戶，貸款加權平均利率2.67%，直接降低相關市場主體融資成本約674萬元[6]。此外，在A省林業(yè)局和試點區(qū)（L市）政府的支持下，A省國控林權收儲擔保股份有限公司（簡稱：國控林擔）結合試點區(qū)產業(yè)發(fā)展現狀和需求，成功推出了“試點區(qū)木材貸”擔保業(yè)務，通過創(chuàng)新性的建機制、強合作，推出了“擔保公司+銀行機構+國控林擔”的試點區(qū)林權收儲擔保融資服務新模式。這種創(chuàng)新模式通過結合國控林擔在林業(yè)經營管理等方面的優(yōu)勢、擔保公司金融“放大器”的優(yōu)勢以及銀行在資金出借、風險管理等方面的優(yōu)勢，實現大幅降低門檻、風險全程可控的林權抵押擔保新模式，為全區(qū)林權抵押擔保業(yè)務提供了新思路。

（三）“國儲林+”創(chuàng)新產業(yè)融合發(fā)展模式

依托國家儲備林建設項目，不斷推進多業(yè)態(tài)融合、產業(yè)集聚化發(fā)展。2022年試點區(qū)國家儲備林建設項目實施方案提出，到2025年創(chuàng)建林業(yè)產業(yè)示范區(qū)2～3個，打造綠色板材之都，木材加工總產值達300億元，依托國家儲備林基地發(fā)展林下經濟10萬畝以上，國家儲備林林下經濟產值達2.5億元以上。

一是充分利用豐富的林業(yè)資源，試點區(qū)吸引頭部林木加工企業(yè)入駐，從而帶動木材加工業(yè)迅猛增長。截至2022年底，試點區(qū)林木加工規(guī)上企業(yè)增加到151家，規(guī)上產值達128.49億元，林木加工業(yè)成為試點區(qū)首個規(guī)上企業(yè)突破百家、規(guī)上產值突破百億元的“雙百”產業(yè)。二是試點區(qū)國家儲備林還致力于木材與木本油料雙儲備，通過發(fā)展油茶等優(yōu)勢特色經濟林樹種，推廣油茶專業(yè)化托管，打造“雙高”示范基地。規(guī)劃油茶種植面積8.9萬畝，打造10個縣級以上油茶示范基地，輻射帶動油茶造林面積5萬多畝。三是以“國儲林+N”模式，深度融合生態(tài)景觀、林副產品和當地少數民族文化等特色資源推動融合發(fā)展，包括“國儲林+旅游”“國儲林+田園綜合體”“國儲林+林下經濟”等模式，將綠水青山變成金山銀山。

產業(yè)融合發(fā)展模式推動A省試點區(qū)國家儲備林建設項目取得豐碩成果。2022年國家儲備林建設面積超過1100萬畝，建設規(guī)模穩(wěn)居全國第1位。試點區(qū)以國家儲備林建設為抓手，開發(fā)性金融等信貸優(yōu)惠政策為手段，驅動產業(yè)融合，盤活地方經濟，建立資金使用長效機制，為真正解決國家儲備林建設項目資金難題提供源頭活水。

三、經驗啟示

（一）創(chuàng)新運作模式，破除融資壁壘

試點區(qū)國家儲備林建設項目以“政府引導、銀行融資、市場運作”為基本原則，推行整縣推進模式，充分發(fā)揮縣級人民政府的統籌引導作用，引導各類主體積極融資參與建設，整合各項資源，集中攻堅，破除融資壁壘，盤活林業(yè)資源。一是采用市縣級國企直貸，市縣級國企統一向國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)銀行貸款，獲取信貸融資。二是通過PPP融資模式實現政府與市場合作，引入政府信用同時增加農戶合作的積極性，破除農戶信貸擔保資源有限、林權確權抵押流轉問題。三是通過積極發(fā)揮A省綜合金融服務平臺作用，通過平臺融資渠道，消除信息壁壘，增加企業(yè)獲得信貸的便利度和成功機會。

（二）創(chuàng)新擔保模式，提高信貸能力

創(chuàng)新林權抵質押貸款及林權收儲擔保融資方式，推廣“林權抵押＋林權收儲”貸款模式，為集體林權參與國家儲備林建設項目創(chuàng)造有利條件。試點區(qū)提出“擔保公司+銀行機構+國控林擔”林權收儲擔保融資模式，發(fā)揮國控林擔在林業(yè)經營管理優(yōu)勢、擔保公司金融“放大器”優(yōu)勢以及銀行在資金出借、風險管理等方面的優(yōu)勢，降低林權抵押擔保門檻和信貸風險。此外，針對信貸擔保資源有限的問題，試點區(qū)與金融機構合作，獲得放寬抵押物限制的信貸優(yōu)惠，允許商業(yè)用地和經濟林等作為擔保資源，大大提高了國家儲備林建設項目信貸融資能力。

（三）創(chuàng)新融資產品，聚焦特色產業(yè)

試點區(qū)與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等金融機構合作，開發(fā)“試點區(qū)木材貸”等創(chuàng)新性國家儲備林專項優(yōu)惠貸款，并將資金用途拓展林下經濟、森林康養(yǎng)等林業(yè)產業(yè)發(fā)展。同時，組織開展林業(yè)產業(yè)政金企對接活動，達成多項融資合作，促進金融資本與企業(yè)資源實現有效融合，促進政府、金融機構、企業(yè)獲得共贏。并通過與林業(yè)、工信等部門的政策協同，成為A省試點區(qū)木材產業(yè)發(fā)展典范。

（四）創(chuàng)新盈利模式，豐富還款來源

試點區(qū)國家儲備林建設項目整縣推動，經營主體持有林地規(guī)模較大，具有較強的規(guī)模效應，專注于森林經營管理，定期木材采伐收入形成項目現金流，可用于運營投入和信貸還款。試點區(qū)通過復合式經營，既能提高短期林地的產出和效益，又可以為培育優(yōu)質大徑材提供堅實支持。各縣區(qū)因地制宜推動產業(yè)融合，發(fā)展油茶產業(yè)、林木加工產業(yè)、林下經濟、森林康養(yǎng)等，拓寬了地方經濟增收渠道，進一步增強了項目信貸還款能力。

四、開發(fā)性金融支持國家儲備林建設優(yōu)化策略

（一）深化政金企合作，破解項目融資難題

國家儲備林兼具經濟性和生態(tài)性，金融信貸項目兼具商業(yè)性和公益性，涉及范圍廣，涵蓋主體多，管理要求高，需要政府、金融機構和企業(yè)通力合作、同頻共振，破解融資難題。一是強化政策引導作用，持續(xù)監(jiān)督金融機構積極執(zhí)行支持實體經濟的政策，充分發(fā)揮信貸優(yōu)惠政策的作用；二是完善金融服務體系，深化政府、金融機構、企業(yè)合作，增強國家儲備林建設項目方面的金融服務能力，以減輕項目融資難、融資貴、融資慢等問題；三是加強政金企對接，促進各項林業(yè)信貸政策落地實施，構建線上線下、高頻次、多形式的政金企合作常態(tài)化機制，引導開發(fā)性金融資金流向。

（二）提升盈利能力，豐富信用擔保資源

有效的項目還款能力和充足的林權抵押擔保是國家儲備林建設項目融資的關鍵因素。一方面，目前大部分國家儲備林建設項目的還款能力和現金流無法滿足金融機構貸款條件，由財政資金兜底。因此從根本上解決項目資金問題，需要保障項目自身盈利能力，轉變金融輸血模式為項目造血，實現項目現金流自循環(huán)。

一是通過集約化、專業(yè)化經營提高林地生產效率，以經營周期木材采伐收入形成穩(wěn)定的現金流。二是延長林木產業(yè)價值鏈，促進產業(yè)融合發(fā)展，通過實施“國儲林+”產業(yè)模式，獲取經濟收益，提高項目還款能力。另一方面，充足的林權抵押擔保能直接提高項目主體獲取信貸資源的能力。因此要加強林業(yè)資源流轉體系建設，包括林地林木資產評估、林權抵押、林權流轉、林木收儲等多方面，搭建統一的林權交易中心平臺、培養(yǎng)林業(yè)資源調查和評估專業(yè)人才、完善林權抵押與登記操作細則等，實現林業(yè)資源自由流轉、擔保交易。

（三）拓展融資渠道，創(chuàng)新金融產品服務

國家儲備林建設項目推進過程中，單一的資金來源難以滿足項目資金需求，因此需要創(chuàng)新金融產品服務，豐富融資渠道。首先，發(fā)揮開發(fā)性金融的引致作用，通過整合財政資金、創(chuàng)新融資模式、加大中長期信貸支持等方式，滿足國家儲備林建設項目資金需求。其次，拓展多元化融資渠道，引入多樣化融資工具，鼓勵金融機構以綠色金融債券、林業(yè)信托、企業(yè)債券、產業(yè)投資基金、項目融資等型融資工具和方式籌措國家儲備林建設資金。再次，組建國家儲備林收儲基金，滿足國家儲備林建設周期長的特點，使得長期項目可以實現自身造血融資，從而推進項目建設和資金流動形成良性循環(huán)。最后，充分挖掘地方林業(yè)龍頭企業(yè)優(yōu)勢，逐步吸引其加入國家儲備林建設項目，為國家儲備林建設項目提供優(yōu)質的社會資本。

（四）完善保障體系，提升金融生態(tài)環(huán)境

建立健全政策體系、金融體系，是推進國家儲備林建設的重要保障。國家儲備林建設涉及各方各面的關系協調，需要健全政策保障機制。借鑒A省試點區(qū)國家儲備林建設經驗，首先，地方政府要協調林業(yè)、工信等部門，共同做好儲備林建設項目實施保障工作，保障國家儲備林建設項目融資擔保、推動完善林權抵押模式，統籌國家儲備林財政貼息，提高儲備林專項貸款發(fā)放率等。其次，放寬信貸抵押物范圍和擔保方式，配套森林保險等金融風險防控機制，推動林業(yè)這一“綠色銀行”生生不息。最后，著力提升金融市場生態(tài)環(huán)境，建立健全金融機構的評價激勵機制，制定考核標準，每年對金融機構服務林業(yè)實體經濟、支持中小企業(yè)融資、綠色金融創(chuàng)新等方面進行評價和獎勵，激發(fā)金融市場活力，同時提高政府部門對金融機構的服務意識和能力，提升對金融機構入駐國家儲備林建設項目的吸引力。

總的來說，雖然A省國家儲備林建設項目創(chuàng)新模式和經驗尚且存在需要更加完善的地方，但作為一種創(chuàng)新型新模式，其自身發(fā)展也具有一定優(yōu)勢，開發(fā)性金融是為彌補市場缺損和制度落后而出現的，能夠發(fā)揮政府組織協調優(yōu)勢和大額融資優(yōu)勢、引導各類主體積極融資參與建設，主動以融資推動市場建設。試點區(qū)取得的成功經驗也證明了其存在的可取之處。