基層供電公司配合政府停電的法律風(fēng)險(xiǎn)分析及規(guī)范操作建議

■ 國(guó)網(wǎng)浙江省電力有限公司衢州供電公司 劉 慧

近年來(lái)，政府部門要求供電公司配合停電的情況逐年增多，相應(yīng)的訴訟案例和信訪糾紛也呈上升趨勢(shì)。本文結(jié)合兩起經(jīng)最高人民法院再審的裁判案例，深入分析供電公司配合政府停電的行為性質(zhì)、法律風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)際操作中關(guān)注的矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際提出有針對(duì)性的規(guī)范操作建議。

案例1：（2017）最高法行申8513號(hào) 某區(qū)政府城中村拆遷指揮部向市供電公司發(fā)函要求配合停止對(duì)原告違章建筑供電。供電公司按要求停電。原告提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，沒(méi)有相關(guān)法律、法規(guī)賦予區(qū)政府在城中村改造過(guò)程中對(duì)已經(jīng)建成的違章建筑拆除時(shí)可以采取停斷電的行政職權(quán)，判決確認(rèn)區(qū)政府要求供電公司對(duì)原告公司經(jīng)營(yíng)性用房停止供電行為違法。區(qū)政府不服上訴。二審法院維持原判。區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)賹?。最高院再審認(rèn)為，供電公司對(duì)停電原因、停電范圍等事實(shí)不具有判斷能力和義務(wù)，其停止電力供應(yīng)僅是輔助區(qū)政府的通知停電行為，故實(shí)質(zhì)上是區(qū)政府的通知停電行為給原告帶來(lái)了影響。駁回區(qū)政府的再審申請(qǐng)。

案例2：（2017）最高法民申897號(hào) 縣供電公司根據(jù)政府要求對(duì)原告煤礦實(shí)施停電。原告向法院提起行政賠償訴訟，要求縣供電公司賠償損失5500萬(wàn)元，被一審法院以“不屬于行政訴訟范圍”為由駁回。后原告又提起民事訴訟，請(qǐng)求供電公司賠償損失。被法院以原告與縣供電公司非平等民事主體關(guān)系為由，駁回起訴。原告申請(qǐng)?jiān)賹?。最高院再審認(rèn)為，供電公司的停電行為非基于供電合同關(guān)系發(fā)生，雙方不產(chǎn)生民事?lián)p害賠償關(guān)系。駁回再審申請(qǐng)。

準(zhǔn)確理解供電公司配合政府停電的行為性質(zhì)

表1 配合政府停電行為的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

準(zhǔn)確理解配合政府停電行為的性質(zhì)，是各級(jí)供電公司規(guī)范停電操作的前提。如前最高院再審案例，不論是行政訴訟還是民事訴訟，最高院均認(rèn)為，供電公司配合政府停電是具體行政行為的輔助行為，不是供用電合同行為。配合政府停電行為的訴訟與賠償主體不是供電公司，而是發(fā)出停電指令的行政機(jī)關(guān)。

深入分析供電公司配合政府停電的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

配合停限電的指令主要來(lái)源于政府部門、司法機(jī)關(guān)，具體事由可能包括征地拆遷、工商違法、拆除違法建筑、淘汰關(guān)停環(huán)境污染企業(yè)、關(guān)停重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、協(xié)助司法執(zhí)行等各個(gè)方面。

根據(jù)《行政處罰法》第三條，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。如，《行政強(qiáng)制法》第四十三條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。據(jù)此，某稅務(wù)機(jī)關(guān)為了懲罰某居民偷稅，通知供電公司停電的行為違法。如果政府要求供電公司配合停電的相關(guān)決定沒(méi)有法定依據(jù)或程序不到位被判決違法或撤銷，供電公司也可能面臨恢復(fù)供電、民事賠償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。不同的配合政府停電行為的法律風(fēng)險(xiǎn)分析如下。

供電公司配合政府停電規(guī)范操作建議

務(wù)必收到縣級(jí)以上政府或部門的書面通知

法律法規(guī)對(duì)不同的停電情形給予政府部門、司法機(jī)關(guān)的賦權(quán)雖有差異，但基本都賦權(quán)給了縣級(jí)以上的政府或部門。2017年，廣東某供電公司根據(jù)某鎮(zhèn)規(guī)治領(lǐng)導(dǎo)小組的要求停電，后因鎮(zhèn)政府的停電要求被判違法，供電公司經(jīng)省高院再審被判承擔(dān)民事責(zé)任。實(shí)務(wù)中，也常有政府部門領(lǐng)導(dǎo)電話要求供電公司配合停電的情況。如果供電公司在停電前沒(méi)有取得縣（區(qū)）級(jí)以上政府部門的書面通知，一旦涉訟，供電公司舉證困難，則面臨違法、違約停電的民事賠償風(fēng)險(xiǎn)。雖然如前文案例1，最高院認(rèn)為供電公司對(duì)政府要求的停電指令不具有判斷能力和義務(wù)，但還是建議各級(jí)供電公司在執(zhí)行停電前，取得縣級(jí)以上政府或部門的書面指令，并對(duì)指令的合法性做初步判斷。

在政府組織的協(xié)調(diào)會(huì)上應(yīng)就電費(fèi)擔(dān)保達(dá)成一致

配合政府停電涉及環(huán)保整治、關(guān)停、征地拆遷等易產(chǎn)生糾紛的事項(xiàng)。停電后的電費(fèi)回收可能成為難題。供電公司參與政府協(xié)調(diào)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)或?qū)I(yè)人員、接收停電指令的責(zé)任班所等，必須牢固樹立電費(fèi)回收意識(shí)，與發(fā)出停電指令的部門就電費(fèi)回收事宜達(dá)成一致，避免因配合停電導(dǎo)致電費(fèi)無(wú)法回收。

應(yīng)由作出停電指令的機(jī)關(guān)承擔(dān)停電通知義務(wù)

配合政府停電的性質(zhì)不是合同行為，具體的停電通知也應(yīng)由發(fā)出指令的行政部門通知到被停電人。如前文案例，最高院認(rèn)為，區(qū)政府應(yīng)盡到合理的注意義務(wù)，履行相應(yīng)的告知等程序義務(wù)?！逗贤ā返谝话侔耸畻l未明確供電人在供電設(shè)施計(jì)劃?rùn)z修、臨時(shí)檢修、依法限電或者用電人違法用電等情況之外需要中斷供電時(shí)，有事先通知用電人的義務(wù)。具體實(shí)務(wù)中，建議各地供電公司促請(qǐng)政府制訂完善配合停電的流程辦法，明確由發(fā)出停電指令的機(jī)關(guān)履行通知義務(wù)。鑒于業(yè)界對(duì)于配合政府停電的通知主體有不同的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，為確保停電安全，在政府給予的停電準(zhǔn)備時(shí)間充分等前提下，供電公司在停電前不妨履行補(bǔ)充通知的義務(wù)。

認(rèn)真核對(duì)停電名單，避免錯(cuò)停

政府出具函件上的停電清單，與供電公司營(yíng)銷業(yè)務(wù)系統(tǒng)開戶的戶名、用電地址可能有偏差。供電公司在接到政府部門的轉(zhuǎn)辦函件后，需會(huì)同政府執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)逐一核對(duì)確認(rèn)，將供電公司內(nèi)部的戶號(hào)、戶名、局號(hào)、用電地址核對(duì)無(wú)誤后，再安排現(xiàn)場(chǎng)停電配合工作。

須有執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)配合，確保實(shí)施停電人員的人身安全

配合實(shí)施停電時(shí)，應(yīng)按函件要求并經(jīng)審批的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在政府相關(guān)部門執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)主持下，對(duì)函件中明確且經(jīng)內(nèi)部審批的客戶實(shí)施停電，不宜自行前往停電。特別是危險(xiǎn)性大的強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)，供電公司工作人員應(yīng)切實(shí)提高安全意識(shí)，確保自身人身安全，不可擅自、盲目行動(dòng)。在停電時(shí)如發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)情況可能面臨失控或有其他危及自身安全情況發(fā)生時(shí)，應(yīng)盡快撤離現(xiàn)場(chǎng)。停電過(guò)程中，不應(yīng)發(fā)生與客戶爭(zhēng)執(zhí)等情況。此外，在實(shí)施停電過(guò)程中，停電操作人員應(yīng)做好現(xiàn)場(chǎng)照片和影像資料采集工作。

區(qū)分不同情況，正確完成供電公司內(nèi)部流程

已經(jīng)被政府認(rèn)定為違章建筑，并馬上實(shí)施房屋拆除的用戶，可以發(fā)起銷戶流程。僅配合政府對(duì)淘汰、關(guān)停、限期整改，非永久關(guān)停或房屋拆除的用戶，供電公司應(yīng)選擇強(qiáng)停而非銷戶流程，以應(yīng)對(duì)強(qiáng)拆指令被撤銷或房屋拆遷久拖不決，要求供電公司重新供電的被動(dòng)情況。在收到政府書面函件決定對(duì)停電對(duì)象恢復(fù)正常供電后，責(zé)任班所應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門聯(lián)系確認(rèn)，按照要求的時(shí)間及時(shí)恢復(fù)供電。要求配合停電、恢復(fù)送電的函件原件以及內(nèi)部審批單，應(yīng)在營(yíng)銷業(yè)務(wù)系統(tǒng)發(fā)起停電審批流程時(shí)，由責(zé)任班組在智能檔案系統(tǒng)上傳歸檔。