問題導(dǎo)向視角下征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新的思考

作者簡介：潘樹鋒（1972-），男，漢族，福建閩侯人，本科，研究方向?yàn)橥恋毓芾怼量臻g規(guī)劃等。

摘要：征地區(qū)片綜合地價(jià)是維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑，也是確保征地工作依法、和諧、高效開展的重要因素，對被征地農(nóng)民和各級政府都具有十分重要的意義。文章以福建省為例，從現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)入手，以問題為導(dǎo)向，分析現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)在區(qū)片劃定、價(jià)格調(diào)整、系數(shù)設(shè)定方面存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，以期為全國其他相似省份和未來福建省新一輪征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整提供參考。

關(guān)鍵詞：征地區(qū)片綜合地價(jià)；調(diào)整更新；福建省

文章編號：1674-7437（2023）12-0104-03? ? ?中國圖書分類號：F301.2? ? ?文章標(biāo)識碼：A

2019年新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）實(shí)施后，根據(jù)新法對土地征收相關(guān)規(guī)定的修改原則，征地區(qū)片綜合地價(jià)主要包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，是綜合考量土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素后得出的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[1]。為更好地維護(hù)被征地者合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定[2]，根據(jù)新法和《自然資源部辦公廳關(guān)于加快制定征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕53號）[3]，各省至少每三年調(diào)整或者重新公布一次征地區(qū)片綜合地價(jià)，以凸顯征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)勢性。目前全國范圍內(nèi)均已開啟了征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新工作，學(xué)者們多從測算方法等技術(shù)方面進(jìn)行研究，而以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)對征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新工作的研究不多。面對征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新工作的新形勢，筆者以福建省為例，以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，剖析福建省現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)存在的問題，并提出合理調(diào)整更新的對策建議，使更新后的征地區(qū)片綜合地價(jià)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，最大限度保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，縮小地區(qū)間征地補(bǔ)償差異，并最大程度地保持征地區(qū)片綜合地價(jià)的現(xiàn)勢性[4]，以此為契機(jī)推動征地制度改革，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平穩(wěn)有序過渡。

1? ?研究區(qū)概況

福建省位于我國東南沿海，北臨浙江、西靠江西、南接廣東、東向東海，和臺灣隔海相望。陸域國土總面積12.40萬km2，其中農(nóng)用地約占89.4%、建設(shè)用地約占7%、未利用地約占3.6%。全省土地呈現(xiàn)出“三多、三少”的特點(diǎn)：一是山地多、平地少。全省山地丘陵約占土地總面積的80%以上，素有“八山一水一分田”之稱；二是林地多、耕地少。全省林地面積約86.67萬hm2，森林覆蓋率65.12%[5]，長期位居全國首位，全省耕地保有量約92萬hm2，人均耕地約0.22hm2，不到全國平均水平的四分之一；三是中低產(chǎn)田多、高產(chǎn)田少。全省耕地質(zhì)量等別集中在6-10等級之間，約占總量85%。全省轄9市1區(qū)（合計(jì)83個(gè)縣級單位）。從近年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平看，2017-2022年福建省地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入、省定低保最低標(biāo)準(zhǔn)以及城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民收入、消費(fèi)水平等年均增長率在4%-10%之間[6]。全省經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)域主要集中在東部沿海地區(qū)，其中福州平原、廈漳泉平原地區(qū)是全省人口和經(jīng)濟(jì)高度集中的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高凈值工業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)達(dá)；內(nèi)陸地區(qū)的南平、三明、龍巖等地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對于東部沿海地區(qū)較弱。

2? ?現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)現(xiàn)狀及問題剖析

2.1? ?征地區(qū)片綜合地價(jià)現(xiàn)狀

福建省現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施以來，其對推進(jìn)全省征地工作、確定被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償、維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面均發(fā)揮了重要作用。筆者收集了福建省各地現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并對其分析研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

2.1.1? ?征地區(qū)片綜合地價(jià)對象全覆蓋

福建省現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)對象包含了所有集體土地（即集體農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地），不僅涵蓋了自然資辦發(fā)〔2019〕53號文的要求，同時(shí)也滿足了新《土地管理法》“征收農(nóng)用地以外的其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定”的規(guī)定[7]。征地區(qū)片綜合地價(jià)對象的全覆蓋有利于規(guī)范“征收各類集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致或無標(biāo)準(zhǔn)”的問題，從根本上維護(hù)了被征地農(nóng)民和村集體合法權(quán)益，進(jìn)而推進(jìn)全省依法、和諧、高效征收各類集體土地的工作。

2.1.2? ?設(shè)定征地區(qū)片綜合地價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于全面實(shí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)的通知》（閩政〔2017〕2號），全省以縣級行政區(qū)為單位，設(shè)定了福建省征地區(qū)片綜合地價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)，這有利于解決各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低的問題，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性，依法維護(hù)被征地者的利益，做到被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。全省按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財(cái)政收入、土地價(jià)值等情況將征地區(qū)片綜合地價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)劃分為四個(gè)地區(qū)類別，“一類區(qū)為3.88萬元／畝；二類區(qū)為3.78萬元／畝；三類區(qū)為3.68萬元／畝；四類區(qū)為3.58萬元／畝”[8]。同時(shí)，明確規(guī)定各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于省定最低標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3? ?征地區(qū)片綜合地價(jià)呈現(xiàn)沿海高于內(nèi)陸

從全省來看，福建省現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)平均為71.19萬元/公頃，其中，福州市、廈門市、泉州市

3地平均價(jià)分別比省平均價(jià)高出25.37%、71.28%、

6.71%，南平市、三明市、龍巖市、寧德市、漳州市等地平均價(jià)均低于省平均價(jià)[8]。全省征地區(qū)片綜合地價(jià)總體呈現(xiàn)東部沿海地區(qū)高于內(nèi)陸地區(qū)的趨勢，基本符合福建省東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平普遍高于西部內(nèi)陸地區(qū)的現(xiàn)狀。

2.1.4? ?片劃分?jǐn)?shù)量呈現(xiàn)東部少于西部

福建省各地現(xiàn)行征地區(qū)片劃分?jǐn)?shù)在1-5個(gè)之間，全省83個(gè)縣級單位共劃定征地區(qū)片236個(gè)，其中征地區(qū)片劃定1個(gè)的有19個(gè)縣級單位（占比22.89%），主要分布在福州市主城區(qū)、莆田市、泉州市主城區(qū)、廈門市；征地區(qū)片劃定2個(gè)的有17個(gè)縣級單位（占比20.48%）；征地區(qū)片劃定3個(gè)及以上的有47個(gè)縣級單位（占比56.62%），主要分布在南平市、三明市、龍巖市、寧德市和漳州市。全省征地區(qū)片劃分?jǐn)?shù)量總體呈現(xiàn)出東部沿海少于內(nèi)陸各地的格局，這與福建省東部沿海地區(qū)自然地理環(huán)境差異小、經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)展、地區(qū)均質(zhì)化程度較高的現(xiàn)狀相吻合。

2.1.5? ?地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)置較多且分布在內(nèi)陸

福建省現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)允許各地設(shè)置1-5個(gè)地類調(diào)節(jié)系數(shù)，全省83個(gè)縣級單位地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)置1-2個(gè)的有20個(gè)縣級單位（占比24.10%），主要分布在福州平原和廈漳泉核心區(qū)；地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)置3個(gè)以上的有63個(gè)縣級單位（占比75.90%），主要分布在南平市、三明市、龍巖市、寧德市、泉州市等內(nèi)陸地區(qū)以及漳州市主城區(qū)以外地區(qū)。全省地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)置數(shù)量總體呈現(xiàn)內(nèi)陸地區(qū)較多而沿海地區(qū)較少的情況，這符合福建省西部內(nèi)陸多山地丘陵、自然地理環(huán)境差異較大、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。

2.2? ?存在問題

2.2.1? ?區(qū)片數(shù)量劃定不一

福建各地自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)共劃定征地區(qū)片數(shù)236個(gè)，且各地區(qū)片劃定不一，有近1/3的縣級單位區(qū)片劃定數(shù)量在4個(gè)以上[8]。同一個(gè)縣級范圍內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會條件差異大，但同一行政村內(nèi)部或相鄰行政村之間土地的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會條件差異不大，如果區(qū)片邊界穿村而過或相鄰行政村分屬不同征地區(qū)片，則容易產(chǎn)生“同村不同價(jià)”或“鄰村不同價(jià)”[1]的問題。區(qū)片劃分?jǐn)?shù)量越多，級別差異就會越大，征地區(qū)片更為破碎，不利于縮小區(qū)域間的征地補(bǔ)償差異。尤其在征地過程中，征地區(qū)片的交界處最易產(chǎn)生矛盾，被征地農(nóng)民往往會與附近地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向比較以判斷是否得到合理賠償，由此產(chǎn)生攀比的現(xiàn)象[1]，這容易引發(fā)征地補(bǔ)償矛盾等社會穩(wěn)定問題和征地困難現(xiàn)象。

2.2.2? ?地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)置多樣

福建省現(xiàn)行征地區(qū)片綜合地價(jià)允許各地設(shè)置地類調(diào)節(jié)系數(shù)，但部分地區(qū)設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)的地類高達(dá)19個(gè)。同一個(gè)村內(nèi)部，征地區(qū)片綜合地價(jià)中的地類分類過細(xì)，無形中擴(kuò)大了各地類之間的征地補(bǔ)償差異，被征地農(nóng)民會在補(bǔ)償過程中對比而產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而阻撓征地，不利于維護(hù)被征地者的權(quán)益和征地工作的開展。另一方面，部分地區(qū)設(shè)置了經(jīng)濟(jì)林、非經(jīng)濟(jì)林、有養(yǎng)殖水面等調(diào)節(jié)系數(shù)，沿襲了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值中年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的內(nèi)涵，部分縣市未利用地類的調(diào)節(jié)系數(shù)極低，僅為0.06，亟須調(diào)整優(yōu)化。

2.2.3? ?征地區(qū)片綜合地價(jià)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展匹配度不夠

2007年以來，福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化速度快于全國平均水平，發(fā)展形勢不斷向好，但現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)與全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展匹配度不夠。一方面，與周邊省份及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的省份比較，福建省現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)偏低，全省最高和最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均低于浙江、江西、安徽、江蘇、山東等省份，其中與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的山東相比，福建省征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)僅約為其三分之一。另一方面，縱觀全省，盡管總體呈現(xiàn)東部沿海高于內(nèi)陸地區(qū)的態(tài)勢，但全省最高價(jià)的分布地區(qū)與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不匹配。比如，全省最高價(jià)為三明市三元區(qū)，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻滯后于東部沿海地區(qū)的福廈漳泉等地。此外，縣域范圍同樣存在征地區(qū)片綜合地價(jià)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的情況。例如，泉州的石獅市，其經(jīng)濟(jì)活躍的中心城區(qū)綜合地價(jià)為0.33萬元/公頃，但外圍區(qū)域則為0.67萬元/公頃。

3? ?征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新的若干思考

新一輪征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新勢在必行，筆者綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財(cái)政可承受能力、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、被征地農(nóng)民社會保障水平等因素，從區(qū)片劃定、價(jià)格調(diào)整、系數(shù)設(shè)定等方面對征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新提出如下對策建議，以促使調(diào)整后的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與福建省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

3.1? ?限定區(qū)片數(shù)量，合理調(diào)整征地區(qū)片

隨著高鐵、高速公路的建設(shè)，各地通達(dá)性顯著提高，區(qū)域之間的交通逐步趨于一致，區(qū)位差異逐漸縮小。因此，為體現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)墓焦?，從省級層面明確區(qū)片劃分的原則——“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。適度縮減區(qū)片劃分?jǐn)?shù)量，省級層面將縣域范圍內(nèi)的征地區(qū)片劃定數(shù)量控制在3個(gè)以內(nèi)，鼓勵(lì)各地在縣域范圍內(nèi)實(shí)行一個(gè)征地區(qū)片，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)。在調(diào)整過程中，確保征地區(qū)片的完整性，原則上規(guī)定界線不宜打破行政村界線。一方面，要求將土地資源條件一致、土地區(qū)位條件相近、綜合質(zhì)量相似、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力及承載或服務(wù)人口狀況相近的區(qū)域劃入同區(qū)片，避免因橫向比較而產(chǎn)生的征地矛盾糾紛。另一方面，要求與現(xiàn)有征地區(qū)片充分銜接，避免征地區(qū)片不合理的調(diào)整。

3.2? ?明確測算方法，因地制宜調(diào)整征地區(qū)片綜合地價(jià)

為較好體現(xiàn)全省范圍內(nèi)測算結(jié)果的可比性，統(tǒng)一全省征地區(qū)片綜合地價(jià)測算方法，從全省層面部署地方測算具體價(jià)格時(shí)采用農(nóng)用地產(chǎn)值還原法、征地案例比較法、社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)更新法。同時(shí)，明確要求地方在測算過程中守住底線，嚴(yán)格遵循“調(diào)整后的征地區(qū)片綜合地價(jià)不低于內(nèi)涵可比的現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，要求相同空間位置以及同一地類的綜合地價(jià)均不得低于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保調(diào)整后的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不降低，被征地者利益不受損，同時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還在政府的可承受范圍內(nèi)。

3.3? ?設(shè)定系數(shù)個(gè)數(shù)，完善地類調(diào)節(jié)系數(shù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

地類調(diào)節(jié)系數(shù)對于平衡地類間的差異，科學(xué)合理確定不同地類的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮著重要作用。由于福建省地域差異明顯，同一征地區(qū)片可能出現(xiàn)土地質(zhì)量差異較大的情況，在制定征地區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)，各地宜根據(jù)資源稟賦、地區(qū)特色和土地質(zhì)量等設(shè)定若干地類調(diào)節(jié)系數(shù)。為此，從全省層面統(tǒng)一設(shè)置地類調(diào)節(jié)系數(shù)的個(gè)數(shù)和類型，如設(shè)置耕地、除耕地以外的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地共4個(gè)調(diào)節(jié)系數(shù)。同時(shí)，為了體現(xiàn)對耕地特別是永久基本農(nóng)田的嚴(yán)格保護(hù)，可在耕地中增設(shè)永久基本農(nóng)田調(diào)節(jié)系數(shù)，從而進(jìn)一步規(guī)范地類調(diào)節(jié)系數(shù)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

4? ?結(jié)束語

征地區(qū)片綜合地價(jià)是維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑，也是確保征地工作依法、和諧、高效開展的重要因素，對被征地農(nóng)民和各級政府都有十分重要的意義。開展征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整既是法律法規(guī)的要求，也是發(fā)展和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的需要。福建省在征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整過程中嚴(yán)格遵循新《中華人民共和國土地管理法》及自然資源部相關(guān)文件精神，目前全省征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整更新已完成。筆者認(rèn)為，此次調(diào)整更新結(jié)果做到了依法依規(guī)、科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)了新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接和平穩(wěn)過渡，有利于規(guī)范政府征地行為、維護(hù)社會穩(wěn)定，但在同地同價(jià)和系數(shù)設(shè)定方面還需要進(jìn)一步完善，相信通過多輪的調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)“逐步縮小地區(qū)間差異，真正做到同地同價(jià)”的目標(biāo)。

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