“空中絲綢之路”的“軟聯(lián)通”研究

摘 要：2017年6月，國家主席習近平提出支持建設(shè)中國鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。 隨著 “空中絲綢之路”建設(shè)不斷走深走實，在 “硬聯(lián)通”取得重要成果的基礎(chǔ)上，扎實推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”，對于實現(xiàn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。本文在界定規(guī)則標準“軟聯(lián)通”內(nèi)涵及特點的基礎(chǔ)上，指出規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是維護國際航空領(lǐng)域公平正義的重要方式，是提升中國在國際航空領(lǐng)域競爭力的重要途徑，是拓展中國國際航空市場的重要手段，是為“硬聯(lián)通”保駕護航的重要工具，是促進中國民用航空高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。本文的研究發(fā)現(xiàn)，在規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的具體推進過程中，與國際水平相比，中國民用航空管理規(guī)則標準與國際通用標準相比存在明顯的差距，面臨國際地位不高、管理經(jīng)驗欠缺、制度機制亟待創(chuàng)新優(yōu)化等諸多挑戰(zhàn)?；谝陨戏治?，筆者建議應(yīng)加快提高中國民用航空制定規(guī)則標準的水平，滿足與“一帶一路”合作伙伴規(guī)則標準對接的需求；加快角色轉(zhuǎn)型與重新定位，積極維護“一帶一路”合作伙伴的正當權(quán)利；順應(yīng)和把握國際航空發(fā)展趨勢，制定新的全球民航秩序治理規(guī)則標準；加快構(gòu)建新的體制機制步伐，有力支撐規(guī)則標準“軟聯(lián)通”。

關(guān)鍵詞：一帶一路；規(guī)則標準；軟聯(lián)通；空中絲綢之路；全球民航治理

中圖分類號：F71 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2023）12-0118-10

“空中絲綢之路”是中國“一帶一路”倡議的延伸與拓展，是民用航空（下文簡稱“民航”）參與共建“一帶一路”的重要任務(wù)，是助力“一帶一路”合作伙伴（下文簡稱“合作伙伴”）分享中國發(fā)展成果、有效服務(wù)中國高水平對外開放戰(zhàn)略的重要支撐。隨著“空中絲綢之路”建設(shè)不斷走深走實，在“硬聯(lián)通”取得重要成果的基礎(chǔ)上，扎實推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”，對于維護國際航空領(lǐng)域公平正義、提升中國在國際航空領(lǐng)域的競爭力、拓展中國國際航空市場空間、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“硬聯(lián)通”和促進中國國內(nèi)民航高質(zhì)量發(fā)展等均具有重要的現(xiàn)實意義。

一、規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的實踐

（一）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的概念

在國際關(guān)系理論中，硬實力與軟實力是一組相對的概念。在分析國家綜合國力的構(gòu)成要素時，硬實力和軟實力通常體現(xiàn)為有形力量和無形力量[1]。硬實力由物質(zhì)要素構(gòu)成，而軟實力則由非物質(zhì)要素構(gòu)成。相較于硬實力，軟實力是一種能力，它主要是指通過吸引力而非威逼利誘達到目的，是一國綜合實力中除傳統(tǒng)的軍事和經(jīng)濟實力之外的重要組成部分，包括導向力、吸引力和效仿力。軟實力和硬實力是互相聯(lián)系且相互作用的。硬實力是軟實力的基礎(chǔ)和支撐，缺乏硬實力作為基礎(chǔ)和支撐，軟實力無從談起，或無法長久存在。同時，硬實力也必須依靠軟實力輔佐，缺乏軟實力的輔佐，硬實力的發(fā)展必然受限或亦無法長久存在。因此，軟實力與硬實力相互磨合共同構(gòu)成國家的巧實力，而巧實力同硬實力和軟實力構(gòu)成一個國家綜合國力至關(guān)重要的組成部分[2]。

“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)通”類似于硬實力和軟實力。2022年，中國民用航空局、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《“十四五”時期推進“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，將基礎(chǔ)設(shè)施納入“硬聯(lián)通”中，具體包括世界級機場群、國際航空樞紐、區(qū)域航空樞紐建設(shè)，以及參與共建國家機場建設(shè)和助力共建國家航空基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；將規(guī)則標準納入“軟聯(lián)通”中，具體包括國際民航運輸航線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、雙邊航空運輸協(xié)定的簽署、合作伙伴的往返航班、各類國際航空運輸會議，以及與相關(guān)國家民航主管部門對話和開展適航合作。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是指國際航空中除物質(zhì)要素以外的，具有導向力、吸引力和效仿力的規(guī)則標準的互聯(lián)互通，可以促成合作伙伴之間的連接、暢通與良性互動的規(guī)則標準，具體包括國際航空關(guān)系塑造（航權(quán)）、會議平臺及其議程設(shè)置、話語權(quán)控制和輿論導向等。

規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的外延包括兩個層次：一個層次是“一帶一路”的制度規(guī)則標準和話語權(quán)；另一個層次是國際關(guān)系層面上的制度規(guī)則標準和話語權(quán)。國際關(guān)系層次是“一帶一路”規(guī)則標準和“空中絲綢之路”規(guī)則標準的頂層，是處于指導地位、發(fā)揮規(guī)定約束作用的宏觀層次；“一帶一路”規(guī)則標準處于中間層次，是在宏觀層次指導下具有領(lǐng)域特定指向并對具體層次發(fā)揮規(guī)定約束作用的中觀層次；“空中絲綢之路”規(guī)則標準則是“一帶一路”規(guī)則標準的重要組成部分，是一個指向更為具體的規(guī)則標準，屬于具體層次。三者既體現(xiàn)為自上而下的約束關(guān)系，又體現(xiàn)為自下而上的支撐關(guān)系。

（二）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的提出

規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的提出可以分為兩個階段：第一階段（2013年9月至2017年5月）。2013年9月和2013年10月，國家主席習近平分別發(fā)表“共同建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟帶”“共同建設(shè)二十一世紀‘海上絲綢之路”的重要講話，并以此作為中國在新時代推進世界互聯(lián)互通的戰(zhàn)略路徑。2017年5月，國家主席習近平再次提出，“我們要著力推動陸上、海上、天上、網(wǎng)上四位一體的聯(lián)通”“我們也要促進政策、規(guī)則、標準三位一體的聯(lián)通，為互聯(lián)互通提供機制保障”[3]。其中，四位一體中的“天上”即為“空中絲綢之路”。第二階段（2017年6月至今）。2017年6月14日，國家主席習近平在與盧森堡首相貝泰爾的會談中提出，要大力支持建設(shè)鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”，首次明確提出“空中絲綢之路”的倡議。2021年4月，國家主席習近平發(fā)表重要講話，提出“中方將同各方攜手，加強基礎(chǔ)設(shè)施‘硬聯(lián)通以及規(guī)則標準‘軟聯(lián)通，暢通貿(mào)易和投資合作渠道，積極發(fā)展絲路電商，共同開辟融合發(fā)展的光明前景”[4]。2021年11月19日，國家主席習近平更加明確地提出，“把基礎(chǔ)設(shè)施‘硬聯(lián)通作為重要方向，把規(guī)則標準‘軟聯(lián)通作為重要支撐，把同共建國家人民‘心聯(lián)通作為重要基礎(chǔ)，推動共建‘一帶一路高質(zhì)量發(fā)展，取得實打?qū)崱⒊恋榈榈某删汀盵4]。

規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的提出標志著中國對全球治理的認識上升到新高度。總結(jié)過往的經(jīng)驗和教訓，中國將更多地在制度、規(guī)則標準的層面參與全球治理，在合作伙伴中建立起由中國主導、融入中國價值觀和治理觀的治理體系，逐步構(gòu)建起與合作伙伴平等、共商、共建、共享的交流機制，讓合作伙伴不僅可以搭中國經(jīng)濟發(fā)展的便車，而且能夠通過規(guī)則標準“軟聯(lián)通”提升其國家治理能力并促進治理體系的現(xiàn)代化。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的推進進一步顯示了中國全面而長遠的戰(zhàn)略設(shè)計。一方面，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及其“空中絲綢之路”建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”與規(guī)則標準的“軟聯(lián)通”以及基于文化交流的“心聯(lián)通”應(yīng)相互支撐、同向而行、共同發(fā)力，這將會發(fā)揮出更大的作用。另一方面，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及其“空中絲綢之路”建設(shè)是一個長期過程?！耙粠б宦贰备哔|(zhì)量發(fā)展是基于未來全球和平與發(fā)展主題的長遠謀劃，是為了構(gòu)建人類命運共同體的一項長期戰(zhàn)略議程。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”可以塑造人的思想和觀念，比“硬聯(lián)通”更具傳承性、持續(xù)性和影響力。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”可以持久推進“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展及“空中絲綢之路”建設(shè)行穩(wěn)致遠。

（三）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的主要特點

“一帶一路”倡議提出后，中國民航行政管理部門、地方政府、機場以及航空公司等均積極地參與“空中絲綢之路”建設(shè)，在推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”實踐中體現(xiàn)出如下五個特點：

第一，加速先聯(lián)快通。根據(jù)中國民用航空局的最新統(tǒng)計，國內(nèi)航空公司已先后在“一帶一路”沿線的24個國家設(shè)立境外營業(yè)部，與64個國家保持定期客貨運通航。特別是鄭州—盧森堡貨運航線作為“空中絲綢之路”的重要橋梁和紐帶，2013年以來覆蓋歐洲24個國家兩百多座城市，輻射中國九十多座城市，成為中國—盧森堡乃至中歐互聯(lián)互通的一條經(jīng)濟大動脈。

第二，提升保障能力。2017年6月，國家主席習近平提出支持建設(shè)鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。以鄭州為代表的內(nèi)陸城市把建設(shè)“空中絲綢之路”作為對外開放的重要通道和著力點，加快航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐[5]。京津冀、長三角、粵港澳和成渝四大世界級機場群建設(shè)加快推進，西安、昆明、重慶、烏魯木齊、哈爾濱、成都和鄭州國際航空（貨運）樞紐功能增強，全國千萬級機場數(shù)量達到41個，不斷提升“空中絲綢之路”建設(shè)的保障和支撐能力。

第三，深化雙多邊合作。自“一帶一路”倡議提出以來，中國與合作伙伴舉行了多次雙邊航空會談，拓寬中國在“一帶一路”國際航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的參與范圍，同時，中國將烏魯木齊、昆明、西安等“一帶一路”沿線的重要節(jié)點城市面向特定國家和地區(qū)開放航權(quán)，在一定程度上促進了合作伙伴國際航空的建設(shè)和發(fā)展。目前，中國與中亞五國均已簽訂政府間航空運輸協(xié)定，其中，向烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦放開第三、第四航權(quán)，未來有望進一步向吉爾吉斯斯坦開放航權(quán)。

第四，參與或搭建平臺。中國民用航空局主動利用“一帶一路”平臺，推進“空中絲綢之路”建設(shè)。2017年5月14日，在“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國民用航空局與國際民航組織（ICAO）簽署了合作意向書，就進一步加強“不讓一個國家掉隊”倡議與“一帶一路”倡議對接，就合作伙伴航空安全、航空能力建設(shè)和航空運輸便利化等方面展開深度合作。同時，中國民用航空局主動舉辦地區(qū)國際會議，設(shè)置議題與議程，主導資源整合、民航信息共享和加強協(xié)同，加快推動中國民航“走出去”。建立新型專用性合作平臺，如“空中絲綢之路”國際合作峰會、中國—東盟民航合作論壇、鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”國際合作論壇等，促進合作伙伴高層對話、促成合作伙伴航空簽約合作并交流航空管理經(jīng)驗。此外，中國主動舉辦航空領(lǐng)域的國際會議，涉及范圍包括中歐、亞太地區(qū)，與合作伙伴民航主管部門加強溝通、深化協(xié)作。為了推動合作伙伴了解、接受中國的規(guī)則標準，中國民用航空局通過舉辦和參與重要的國際會議，深化與合作伙伴的對接交流，分享安全、智慧、綠色發(fā)展經(jīng)驗。依托中國優(yōu)勢學科和特色專業(yè)，先后主動舉辦安全、空中管理、機場建設(shè)與管理和飛行技能等方面的援外培訓，促進合作伙伴民航能力的不斷提高。

第五，強化頂層規(guī)劃與推進力度。一是中國民用航空局于2016年出臺的《民航推進“一帶一路”建設(shè)行動計劃（2016—2030年）》指出，以更加完善的方式為建設(shè)“空中絲綢之路”提供指導，明確發(fā)展方向、基本準則、具體目標和關(guān)鍵任務(wù)，以確?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)順利完成。在這一文件指導下，中國民航國際合作在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)合作和人才培養(yǎng)等方面均取得了重大進展。二是提升“空中絲綢之路”規(guī)劃等級，出臺具體落實辦法。2021年3月，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確將“空中絲綢之路”建設(shè)納入其中，并將“空中絲綢之路”建設(shè)提升到國家規(guī)劃層面，體現(xiàn)了國家對“空中絲綢之路”建設(shè)的高度重視。中國民用航空局制定了《完善民航國際合作體系工作方案》，明確并細化了“一帶一路”有關(guān)民航的階段性目標、改革措施和預(yù)期目標。例如，在積極參與全球民航治理，夯實“一帶一路”民航合作平臺基礎(chǔ)，推動中美、中歐民航合作平臺轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)新疫情期間民航國際合作性的新方式、新路徑中，把逐漸形成“引進來”“走出去”相互協(xié)調(diào)配合的對外合作機制作為“一帶一路”民航工作的預(yù)期目標；充分發(fā)揮中國民航合作平臺，加強中國與合作伙伴的合作交流；持續(xù)開展“一帶一路”援外培訓；加強與合作伙伴的溝通交流；加強中國對中美民航合作項目（ACP）和中歐民航合作項目（APP）設(shè)計和選擇的主動權(quán)。2022年，中國民用航空局、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”時期推進“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，明確提出在“十四五”時期繼續(xù)推進“空中絲綢之路”高質(zhì)量發(fā)展。三是“空中絲綢之路”建設(shè)全面展開?！笆濉睍r期，中國積極參與合作伙伴的機場建設(shè)，助力國際航空基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，“硬聯(lián)通”建設(shè)成效顯著。同時，中國先后與128個合作伙伴簽署雙邊航空運輸協(xié)定，往返合作伙伴的航班量占比達到60%以上。

二、規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的價值

在“空中絲綢之路”建設(shè)中，基于規(guī)則標準的“軟聯(lián)通”與基于基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”具有完全不同的思想性、制度性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，在全球民航運行和治理中具有多重的價值，需要充分認識和深入審視。

（一）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是維護國際航空領(lǐng)域公平正義的重要方式

1944年以來，國際航空領(lǐng)域秩序相對平穩(wěn)，但航空強國欺壓航空弱國、新興航空國家打壓老牌航空國家、遏制發(fā)展中國家航空發(fā)展的事件屢見不鮮，國際航空領(lǐng)域的公平正義始終難以得到有力維護。合作伙伴絕大多數(shù)都是發(fā)展中國家，航空資源有限、航空公司競爭力較弱、航空基礎(chǔ)設(shè)施落后，在國際航空領(lǐng)域是規(guī)則標準的旁觀者和接受者，其正當權(quán)利難以得到公平對待。中國既是發(fā)展中國家，也是全球民航客運量第二的航空大國，在“一帶一路”沿線區(qū)域積極主導規(guī)則標準的對接、創(chuàng)新和實施時，有實力和有責任發(fā)揮尊重合作伙伴航空主權(quán)、對其在特殊問題上予以關(guān)注和在合理訴求上予以關(guān)心的作用，在規(guī)則標準“軟聯(lián)通”中彰顯公平正義，積極維護合作伙伴國際航空領(lǐng)域的正當權(quán)利。

（二）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是提升中國在國際航空領(lǐng)域競爭力的重要途徑

目前國際航空制度規(guī)則標準已基本確立，法律體系也已形成，規(guī)則標準處于穩(wěn)定運行之中，中國為既有規(guī)則標準的接受者。進入21世紀以來，中國民航各項事業(yè)取得巨大成就，民航旅客運輸量、民航安全水平、航空公司的運輸能力、民航基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等均居世界前列。同時，中國積極主動參與全球民航治理，在中國舉辦全球民航業(yè)大會、各種區(qū)域性和專業(yè)性的高峰論壇，主導會議議題設(shè)計和議程安排，中國民航的吸引力日益增強、影響力日益擴大。但西方國家對中國民航發(fā)展仍然抱有警惕、排斥甚至打壓的態(tài)度。“空中絲綢之路”建設(shè)為中國提升國際航空領(lǐng)域的競爭力創(chuàng)造了巨大機會。合作伙伴多為國內(nèi)航空市場規(guī)模不大、航空公司競爭能力不高、航空基礎(chǔ)設(shè)施不強和管理體系較落后的國家。中國從自身的經(jīng)驗和合作伙伴的實際情況出發(fā)，秉承共商共建共享原則，創(chuàng)建一整套適合于合作伙伴航空領(lǐng)域的規(guī)則標準并加以推廣，這不僅有利于全球民航發(fā)展，更有利于中國在合作伙伴中主導規(guī)則標準的完善，提升中國在全球民航治理中的國際地位以及在國際航空領(lǐng)域的競爭力。

（三）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是拓展中國國際航空市場的重要手段

各國關(guān)于何種航空市場模式的選擇最初存在兩種對立的主張：一個是以美國為代表的主張，其堅持認為在不干擾市場的前提下，政府要確保私營航空公司能夠自主經(jīng)營和相互競爭；另一個是以英國為代表的主張，其堅持認為航空公司為國家部分或者全部所有，應(yīng)當在國家空域主權(quán)得到保護的前提下展開市場競爭。后經(jīng)相互協(xié)商，英美兩國共同簽訂《百慕大協(xié)議》，兩個對立的主張才得到統(tǒng)一。這成為后來國際間運用雙邊協(xié)議安排航空運輸?shù)氖澜缧阅Ｊ?。中國民航旅客運輸量位居世界第二，但從國際化程度看，中國民航的國際貢獻率較低?；陔p邊協(xié)定的傳統(tǒng)模式，中國在對美國等航空強國進行國際航空市場拓展時，往往要受到比較嚴苛的附加條件限制，在經(jīng)濟上要付出一定的代價才能獲得進入美國、歐盟市場的機會，這也是中國民航對全球航空貢獻率難以提升的重要原因之一。合作伙伴的民航市場處于成長階段，市場主體相對弱小、競爭力不高，但其市場空間廣、發(fā)展?jié)摿Υ?、發(fā)展愿望強。中國可以根據(jù)合作伙伴的實際需求及其航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，通過創(chuàng)新規(guī)則標準積極開展雙邊、多邊的協(xié)議談判，以建立天空聯(lián)盟等方式創(chuàng)新合作模式，逐步構(gòu)建國際航空合作發(fā)展的共同體，既可以為合作伙伴提供發(fā)展機會，也有利于自身拓展國際航空市場。

（四）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是為“硬聯(lián)通”保駕護航的重要工具

“空中絲綢之路”基礎(chǔ)設(shè)施主要是指合作伙伴的民航基礎(chǔ)設(shè)施，其發(fā)展規(guī)模、建設(shè)能力參差不齊。中國要優(yōu)化完善航空樞紐格局，加強航線網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，推動“硬聯(lián)通”邁上新臺階，勢必要對部分合作伙伴進行投資，而這些國家在政治、經(jīng)濟和社會方面均存在各種問題，不確定性高且風險較大[6]。事實上，從中國對發(fā)展中國家的投資實踐來看，許多投資項目經(jīng)歷了種種曲折，蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。此外，部分西方國家出于遏制中國發(fā)展的目的，對中方投資項目進行無底線的政治化、污名化，導致一些合作良好的項目無法長期正常開展，甚至影響中國與合作伙伴的外交關(guān)系。因此，規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是合作伙伴基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”順利開展和獲得成功不可或缺的重要工具。

（五）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”是促進中國民航高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

有關(guān)機構(gòu)對中國民航的發(fā)展階段進行了評估，根據(jù)評估結(jié)果可知，在參與國際民航規(guī)則制定的“深度”指標排名上，中國處于倒數(shù)的位置[7]。這說明，在國際航空領(lǐng)域，制定規(guī)則標準恰恰是中國的短板和弱項。基于規(guī)則標準“軟聯(lián)通”面臨的挑戰(zhàn)將倒逼中國民航管理部門、空中交通管理部門、教學研究機構(gòu)、航空公司、機場等的改革，這將助推人才培訓和人才儲備的加強，推動管理體制機制改革，優(yōu)化各種規(guī)則標準達到甚至超過國際規(guī)則標準并將其落地落實。在此基礎(chǔ)上，中國才能實現(xiàn)規(guī)則標準“走出去”進而實現(xiàn)“軟聯(lián)通”。這一過程無疑將全面提升中國民航規(guī)則標準的持續(xù)創(chuàng)新能力和水平，推動中國民航實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在中國式現(xiàn)代化中貢獻民航的力量。

三、規(guī)則標準“軟聯(lián)通”面臨的挑戰(zhàn)

“一帶一路”倡議得到了沿線一百多個國家的響應(yīng)，“空中絲綢之路”的“硬聯(lián)通”建設(shè)步伐逐漸加快，規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的對接得到重視并取得了顯著進展。但深入推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”仍面臨著一系列嚴峻的挑戰(zhàn)，充分認識和客觀估計可能出現(xiàn)的外在和內(nèi)生、客觀和主觀、短期和長期、確定和不確定的各種復雜因素，對于中國確立規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的戰(zhàn)略原則、實施著力點、風險防范措施和政策推進均具有重大意義。

（一）中國民航管理規(guī)則標準存在明顯差距

隨著中國民航的不斷發(fā)展，中國陸續(xù)制定并頒布了《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》《民用機場管理條例》，及民航規(guī)章規(guī)則標準體系，對中國民航事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。在規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的推進過程中，把中國的民航法律、法規(guī)和規(guī)章等與合作伙伴對接，首先面臨的是自身存在的一系列問題。中國民航有兩個顯著的特征：一是在頂層設(shè)計上，由中央直接領(lǐng)導中央空中交通管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國空域管理。但目前中國空域管理的具體做法是，民航只能在規(guī)定航道內(nèi)飛行，其余航道仍然處于嚴格管控之中。二是在運行層面上，對于航空公司、空中交通管制、機場以及與民航相關(guān)的服務(wù)機構(gòu)的管理均以嚴格的行政約束為基礎(chǔ)。鑒于此，中國民航管理制度規(guī)則標準尚存在以下問題：一是中國航空立法存在著規(guī)范化不足、民主化不夠、立法主體數(shù)量過多、權(quán)限不清和立法內(nèi)容龐雜無序等問題[8]。二是民航規(guī)則標準覆蓋領(lǐng)域不均，民航行業(yè)標準大多數(shù)集中在安全和運營技術(shù)方面，而涉及客貨運輸服務(wù)質(zhì)量的標準較少，從而導致中國民航服務(wù)質(zhì)量總體上水平不高[8]。規(guī)則標準系統(tǒng)性不足，即由于缺乏科學的頂層設(shè)計和規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性較差，民航行業(yè)的上中下鏈條之間、民航行業(yè)內(nèi)部與外部之間以及與民航行業(yè)相關(guān)行業(yè)的橫向關(guān)系之間往往存在著相互掣肘、脫節(jié)和接口不適現(xiàn)象；規(guī)則標準的適用性較差、宣傳力度不夠和執(zhí)行力不強等問題突出，使部分民航運輸規(guī)則標準成為擺設(shè)。由此可見，現(xiàn)行規(guī)則標準的制定明顯不適應(yīng)民航行業(yè)的發(fā)展需要。三是中國民航安全和安保管制及其規(guī)則標準偏保守，影響行業(yè)效率和盈利水平。在規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的推進過程中，一方面，現(xiàn)有的不足和短板將會影響合作伙伴對中國規(guī)則標準的信任和接受程度。另一方面，在與合作伙伴規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的對接中，西方國家出于自身利益的考量，必然會與中國展開競爭，中國很可能因為規(guī)則標準的水平不高、建設(shè)能力不足影響規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的對接速度和對接規(guī)模。

（二）中國民航的國際地位不高和管理經(jīng)驗不足

自“一帶一路”倡議提出以來，規(guī)則標準“軟聯(lián)通”取得了一定的成績，積累了初步的聯(lián)通對接經(jīng)驗。但中國推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”對接仍面臨著在國際民航領(lǐng)域地位不高和經(jīng)驗不足的挑戰(zhàn)。一是中國在全球民航治理中的主導力和話語權(quán)有限。中國是《國際民用航空公約》締結(jié)國之一、國際民航組織的一類理事國和國際航空運輸協(xié)會的理事會成員國，在全球民航治理體系中占有一席之地。21世紀以來，中國民航運輸量位居世界第二，中文已經(jīng)成為國際民航組織六種官方語言之一，說明中國在全球民航治理中的地位不斷提升。但由于種種原因，中國在全球民航治理中仍處于既有國際航空法律、規(guī)則、標準制定的旁觀者和被動接受者的地位，實現(xiàn)根本性的改變尚需較長時日。二是中國參與全球民航治理時面臨能力和經(jīng)驗有限的挑戰(zhàn)。全球民航治理的兩大組織，即國際民航組織和國際航空運輸協(xié)會是在英美兩個航空強國主導下建立的，其運作理念、內(nèi)部架構(gòu)、制度設(shè)計、決策機制和職員招募等均體現(xiàn)了西方的價值觀和其對自身利益的追求與保護。中國長期致力于國內(nèi)民航的治理，學習全球民航治理的制度和規(guī)則標準。除個別技術(shù)標準被國際民航組織接納使用以外，中國基本上沒有向國際民航組織輸出過治理制度、規(guī)則標準。相反，中國目前使用的民航制度、規(guī)則標準絕大多數(shù)源于世界航空強國，中國民航的安全管理制度標準與國際標準和建議措施之間差距較大，執(zhí)行這些規(guī)則標準給中國的民航安全管理帶來了很大的壓力。例如，在全球民航安保審計中，經(jīng)過一段時期的努力，中國民航安全管理在國際民航組織的安全管理審計中雖已基本達標，但中國推進與合作伙伴規(guī)則標準“軟聯(lián)通”仍受到諸多西方國家的質(zhì)疑，從而使中國取得合作伙伴的信任比較困難?？梢姡凇翱罩薪z綢之路”的建設(shè)過程中，中國所面臨的挑戰(zhàn)是長期而艱巨的。

（三）規(guī)則標準“軟聯(lián)通”制度機制存在諸多問題

自2017年“空中絲綢之路”提出以來，國家發(fā)展和改革委員會、中國民用航空局相繼聯(lián)合出臺推進“空中絲綢之路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展實施方案，并明確提出加強政策對接和標準聯(lián)通，積極參與多邊國際民航治理，加快規(guī)則標準“軟聯(lián)通”實現(xiàn)新突破。雖經(jīng)過若干年的不斷探索，但在實踐中尚存以下問題：一是制度設(shè)計滯后?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)涵蓋的規(guī)則標準涉及民航領(lǐng)域的各個方面，目前在國際民航組織框架內(nèi)的規(guī)則標準多達一萬多項，涉及海關(guān)、商檢、防疫等多個方面。此外，“空中絲綢之路”涉及跨境電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺和跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)交易鏈，且各國的交易、稅收、消費者權(quán)益保護、快遞物流等規(guī)則標準復雜。這些規(guī)則標準專業(yè)性強、涉及面廣、影響力大、交叉性明顯。但截至目前，規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的設(shè)計、完善和落實仍沒有得到重視。二是推進機制失衡。在“空中絲綢之路”建設(shè)中，由于缺乏國家頂層的制度設(shè)計，出現(xiàn)了推進機制失衡的問題。例如，在“空中絲綢之路”建設(shè)中，不同程度地存在著重視國內(nèi)聯(lián)通設(shè)施建設(shè)而輕視國外聯(lián)通設(shè)施建設(shè)、重視硬件設(shè)施建設(shè)而輕視軟件（規(guī)則標準）設(shè)施建設(shè)、重視政府干預(yù)而輕視市場規(guī)律、重視短期效果而輕視長遠效益的現(xiàn)象?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)的推進機制失衡如果不能得到及時糾正，不僅會給規(guī)則標準“軟聯(lián)通”造成困難，而且將給“空中絲綢之路”整體建設(shè)帶來嚴重的后果。三是平臺運作質(zhì)量不高。自“空中絲綢之路”被提出以來，召開相關(guān)會議的平臺日益增多，這些平臺在提升中國民航影響力、吸引相關(guān)合作者、加強政策信息交流、促進合作意向和項目落地等方面發(fā)揮了重要作用。但這些平臺在功能、內(nèi)容和機制上均存在明顯問題。一方面，功能重復和同質(zhì)化造成資源浪費。另一方面，在交流平臺上，專注于規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的重要議題少之又少，使得與“硬聯(lián)通”相輔相成的“軟聯(lián)通”得不到應(yīng)有的重視。

四、規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的進路

（一）加快提高中國民航制定規(guī)則標準的水平，滿足與合作伙伴規(guī)則標準對接的需求

中國應(yīng)加快提高中國航空規(guī)則標準制定的能力，并使其盡快達到國際水平。這是中國推動對接規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的基礎(chǔ)。一是實現(xiàn)民用航空器制造的突破，形成飛行行業(yè)的技術(shù)標準和管理規(guī)則。航空運輸業(yè)是具有高技術(shù)特征、系統(tǒng)集成性顯著、安全要求高、國際化程度明顯的行業(yè)。中國航空工業(yè)起步晚，航空器生產(chǎn)與技術(shù)以及與之相關(guān)的空中導航設(shè)備、航空信息系統(tǒng)、航空安全管理乃至服務(wù)質(zhì)量都不同程度地落后于西方國家，進而導致中國的航空器及其相關(guān)設(shè)備的技術(shù)標準和管理水平不高，與發(fā)達國家存在著巨大差距。二是著力加強航空領(lǐng)域規(guī)則標準制定人才的培養(yǎng)、選拔和選送，有計劃、有步驟地建設(shè)一支高素質(zhì)的人才隊伍。航空領(lǐng)域?qū)I(yè)性強、業(yè)務(wù)門檻高，特別是在規(guī)則標準制定過程中，涉及大量法學、管理學、心理學和外語等知識，需要大批的專業(yè)性和交叉型人才。然而，國內(nèi)此領(lǐng)域高素質(zhì)的人才相對匱乏，既熟悉中國民航國情又了解國際民航規(guī)則的人才遠遠滿足不了實際需要。中國民航部門應(yīng)當聯(lián)合大學、科研機構(gòu)、航空器及相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)、航空公司等，參照發(fā)達國家培養(yǎng)、選拔、選送人才的成功經(jīng)驗，有計劃、有步驟和常態(tài)化地培養(yǎng)、選拔能夠勝任制定航空領(lǐng)域規(guī)則標準工作的人才，積極支持、鼓勵國內(nèi)人才參與國際民航組織、國際航空運輸協(xié)會等，并幫助此類人才解決在擔任國際組織相關(guān)工作職務(wù)期間遇到的各種困難。

（二）加快角色轉(zhuǎn)型與重新定位，積極維護合作伙伴的正當權(quán)利

從2005年開始，中國航空運輸?shù)目瓦\量已經(jīng)位居全球第二位，并不斷地接近位于第一位的美國，可見，中國初具從全球民航秩序治理的旁觀者、接受者轉(zhuǎn)型為積極的參與者、新興的主導者的部分條件，這是推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的國際條件。一是要充分發(fā)揮中國民航在構(gòu)建人類命運共同體中的獨特作用。民航具有天然的國際性。國家主席習近平提出的“構(gòu)建人類命運共同體”重要理念，從政治、安全、經(jīng)濟、文化、生態(tài)五個方面破解當前全球治理困境，體現(xiàn)了中國作為大國的責任擔當，表明中國始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者。共建“一帶一路”為全球治理體系改革提供了中國方案，成為推動構(gòu)建人類命運共同體的生動實踐，在推動構(gòu)建人類命運共同體中發(fā)揮重要的戰(zhàn)略支撐作用[9]。二是精準把握既有國際航空制度規(guī)則標準。既有的國際航空制度規(guī)則標準尚存不足，但仍得到了全球絕大多數(shù)國家或地區(qū)的認可和遵循。中國應(yīng)當精準把握既有國際航空制度規(guī)則標準，在全面考慮中國履約條件的基礎(chǔ)上，尊重、遵守和維護以《國際民用航空公約》為基礎(chǔ)的國際民航領(lǐng)域法律規(guī)則標準。為了促進“空中絲綢之路”建設(shè)，中國應(yīng)踐行多邊主義，加強和深化與國際民航組織的合作。三是主動維護公平正義，為發(fā)展中國家爭取公平公正權(quán)利。由于國際民航組織最初是由英美等航空大國主導建立的，因而其在國際民航組織中發(fā)揮主導作用。且其時常在國際民航組織大會或理事會上，對發(fā)展中國家采取無視的態(tài)度，在沒有充分磋商和談判的情況下通過某些決議，逼迫發(fā)展中國家接受難以承擔的責任，并延遲甚至拒絕兌現(xiàn)承諾，從而造成發(fā)展中國家的權(quán)利得不到應(yīng)有的公平對待。例如，在國際民航組織第41屆大會上，未經(jīng)充分討論與協(xié)調(diào)，國際民航組織大會仍通過了兩份決議，分別是《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——國際航空碳抵消和減排機制》，以此加快碳排放的減少，并且制定國際航空2050年凈零碳排放的目標，進而將國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）目標任務(wù)分解到各個成員國，使發(fā)展中國家承擔極其不公平的減排責任，且對發(fā)展中國家提出的合理要求置之不理。中國代表團就此發(fā)表聲明，指出這兩份決議缺乏公平性、科學性和可行性，與全球氣候治理的基本原則不符，與《國際民用航空公約》的原則、宗旨不符，不利于維護國際民航組織的信譽和成員國的團結(jié)，不利于保障國際民航組織大會及其理事會在國際航空與氣候變化事務(wù)上的有效履職。由此，中國應(yīng)在推進規(guī)則標準“軟聯(lián)通”中，不斷開拓“空中絲綢之路”建設(shè)的規(guī)則標準對接的新空間，創(chuàng)新對接的新途徑，塑造對接的新模式，積極主動維護發(fā)展中國家的正當權(quán)益。

（三）順應(yīng)和把握國際航空發(fā)展趨勢，制定新的全球民航秩序治理規(guī)則標準

進入21世紀，國際航空發(fā)展呈現(xiàn)出新的趨勢：一是國際航空市場自由化和航空公司私有化。20世紀80年代以前，除了美國之外的其他絕大部分國家的航空公司都為政府所有或控股，航空行業(yè)一直處于政府的嚴格管制之下，使得市場缺乏競爭。20世紀80年代以后，全球各國逐步開始對國有航空公司進行私有化改革，加強了國際航空市場自由化，提高了市場競爭力。二是歐洲單一航空市場的創(chuàng)立。對于美國開放天空政策和放松管制的政策，歐洲起初強烈反對、抵制。然而，美國開放天空和放松管制的變革使得美國航空公司在國內(nèi)國際航空市場中迅速崛起，而歐洲航空公司管制僵化、效率低下、長期需要政府補貼，這些均使其國際市場份額不斷下降，促使歐盟最終接受了開放天空放松管制的變革。三是安保更趨嚴格與完善。實際上，隨著恐怖主義活動的日益猖獗和地區(qū)動蕩加劇，國際航空領(lǐng)域既面臨著傳統(tǒng)的安全與安保威脅，還面臨著新的安全與安保的挑戰(zhàn)[10]。以美國、歐洲國家為代表的國際航空大國持續(xù)加大對機場安檢、客艙安全和事故處置的資源投入[11]。依據(jù)《國際民用航空公約》、《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）、《關(guān)于非法制止劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）和《統(tǒng)一國際航空運輸某些規(guī)則的公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）等法律的授權(quán)，國際民航組織制定并不斷更新全球航空運輸安保的標準及建議措施（Standards and Recommended Practices，SARPS），其雖然不具有強制性的法律約束力，但各當事國應(yīng)盡力而為、盡力遵守，并呼吁當事國通報與建議措施不相符的國內(nèi)立法。國際民航安保法律體系從原先的管轄權(quán)分配和事后懲治規(guī)定，逐漸轉(zhuǎn)向更加積極有效、更易于執(zhí)行的事中處置和事先預(yù)防的規(guī)定[11]。為了推動全球航空領(lǐng)域的安保建設(shè)，國際民航組織開展對各國民航安保的審計工作，以提升各國航空領(lǐng)域安保的管理能力與水平。四是倡導航空綠色低碳環(huán)境友好。在歐盟未能征收航空碳排放稅以后，國際民航組織牽頭組織研究了全球航空碳排放規(guī)則。盡管存在爭議、分歧且控制效果有待觀察，但國際民航組織提出的應(yīng)對氣候變化的措施是有利于減少航空碳排放和建立環(huán)境綠色友好型航空的重要規(guī)則。五是數(shù)字化浪潮。新一代通信技術(shù)的迅速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的加速迭代，使數(shù)字化浪潮不可避免地對航空領(lǐng)域產(chǎn)生革命性的深刻影響，規(guī)則標準“軟聯(lián)通”應(yīng)當主動適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新趨勢。

（四）加快構(gòu)建新的體制機制，有力支撐規(guī)則標準“軟聯(lián)通”

中國應(yīng)當充分認識到規(guī)則標準“軟聯(lián)通”具有復雜性、長期性、系統(tǒng)性、艱巨性等特征。國際民航領(lǐng)域的規(guī)則標準在各成員國的實施需要政府批準，由此，規(guī)則標準的成功對接往往需要很長時期，也會存在各種類型的保留意見，甚至會出現(xiàn)對接成功以后又退出的情況。面對規(guī)則標準“軟聯(lián)通”對接的諸多特征，中國應(yīng)當加快規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的體制構(gòu)建和機制創(chuàng)新：一是成立制定規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的專門機構(gòu)?！翱罩薪z綢之路”建設(shè)規(guī)劃提出，要使機場設(shè)施建設(shè)的“硬聯(lián)通”邁上新臺階，規(guī)則標準的“軟聯(lián)通”實現(xiàn)新突破，人文交流領(lǐng)域的“心聯(lián)通”取得新進展。為了實現(xiàn)這些目標，應(yīng)在國家層面上成立“空中絲綢之路”建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)，下設(shè)“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)通”“心聯(lián)通”三個工作機構(gòu)。根據(jù)性質(zhì)和特點明確牽頭部門，統(tǒng)籌三個“聯(lián)通”的資源，協(xié)調(diào)三個“聯(lián)通”的關(guān)系，形成相互支持、一體發(fā)展的格局，充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的工作機構(gòu)應(yīng)當由民航行政管理部門牽頭，由各相關(guān)部門的專家組成核心團隊，長期研究、制定規(guī)則標準，并推動規(guī)則標準的對接聯(lián)通。二是優(yōu)化整合平臺功能，有效有力地服務(wù)規(guī)則標準“軟聯(lián)通”。目前涉及“空中絲綢之路”建設(shè)的平臺較多，平臺功能交叉和同質(zhì)性較為嚴重，可轉(zhuǎn)化為制度、可應(yīng)用于指導實踐的成果較為缺乏。應(yīng)由規(guī)則標準“軟聯(lián)通”工作機構(gòu)牽頭，建立專門的平臺，定期舉辦學術(shù)會議、經(jīng)驗交流會議和訪問、考察合作伙伴關(guān)于民航制度和規(guī)則標準的實際需求，摸透實際情況，提出每個合作伙伴民航規(guī)則標準對接方案，采取“一國一策”“一事一策”的方式方法，幫助合作伙伴提高民航制度建設(shè)和規(guī)則標準制定的能力。三是設(shè)立專門基金。規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的專門基金一部分可以來源于中國外匯儲備、中國投資有限責任公司、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行共同出資的“絲路基金”。此外，鑒于合作伙伴部分民用航空機場規(guī)模較大、實力雄厚，也可鼓勵其加入專門基金，邀請和鼓勵合作伙伴航空公司參與專門基金。此項專門基金主要用于課題研究、學術(shù)交流、援外培訓、人才培養(yǎng)和調(diào)研考察等活動。四是出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和支持航空公司、樞紐機場、飛機制造公司、飛行相關(guān)設(shè)備生產(chǎn)公司和信息系統(tǒng)公司等參與“空中絲綢之路”建設(shè)規(guī)則標準的研究、研發(fā)，以及鼓勵率先在航線、飛行、機場管理等領(lǐng)域試用、使用規(guī)則標準。對于其中能夠達到國際水平并被推薦到相關(guān)國家使用的，應(yīng)對其予以資金或其他鼓勵。五是建立風險評估、預(yù)警以及止損制度。合作伙伴政治制度不一，經(jīng)濟發(fā)展水平差別巨大，宗教文化復雜多樣，社會面臨挑戰(zhàn)較多。為了增強風險防控能力，中國有必要建立規(guī)則標準“軟聯(lián)通”的風險評估與預(yù)警制度，以及當風險發(fā)生后的止損機制，盡可能減少風險與損失。

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Research on the “Soft Connectivity” of “Air Silk Road”

XU Yi-tong

（Institute of Politics and International Relations， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Summary：Over the past decade， the “Air Silk Road” has played a crucial role in enhancing aviation connectivity between China and countries along the Belt and Road. However， there is little research on the “Air Silk Road”， particularly research on the characteristics， intrinsic value， and challenges of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. In this context， this paper summarizes the concept， proposing process， and practical characteristics of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. This study believes that the key characteristics of rules and standards “soft connectivity” are “accelerating prior and fast connections， ensuring security capabilities， deepening multilateral cooperation， participating or constructing platforms， enhancing top？level planning and implementation， and highlighting the docking of rules and standards”.The study finds that the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road” is an important way for China to uphold fairness and justice in the international aviation sector. It acts as a crucial means to enhance Chinas competitiveness in the international aviation field. It is also a significant tool to expand Chinas international aviation market. Besides， it works as an important instrument to support the construction of infrastructure of the “Air Silk Road” to fulfill “hard connectivity.” Moreover， it is a crucial support to promote the high？quality development of Chinas civil aviation sector.

This study also finds that in the specific advancement of the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， Chinas civil aviation laws， regulations， and standards have some disparities compared with international standards. China may face challenges while establishing connection of rules and standards with countries along the “Air Silk Road”， which is due to the lack of trust and acceptability. What is more， Chinas relatively lower international status in civil aviation and limited management experience may affect the quality of connection between China and the countries along the “Air Silk Road”， and even result in doubt and criticism from some Western countries. There are also challenges related to outdated institutional design， imbalanced advancement mechanisms， and subpar operational quality of alignment platforms when China further develop the rules and standards “soft connectivity”.

To address the challenges in establishing the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， this paper proposes the following strategies. First， it is necessary to accelerate the improvement of the capabilities to formulate domestic aviation rules and standards， and adapt to the alignment needs of countries along the route. Second， it is necessary to accelerate the transformation and relocation of roles， and safeguard the legitimate rights of countries along the route. Third， it is necessary to adapt to and grasp the development trends of international aviation， and create new rules and standards for global civil aviation governance. Fourth， it is necessary to speed up the construction of new institutional mechanisms to provide strong support for the rules and standards “soft connectivity”.

Key words：the Belt and Road；rules and standards；soft connectivity；Air Silk Road；global civil aviation governance

（責任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.12.010

[引用格式]許藝彤.“空中絲綢之路”的“軟聯(lián)通”研究[J].財經(jīng)問題研究，2023（12）：118-127.