黨建引領(lǐng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯闡釋* 基于《全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例》

宋哲仁

（上海大學(xué)馬克思主義學(xué)院 上海 200444）

改革開(kāi)放后中國(guó)發(fā)展舉世矚目，已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體?？焖俚墓I(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了一定農(nóng)村人口的外流，但是2021年全國(guó)第七次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村居住人口近5.1億人，占全國(guó)人口總數(shù)的36.11%。①數(shù)據(jù)來(lái)源：第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第七號(hào)）。在此背景之下，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的策略不會(huì)變也不能變，無(wú)論現(xiàn)在還是將來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定、治理有效都是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的短板依然存在，尤其在如何充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力提升鄉(xiāng)村治理效能和發(fā)展動(dòng)能方面需要進(jìn)一步結(jié)合地方創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行探索和研究。

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)述評(píng)

首先，鄉(xiāng)村“三治融合”的內(nèi)涵和三者間的有機(jī)聯(lián)系需要明確。在自治、法治和德治三者融合中，自治是基本的制度安排，法治、德治是自治的原則和特色。[1]自治是鄉(xiāng)村治理的核心，法治以“硬規(guī)則”約束自治主體的治理行為，德治以“軟規(guī)則”提升自治主體的道德素質(zhì)，促使自治有力、德治有效和法治有序。[2]目前，大多研究將三治分割并列，以功能分析為主，而從正式制度與非正式制度相結(jié)合的視角出發(fā)，探討鄉(xiāng)村“三治”如何有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新的研究較少。其次，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與“三治融合”的內(nèi)涵和邏輯關(guān)系需要形成明確的認(rèn)識(shí)。黨建引領(lǐng)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐源于以下幾方面的動(dòng)因：一是治理型政黨政治使命的應(yīng)然。黨和國(guó)家治理單元的下沉是新時(shí)代政黨嵌入并改造鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體趨勢(shì)，黨建引領(lǐng)是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理邏輯和政治生態(tài)的動(dòng)力之源，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理制度化和規(guī)范化的根本保證。[3]二是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排的使然?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等近期修訂或制定的黨內(nèi)法規(guī)都對(duì)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和政治功能提出了新要求，強(qiáng)調(diào)不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2021年4月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步確立了黨組織對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。三是黨的執(zhí)政績(jī)效、合法性與農(nóng)村基層群眾公共利益訴求相結(jié)合的必然。鄉(xiāng)村治理主體的多元化、利益格局的復(fù)雜化以及利益訴求的個(gè)性化需要黨組織發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、利益整合和服務(wù)群眾的功能。[4]以黨建引領(lǐng)為核心的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐提升了黨的執(zhí)政績(jī)效，增強(qiáng)了民眾對(duì)黨的執(zhí)政合法性的認(rèn)同。[5]最后，關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式的研究，大多還停留在宏觀層面對(duì)鄉(xiāng)村治理模式歷史演變與未來(lái)走向的研判，鄉(xiāng)村“三治融合”治理機(jī)制的系統(tǒng)性研究較為欠缺，對(duì)差異化的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐缺乏有效指導(dǎo)。[6]而與之形成反差的是全國(guó)各地紛紛開(kāi)展黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的實(shí)踐探索，并取得了豐碩成果，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國(guó)家鄉(xiāng)村振興局分四批擇優(yōu)推介全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例共123例，2020—2022年分批出版《全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例》（以下簡(jiǎn)稱《典型案例》）。如何將黨和國(guó)家鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)與廣大鄉(xiāng)村具體實(shí)際相結(jié)合，以黨的政治優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)與協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村自治、法治、德治，提升鄉(xiāng)村治理效能？結(jié)合《典型案例》，本研究總結(jié)了激活鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的途徑，在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的治理模式中構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的新機(jī)制，以求進(jìn)一步豐富鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論研究。

二、黨建引領(lǐng)：中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本邏輯

（一）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程

新中國(guó)成立后，為了支援國(guó)家工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)揮了巨大的作用。同樣抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村穩(wěn)定也是黨和國(guó)家不容忽視的重要方面，鄉(xiāng)村治理被納入政黨政治和國(guó)家政權(quán)建設(shè)的軌道。合作化時(shí)期“政黨下鄉(xiāng)”將黨的支部由行政鄉(xiāng)延伸到村莊，“支部建在村莊”推動(dòng)了分散農(nóng)民的組織化。[7]人民公社時(shí)期以“政社合一”“黨經(jīng)合一”為基礎(chǔ)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制直接取代了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制，基層黨組織形成了“集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制”與單軌治理格局。國(guó)家行政權(quán)力“一竿子插到底”，鄉(xiāng)村社會(huì)原有秩序被完全打亂，村民基本權(quán)利空間有限，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展和有效治理。

改革開(kāi)放后人民公社體制解體，國(guó)家行政權(quán)力回抽至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，先后出臺(tái)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度，構(gòu)建了“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理體制，放手發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，一度使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民躍上一個(gè)新臺(tái)階。但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，“鄉(xiāng)政”一方出現(xiàn)了政治權(quán)力的懸浮和行政權(quán)力的失重，政黨與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的聯(lián)結(jié)出現(xiàn)弱化，部分農(nóng)村基層黨組織“軟弱渙散”，基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“脫嵌”和“懸浮”狀態(tài)?！按逯巍币环匠霈F(xiàn)了自治權(quán)力的弱化和精英權(quán)力的異化，鄉(xiāng)村自治的政治穩(wěn)定性面臨諸多挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍默F(xiàn)象。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)在人口、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、倫理結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)、生活方式等諸方面發(fā)生了深刻的歷史性變革。在此背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的自治組織力量逐漸衰微，鄉(xiāng)村治理新的矛盾和問(wèn)題持續(xù)涌現(xiàn)，甚至引發(fā)少數(shù)鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的治理危機(jī)。

黨的十八屆三中全會(huì)首次以黨中央全會(huì)的形式提出“社會(huì)治理”一詞，標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理開(kāi)始進(jìn)入制度化軌道。隨著我國(guó)步入工業(yè)化國(guó)家行列以及綜合國(guó)力的增強(qiáng)，農(nóng)村不再是國(guó)家單純汲取資源的對(duì)象，而是需要大力扶持反哺、全面振興的對(duì)象。新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了舉世矚目的脫貧攻堅(jiān)全面勝利，它不僅是國(guó)家福利資源的再分配，更是中國(guó)共產(chǎn)黨從戰(zhàn)略高度直面“三農(nóng)”新問(wèn)題和鄉(xiāng)村治理新任務(wù)，深入探索中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能的治理模式再造。

中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)歷百余年奮斗和曲折探索之后，其歷史性的選擇是黨建引領(lǐng)基層各治理主體共建共治共享與治理方式自治、法治、德治有機(jī)融合的基層治理制度創(chuàng)新，這正是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的歷史邏輯所在。

（二）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型政黨治理的現(xiàn)實(shí)邏輯

從脫貧攻堅(jiān)到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵銜接期，原有的基于小農(nóng)生產(chǎn)方式的鄉(xiāng)村治理理念、體系和格局必然隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生產(chǎn)力提升而與時(shí)俱進(jìn)作出調(diào)適。鄉(xiāng)村是國(guó)家發(fā)展和長(zhǎng)治久安的基石，是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要場(chǎng)域。新時(shí)期黨和國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村發(fā)展和治理，將治理單元戰(zhàn)略性下沉鄉(xiāng)村是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理頂層設(shè)計(jì)的主題，這不僅改變了中國(guó)鄉(xiāng)村治理邏輯和政治生態(tài)，而且將對(duì)政黨執(zhí)政權(quán)威、治理能力和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。2019年6月，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步確立了黨組織對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨在新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)政策自上而下以“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)體制高位推進(jìn)到基層。從現(xiàn)實(shí)的政治邏輯層面明確基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化要依靠在引領(lǐng)國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中起核心領(lǐng)導(dǎo)作用的中國(guó)共產(chǎn)黨，與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型才能踩準(zhǔn)節(jié)奏、把好向度。

在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐邏輯層面是自下而上呼喚政黨重新嵌入鄉(xiāng)村，究其原因有以下幾方面因素。一是基層分利秩序異化導(dǎo)致基層治理內(nèi)卷化亂象。在國(guó)家一系列扶農(nóng)助農(nóng)政策推行的背景下，轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目制資金、專項(xiàng)補(bǔ)貼等各種資金和資源流入農(nóng)村，在資源不斷輸入的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑勢(shì)力、謀利型機(jī)會(huì)主義農(nóng)民等幾個(gè)行動(dòng)主體相賴相生，形成分利秩序。[8]（PP280～285）一些基層分利集團(tuán)攫取了國(guó)家扶持鄉(xiāng)村的大多數(shù)公共資源，村民對(duì)鄉(xiāng)村自治績(jī)效失去信心，基層政府合法性遭遇嚴(yán)峻考驗(yàn)，導(dǎo)致大量資源輸入鄉(xiāng)村但治理效能不升反降的治理內(nèi)卷化亂象。二是村兩委在鄉(xiāng)村治理理念、治理能力以及公信力上的不足。不少村兩委班子結(jié)構(gòu)不合理，年齡老化、思想僵化，在履職過(guò)程中存在治理理念和能力上的滯后，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展前瞻性和可持續(xù)性的把握不清晰。村兩委班子存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不一的問(wèn)題，在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展上協(xié)調(diào)能力不足，在政策的制定過(guò)程中缺乏廣泛的民意參與，容易產(chǎn)生一些不合理、不公正的決策。這些都導(dǎo)致村兩委的合法性和公信力下降，村民對(duì)村兩委治理能力失去信心，逐漸從強(qiáng)調(diào)“自治”轉(zhuǎn)向構(gòu)建“共治”，呼吁以黨建引領(lǐng)重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)多元治理模式創(chuàng)新。

（三）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理的核心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障。

1.黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的制度優(yōu)勢(shì)。2018年在《中華人民共和國(guó)憲法》中明確“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，在憲法層面確立了黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。2019年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確了把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法律地位寫(xiě)入國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的相關(guān)組織法與章程之中。中國(guó)共產(chǎn)黨在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上找尋到政黨在國(guó)家和社會(huì)之間構(gòu)建新型關(guān)系的具體路徑——既加強(qiáng)黨的全面和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又支持國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織依照法律和章程履職工作，做到兩方面的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)運(yùn)作。[9]

自黨的十九大明確提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)之后，政黨在國(guó)家治理體系中的地位與作用再認(rèn)識(shí)與“中國(guó)之治”話語(yǔ)體系、理論體系的構(gòu)建成為中國(guó)政治學(xué)界的核心議題，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域也重新強(qiáng)調(diào)將政黨帶進(jìn)來(lái)。[10]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程、各方面。提出推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系建設(shè)和基層智慧治理能力建設(shè)。堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。

2018年至2019年黨中央陸續(xù)出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》等一系列黨內(nèi)法規(guī)、文件，明確規(guī)定村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，村黨組織書(shū)記、村民委員會(huì)主任實(shí)行“一肩挑”，全面加強(qiáng)黨在農(nóng)村基層的政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)。至此，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對(duì)農(nóng)村事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，確立了村黨組織在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。

伴隨著“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，原有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代政黨全面領(lǐng)導(dǎo)和政策高效落地的新要求。2013年浙江省桐鄉(xiāng)市開(kāi)始在全國(guó)率先探索黨建引領(lǐng)“自治、法治、德治”三治融合的基層村社治理實(shí)踐，成效顯著?！叭稳诤稀眲?chuàng)新模式被采納寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，相關(guān)實(shí)踐案例入選全國(guó)首批鄉(xiāng)村治理典型案例，黨建引領(lǐng)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理模式由此推向全國(guó)。

2.黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的政治優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過(guò)程中不斷發(fā)展壯大，形成了不同于西方政黨的組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，如擁有嚴(yán)密的組織體系和嚴(yán)格的組織紀(jì)律、重視支部建設(shè)并覆蓋整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的方方面面、具有強(qiáng)大的自我革命和自我糾錯(cuò)能力、“一切行動(dòng)聽(tīng)指揮”與黨中央保持高度一致的行動(dòng)能力、堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以及中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)定理想、堅(jiān)守信念，堅(jiān)持原則、堅(jiān)持真理等崇高品格，這些都是黨的寶貴財(cái)富和政治優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)村基層黨組織在“三治融合”實(shí)踐中需要發(fā)揚(yáng)光大黨的政治優(yōu)勢(shì)，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政治保障、組織保障、行動(dòng)保障。

一是夯實(shí)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心基礎(chǔ)，發(fā)揮政治保障作用。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村層面的政治權(quán)力的體現(xiàn)和政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村多元治理體系建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，是推動(dòng)“三治融合”的核心領(lǐng)導(dǎo)力量。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理抓好基層黨組織建設(shè)是關(guān)鍵，要把加強(qiáng)黨的建設(shè)和鄉(xiāng)村治理工作相結(jié)合，強(qiáng)化黨組織在宣傳、貫徹黨的主張和決定的職責(zé)，統(tǒng)籌各方力量參與鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，聯(lián)動(dòng)多元治理主體，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。

二是加強(qiáng)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的組織能力建設(shè)，發(fā)揮組織保障作用。農(nóng)村基層黨組織完善與否、戰(zhàn)斗力如何，直接關(guān)系到“三治融合”的成效。只有以高度的政治自覺(jué)抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提升基層黨組織黨員干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的政治素養(yǎng)和組織能力，統(tǒng)籌好各種鄉(xiāng)村治理資源和力量，形成鄉(xiāng)村治理合力，才能把組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。黨員干部在鄉(xiāng)村治理中起著政策宣傳、組織動(dòng)員、計(jì)劃實(shí)施的模范作用，同時(shí)擔(dān)負(fù)著了解民情、反映民意、排解民憂的關(guān)鍵職責(zé)，抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，選好選強(qiáng)黨組織帶頭人，是統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理整體工作，帶動(dòng)村民穩(wěn)妥、有序推進(jìn)“三治融合”的關(guān)鍵。

三是抓實(shí)基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)，發(fā)揮行動(dòng)保障作用。農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)行力，直接決定黨的“三農(nóng)”路線方針和政策能否落到實(shí)處。必須從實(shí)際出發(fā)完善黨員干部管理考核機(jī)制，通過(guò)抓隊(duì)伍樹(shù)典型充分調(diào)動(dòng)基層黨組織黨員干部的工作積極性、責(zé)任感和榮譽(yù)感。強(qiáng)鼓勁的同時(shí)要強(qiáng)監(jiān)督，明確基層黨組織的責(zé)任目標(biāo)、決策程序、決策執(zhí)行等監(jiān)督機(jī)制。在考核激勵(lì)和透明監(jiān)督的雙向推進(jìn)下，持續(xù)提升黨員干部的執(zhí)行力，切實(shí)增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗力。

三、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的基層實(shí)踐邏輯與治理創(chuàng)新

在黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村“三治融合”的實(shí)踐過(guò)程中，基層黨組織高度重視以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村自治、法治、德治的深度融合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，著力創(chuàng)新基層治理模式和治理機(jī)制，推出了積分制、清單制、網(wǎng)格化管理、“村民說(shuō)事”等許多切合實(shí)際、務(wù)實(shí)管用、成效顯著的典型案例。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國(guó)家鄉(xiāng)村振興局擇優(yōu)評(píng)選出的《典型案例》，我們看到基層黨組織在加強(qiáng)自身政治建設(shè)、組織建設(shè)、能力建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村多元主體在鄉(xiāng)村治理微觀層面的治理機(jī)制和治理模式創(chuàng)新，在實(shí)踐中探索形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理合力，提高鄉(xiāng)村治理效能。

（一）黨建引領(lǐng)與鄉(xiāng)村自治的實(shí)踐邏輯與創(chuàng)新

《典型案例》中政黨、國(guó)家與各社會(huì)主體呈現(xiàn)出高度互嵌關(guān)系，鄉(xiāng)村治理的基層實(shí)踐已然證明以黨建引領(lǐng)為核心特征的“政黨—國(guó)家—社會(huì)”互嵌聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理模式正逐漸成熟定型。江蘇省南通市如東縣的“融合黨建”引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理就是一個(gè)典型案例。“融合黨建”旨在探索跨行業(yè)、跨地域、跨產(chǎn)業(yè)的基層黨組織聯(lián)建共建模式創(chuàng)新。在具體實(shí)踐中，如東縣通過(guò)搭建村“黨組織—網(wǎng)格黨支部—微網(wǎng)格黨小組—黨員中心戶”完整組織鏈條，推動(dòng)基層黨建網(wǎng)格與村居治理網(wǎng)格全覆蓋、全融通，形成“雙網(wǎng)融合”治理體系。整合村域外黨建優(yōu)質(zhì)資源，創(chuàng)新黨建工作嵌入模式和黨組織設(shè)置方式，采用“企業(yè)+村居”“機(jī)關(guān)+村居”“社區(qū)+農(nóng)村”“園區(qū)+企業(yè)+村居”等多種形式建立黨建聯(lián)合體，以組織共建、資源共享、活動(dòng)共辦、難題共解等多種形式推進(jìn)新型黨建網(wǎng)絡(luò)共建共治共享治理資源，在整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)改善和治理效能的提升。[11]（PP20～22）其創(chuàng)新之處在于黨建引領(lǐng)不僅僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居黨組織線狀或點(diǎn)狀的力量，而是聯(lián)結(jié)村域之外的黨建資源呈現(xiàn)出網(wǎng)狀的治理合力，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理能力提升。

黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村自治應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，尊重村民自治的主體地位，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力，創(chuàng)新組織體系和治理機(jī)制，以黨員干部示范引領(lǐng)廣泛的村民參與鄉(xiāng)村自治?！兜湫桶咐分泻鲜∮乐菔辛懔陞^(qū)農(nóng)村人口42.6萬(wàn)，常住村民約13萬(wàn)，其中老年人9萬(wàn)人，占比近70%，存在典型的農(nóng)村空心化、老齡化問(wèn)題，鄉(xiāng)村有效治理是一道難題。零陵區(qū)通過(guò)規(guī)范組織機(jī)制、明確治理內(nèi)容、激發(fā)鄉(xiāng)賢權(quán)威的示范與協(xié)調(diào)作用，逐步完善黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理模式，走出了一條空心化、老齡化農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理蝶變之路。在區(qū)鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)明確政策扶持、強(qiáng)化保障的基礎(chǔ)上，建立村老年黨支部和村級(jí)老年互助社，通過(guò)“一訓(xùn)”（初心使命培訓(xùn)）、“二會(huì)”（動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)）、“三課”（黨章黨規(guī)課、群眾工作課、大局觀念課）提高老黨員的政治思想覺(jué)悟和工作能力，帶動(dòng)老年群眾自覺(jué)成為鄉(xiāng)村治理主體。建立村居老年人信息臺(tái)賬制度、走訪關(guān)愛(ài)制度、“道德銀行”制度和結(jié)對(duì)幫扶制度，準(zhǔn)確掌握留守老人信息、走訪聽(tīng)取老人訴求、激勵(lì)基本公共服務(wù)的互助式供給。零陵區(qū)成立“三級(jí)書(shū)記”任組長(zhǎng)的老年互助社聯(lián)動(dòng)小組213個(gè)，近6萬(wàn)老人參與互助，充分發(fā)揮各村老年黨支部的黨建引領(lǐng)作用，以互相依靠、互相幫助、互相促進(jìn)、互相成就的農(nóng)村老年互助平臺(tái)惠及留守老人，讓熟人社會(huì)的魅力充分展現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了老年人自身價(jià)值的升華和拓展，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)失靈的不足。[11]（PP138～142）這個(gè)典型案例是黨建引領(lǐng)激活鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的新模式，以建立村老年黨支部和村級(jí)老年互助社為載體，找到了“空心村”鄉(xiāng)村治理能力提升的新路徑。

（二）黨建引領(lǐng)與鄉(xiāng)村法治的實(shí)踐邏輯與創(chuàng)新

依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是鄉(xiāng)村有效治理的制度保障。鄉(xiāng)村的法治建設(shè)包含了國(guó)家層面的制定法和鄉(xiāng)村層面的習(xí)慣法兩個(gè)層面，呈現(xiàn)出兩元進(jìn)路的特點(diǎn)。[12]國(guó)家層面的制定法是由特定國(guó)家機(jī)構(gòu)制定、頒布、執(zhí)行和自上而下予以實(shí)施的法律法規(guī)。在國(guó)家法律法規(guī)的立、改、廢、釋的全過(guò)程中集體體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，其規(guī)范源于長(zhǎng)期以來(lái)黨的治理實(shí)踐總結(jié)，鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的制定法和黨建統(tǒng)領(lǐng)下的鄉(xiāng)村法治在內(nèi)容、作用、效力和價(jià)值上高度統(tǒng)一，相互契合。相對(duì)于制定法而言，習(xí)慣法依據(jù)一定社會(huì)組織抑或社會(huì)權(quán)威而確立、存在和沿襲，是具有一定地方性、強(qiáng)制性和習(xí)慣性的行為規(guī)范的總和。[13]它在鄉(xiāng)村尤其是少數(shù)民族地區(qū)以“不成文”的形式發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的法治作用，其治理價(jià)值的公平公正和治理效能的便捷公開(kāi)為村民所廣泛接受。

在鄉(xiāng)村法治實(shí)踐中，制定法和習(xí)慣法既有共同作用領(lǐng)域，也可能存在具體運(yùn)行特點(diǎn)上的差異性。國(guó)家法依賴外部權(quán)威維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。在鄉(xiāng)村社會(huì)人口流動(dòng)加快、契約化場(chǎng)景增多、利益分配矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期，制定法無(wú)疑是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要方面，是現(xiàn)代鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)良法善治的核心基礎(chǔ)。而習(xí)慣法依據(jù)長(zhǎng)久沿襲的習(xí)慣性規(guī)范為鄉(xiāng)土社會(huì)提供內(nèi)生秩序，具有制定法所不具有的靈活性，往往起到鄉(xiāng)村法治的輔助和補(bǔ)位作用。習(xí)慣法作為一種本土化的鄉(xiāng)村法治資源，對(duì)維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定同樣起到重要作用?；鶎狱h組織應(yīng)注重在鄉(xiāng)村治理中結(jié)合兩者優(yōu)勢(shì)，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定?！兜湫桶咐分械幕鶎狱h組織普遍重視鄉(xiāng)村糾紛的人民調(diào)解工作，如甘肅省張掖市高臺(tái)縣創(chuàng)新“四級(jí)七天”工作法，通過(guò)聯(lián)合人民調(diào)解員、村委會(huì)、司法機(jī)關(guān)和鎮(zhèn)政府四級(jí)調(diào)解，限定七天調(diào)解時(shí)限，有效激發(fā)社會(huì)力量化解矛盾糾紛的積極性，結(jié)合制定法和習(xí)慣法主輔作用，融合人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解，構(gòu)建了以鄉(xiāng)村為主，依靠群眾、依靠基層、高效就地化解矛盾糾紛的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村法治新格局。[14]（P157）

（三）黨建引領(lǐng)與鄉(xiāng)村德治的實(shí)踐邏輯與創(chuàng)新

費(fèi)孝通指出，中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)是“無(wú)訟”“禮治”的社會(huì)，[15]（P74）所闡述的鄉(xiāng)村“禮治”與黨建引領(lǐng)倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村“德治”的內(nèi)涵基本一致，即以鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性的非正式制度教化約束村民。

道德是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，它是人們共同生活及其行為的準(zhǔn)則和規(guī)范。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“治理國(guó)家、治理社會(huì)必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用。”[16]（P5）

一是明確黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村德治內(nèi)涵的實(shí)踐邏輯。黨建引領(lǐng)之下的協(xié)商民主本身隱含著一定的道德意蘊(yùn)，它突破公共利益和私人利益的困境，通過(guò)民主協(xié)商的政治參與方式追求道德和正義的可能。[17]在鄉(xiāng)村治理中黨員干部首先要堅(jiān)持馬克思主義道德觀，堅(jiān)持以為人民服務(wù)為核心，堅(jiān)持以集體主義為原則，率先垂范將社會(huì)主義核心價(jià)值觀擴(kuò)散到村民生活的方方面面，形塑新時(shí)代鄉(xiāng)村道德治理的價(jià)值基礎(chǔ)與實(shí)踐指引。立足實(shí)際充分利用鄉(xiāng)村歷史文化資源、紅色資源，引導(dǎo)德高望重鄉(xiāng)賢人才構(gòu)建起黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村德治新機(jī)制新體系，培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，確保鄉(xiāng)村治理不偏航、不迷航。

二是構(gòu)建富有德治要求的鄉(xiāng)村治理群體，創(chuàng)新“黨建+德治”治理模式。在“黨建+德治”的模式下，不斷創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢和村民參與鄉(xiāng)村德治的體制機(jī)制，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村德治的內(nèi)生動(dòng)力。營(yíng)造鄉(xiāng)村德治良好氛圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民參與德治工作，通過(guò)建立實(shí)施“道德積分”兌換獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、打造政德教育基地、組建道德超市聯(lián)盟、舉辦鄰居節(jié)等形式多樣的德治活動(dòng)，提升鄉(xiāng)村治理效能，實(shí)現(xiàn)基層黨建與鄉(xiāng)村德治的有機(jī)融合。如江西省贛州市大余縣創(chuàng)新建立志愿者“時(shí)間銀行”，以“積美、積孝、積善、積信、積勤、積儉、積學(xué)”7個(gè)方面進(jìn)行量化積分兌換，激勵(lì)村民積極參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)。農(nóng)村志愿者隊(duì)伍不斷壯大，鄰里互助氛圍越來(lái)越好，矛盾糾紛事件逐年下降，打造“我為人人，人人為我”的鄉(xiāng)村治理新模式。[14]（P129）

三是建立鄉(xiāng)村道德評(píng)判機(jī)制，引領(lǐng)“鄉(xiāng)風(fēng)”崇德向善。在黨建引領(lǐng)下積極組織新鄉(xiāng)賢和村民積極分子等治理主體成立鄉(xiāng)村道德評(píng)議組織，出臺(tái)新時(shí)代鄉(xiāng)村道德評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，多種形式建立鄉(xiāng)村“道德紅黑榜”等評(píng)判機(jī)制?！兜湫桶咐分薪魇∧喜心喜h在鄉(xiāng)村治理工作中推進(jìn)“民心、民生、民安、民風(fēng)”系統(tǒng)謀劃，深度融合，依靠基層黨建標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化的“三化”建設(shè)推進(jìn)黨員直聯(lián)群眾、代表直聯(lián)選民、網(wǎng)格員直聯(lián)村民的“三聯(lián)”工作機(jī)制，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)向善。以16個(gè)鄉(xiāng)風(fēng)文明示范村為突破口，運(yùn)用紅黑榜積分量化道德評(píng)議指標(biāo)，對(duì)家庭文明、環(huán)境衛(wèi)生、支持村兩委工作、村民日常文明行為等進(jìn)行評(píng)價(jià)積分，每月定期公布，每年兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村德治機(jī)制創(chuàng)新拓寬了鄉(xiāng)村德治的村民參與路徑，調(diào)動(dòng)了村民參與熱情，形成了崇德向善、多元共治的鄉(xiāng)村德治新格局。[14]（P76）

結(jié)語(yǔ)

“三治融合”已經(jīng)成為國(guó)家權(quán)威認(rèn)可和基層社會(huì)日益呼喚的新型鄉(xiāng)村治理模式，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及組織特性使基層黨組織成為“三治融合”的引領(lǐng)主體。[18]從理論邏輯來(lái)看，“政黨—國(guó)家—社會(huì)”三元治理架構(gòu)超越了傳統(tǒng)的“國(guó)家—社會(huì)”二元治理架構(gòu)，凸顯了在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。作為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理模式的演變反映了政黨從“懸浮”到“回歸”再到“深嵌”的治理邏輯轉(zhuǎn)變和實(shí)踐糾偏。從全國(guó)各地典型案例來(lái)看，黨建引領(lǐng)“三治融合”的鄉(xiāng)村治理模式因地制宜、因時(shí)制宜在各地鄉(xiāng)村得到進(jìn)一步的推廣和創(chuàng)新，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的理論發(fā)展和實(shí)踐創(chuàng)新，更加充分證明了鄉(xiāng)村治理中堅(jiān)持黨建引領(lǐng)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本邏輯。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。黨建引領(lǐng)“三治融合”是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐要求相結(jié)合的理想創(chuàng)新模式，其內(nèi)含的政黨制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐表達(dá)不僅體現(xiàn)在黨對(duì)鄉(xiāng)村治理愿景目標(biāo)的全面升級(jí)，而且為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨建引領(lǐng)“三治融合”的治理實(shí)踐機(jī)制構(gòu)建的前提是認(rèn)識(shí)和把握在“三治融合”中黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和民主協(xié)商機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，從而有效凝聚鄉(xiāng)村善治的合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建。只有將黨的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能，構(gòu)建多元治理主體和諧、有序、有效的合作治理機(jī)制，才能達(dá)到鄉(xiāng)村善治的治理格局。