澳大利亞對“一帶一路”決策的政黨政治邏輯

寧團(tuán)輝

【內(nèi)容提要】“一帶一路”倡議是中澳關(guān)系存在問題較為突出的領(lǐng)域，澳大利亞對“一帶一路”倡議的拒絕和否定既是中澳關(guān)系惡化的表現(xiàn)，更是導(dǎo)致這一結(jié)果的重要原因。從澳大利亞國內(nèi)政治的視角來看，聯(lián)盟黨和工黨對“一帶一路”倡議的不同認(rèn)知以及這兩大政黨圍繞“一帶一路”的辯論和博弈最終塑造了澳大利亞的決策。作為執(zhí)政黨，聯(lián)盟黨對美澳同盟的重視和對中國的疑慮使得其對“一帶一路”懷有較強(qiáng)的戒備心理，隨著中美兩國戰(zhàn)略競爭加劇，其對“一帶一路”的負(fù)面認(rèn)知強(qiáng)化，對“一帶一路”的抹黑和批評升級，并最終撕毀維多利亞州政府與中國簽署的合作協(xié)議。作為反對黨，工黨對聯(lián)盟黨政府的決策沒有形成有力的制衡，相反，其自身立場也在不斷后退，導(dǎo)致澳大利亞最終走向與“一帶一路”對抗的一邊。

一、問題的提出

“一帶一路”是中國提出的一項極為重要的國際合作倡議，也是中國為國際社會貢獻(xiàn)的最大的公共產(chǎn)品。2013年“一帶一路”倡議提出后，澳大利亞國內(nèi)對于是否加入“一帶一路”進(jìn)行了激烈的討論。經(jīng)過長時間的猶豫和觀望后，2017年特恩布爾政府作出了不加入“一帶一路”的決策。之后，隨著中澳兩國關(guān)系的惡化，澳大利亞政府官員對“一帶一路”的污名化言論越來越多，2021年莫里森政府撕毀了維多利亞州(下文簡稱“維州”)與中國簽署的“一帶一路”合作文件。鑒于“一帶一路”倡議在中國對外戰(zhàn)略中的重要性，澳大利亞對“一帶一路”的拒絕和否定影響了中國發(fā)展中澳兩國關(guān)系的信心，并且成為中澳關(guān)系由暖轉(zhuǎn)寒的一個標(biāo)志性事件。

澳大利亞對“一帶一路”倡議的態(tài)度和決策是國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的問題。關(guān)于澳大利亞對“一帶一路”的認(rèn)知形成和決策背景，國內(nèi)外學(xué)者也存在不同的看法?？偟膩砜矗@些看法可以歸為三類。第一種觀點認(rèn)為澳大利亞的決策受到了美國影響。在中國提出“一帶一路”倡議后，美國便以競爭和對抗的態(tài)度對待之，這自然會影響到澳大利亞的政策選擇。(1)James Laurenceson and Xunpeng Shi，“Why Is Australia Dragging Its Feet on China’s Belt and Road？”https：//thediplomat.com/2017/05/why-is-australia-dragging-its-feet-on-chinas-belt-and-road/，訪問時間：2023年9月25日。作為美國的盟友，澳大利亞也無法接受“一帶一路”對美國主導(dǎo)的自由主義國際秩序的沖擊。(2)Simon Hewes and David Hundt，“The Battle of the Coral Sea：Australia’s Response to the Belt &Road Initiative in the Pacific，”Australian Journal of International Affairs，Vol.76，No.2，2022，p.182.同時，為呼應(yīng)美國對“一帶一路”倡議的污蔑和打壓，莫里森政府不僅撕毀維州簽署的“一帶一路”諒解備忘錄，還加入美國主導(dǎo)的“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”倡議。(3)宮高杰、賀鑒：《意象分析視角下的澳大利亞“印太戰(zhàn)略”與中國的應(yīng)對》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2021年第1期，第88-89頁。

第二種觀點認(rèn)為澳大利亞拒絕加入“一帶一路”是因為對中國的疑慮和不信任。一些學(xué)者從地緣戰(zhàn)略的視角看待“一帶一路”產(chǎn)生的影響，認(rèn)為“一帶一路”是中國重塑世界雄心的體現(xiàn)，如果得以實施，可能會改變歐亞大陸和印度洋地區(qū)的戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)特征。(4)David Brewster，“China’s Rocky Silk Road，”https：//www.eastasiaforum.org/2015/12/09/chinas-rocky-silk-road/，訪問時間：2023年9月18日。澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所前執(zhí)行所長彼得·詹寧斯(Peter Jennings)污蔑“一帶一路”旨在加強(qiáng)中國對歐亞大陸資源和基礎(chǔ)設(shè)施的獨家控制。(5)Peter Jennings，“Foreign Relations Law a Necessary Step to Protect Australian Strategic Interests，”https：//www. aspistrategist.org.au/foreign-relations-law-a-necessary-step-to-protect-australian-strategic-interests/，訪問時間：2023年8月26日。政治上的差異和分歧也使得兩國在一些具體問題上難以達(dá)成共識。有學(xué)者指出，雖然澳大利亞不希望被排除在“一帶一路”帶來的經(jīng)濟(jì)機(jī)會之外，但又認(rèn)為“非民主”的中國是對其國家安全和政治價值觀的潛在威脅。(6)Lai-Ha Chan，“Soft Balancing against the US ‘Pivot to Asia’：China’s Geostrategic Rationale for Establishing the Asian Infrastructure Investment Bank，”Australian Journal of International Affairs，Vol.71，No.6，2017，p.579.

第三種觀點認(rèn)為澳大利亞對“一帶一路”的消極和抵制態(tài)度源于地緣政治焦慮。長期以來，澳大利亞在南太平洋地區(qū)享有主導(dǎo)性的影響力。然而，隨著中國與太平洋島國關(guān)系的發(fā)展，澳大利亞對中國的警惕越來越高，擔(dān)心自己的主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)，其對島國的關(guān)注度也越來越高。(7)Nicole George，“Gender，Security and Australia’s 2018 Pacific Pivot：Stalled Impetus and Shallow Roots，”Australian Journal of International Affairs，Vol.73，No.3，2019，pp.213-218.“一帶一路”在南太平洋地區(qū)的推進(jìn)打破了澳大利亞在該地區(qū)的“援助壟斷”，加劇了澳對中國影響力的焦慮和對“一帶一路”的負(fù)面認(rèn)知。(8)岳圣淞：《澳新兩國對“一帶一路”倡議的認(rèn)知比較與機(jī)制化建設(shè)》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第4期，第147-148頁；秦升：《政策搖擺與認(rèn)知分裂：轉(zhuǎn)變中的澳大利亞對華外交》，《戰(zhàn)略決策研究》2019年第5期，第28頁。澳大利亞戰(zhàn)略安全學(xué)者梅德卡夫(Rory Medcalf)稱“一帶一路”倡議是中國版的“印太戰(zhàn)略”，指責(zé)中國未經(jīng)協(xié)商就將太平洋島國納入該計劃引發(fā)了印太地區(qū)的競爭。(9)Rory Medcalf，“How Australia Can Counter China’s Pacific Ambitions，”Australian Financial Review，F(xiàn)ebruary 24，2023.有學(xué)者通過話語分析發(fā)現(xiàn)，自2018年以來，澳大利亞官方開始更明確將中國在太平洋島國地區(qū)的存在和影響界定為威脅，并且加大了對太平洋島國的基礎(chǔ)設(shè)施援助力度，以對抗“一帶一路”。(10)Joanne Wallis et al.，“Framing China in the Pacific Islands，”Australian Journal of International Affairs，Vol.76，No.5，2022；Simon Hewes and David Hundt，“The Battle of the Coral Sea：Australia’s Response to the Belt &Road Initiative in the Pacific，”Australian Journal of International Affairs，Vol.76，No.2，2022.James Laurenceson and Jane Golley，“Australia and the BRI：Cooperate，Compete or Challenge，”https：//disruptiveasia.asiasociety.org/australia-and-the-bri-cooperate-compete-or-challenge，訪問時間：2023年9月16日。

以上三種觀點從不同角度分析了澳大利亞對“一帶一路”倡議的認(rèn)知和決策，也都有一定的解釋力。但既有研究無法解釋的問題是，為何澳大利亞一開始對“一帶一路”展現(xiàn)了謹(jǐn)慎但積極的姿態(tài)，后來卻拒絕加入并逐步采取對抗的姿態(tài)？為什么澳大利亞的態(tài)度會出現(xiàn)如此大的轉(zhuǎn)變，是什么因素導(dǎo)致了這種轉(zhuǎn)變？為深入分析澳大利亞的決策邏輯，本文引入政黨政治的視角，從政黨政治的運作過程觀察澳大利亞的決策。

二、澳大利亞對“一帶一路”的認(rèn)知與決策

中國與澳大利亞同為亞太地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)體，兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切，中國已連續(xù)多年是澳第一大貿(mào)易伙伴、第一大進(jìn)口來源地和第一大出口目的地。因此，作為重要的經(jīng)濟(jì)合作倡議，“一帶一路”的提出為兩國經(jīng)貿(mào)合作和雙邊關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。澳大利亞社會各界十分關(guān)注“一帶一路”產(chǎn)生的影響，并對此展開了激烈的討論。在此過程中，澳大利亞政府的態(tài)度發(fā)生了顯著的變化，逐步從觀望和猶豫走向“一帶一路”倡議的對立面。

(一)澳大利亞國內(nèi)對“一帶一路”的認(rèn)知

澳大利亞工商界是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者，很快便意識到“一帶一路”倡議所蘊含的商業(yè)機(jī)遇，從礦產(chǎn)巨頭到航空公司，不少商界領(lǐng)袖都對“一帶一路”倡議表達(dá)了公開的支持，(11)[澳]蔡源：《澳大利亞各界對“一帶一路”倡議的反響及政策》，《澳大利亞研究》2018年第1輯，第111-112頁。并推動澳政府就加入“一帶一路”同中國進(jìn)行磋商。澳大利亞中國工商業(yè)委員會主席約翰·布倫比(John Brumby)更是直言不諱指出，澳大利亞要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就必須加入“一帶一路”。(12)Glenda Korporaal，“Business Lobby Backing China’s Belt and Road，”The Australian，June 27，2019.即使澳大利亞政府拒絕加入“一帶一路”，澳商界仍對該倡議持積極態(tài)度。澳中商會首席執(zhí)行官海倫·索扎克(Helen Sawczak)在參加第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇時稱，盡管澳政府沒有簽訂“一帶一路”備忘錄，但這并不意味著澳企業(yè)被排除在“一帶一路”項目之外，澳企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極尋求“一帶一路”帶來的商業(yè)機(jī)會。(13)《澳中商會：澳大利亞企業(yè)應(yīng)積極參與“一帶一路”》，商務(wù)部網(wǎng)站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201904/20190402857752.shtml，訪問時間：2023年9月21日。出于商業(yè)利益的考慮，澳大利亞工商界自然希望推動中澳在“一帶一路”框架下進(jìn)行合作。在工商界的呼吁和努力下，澳政府最初與中方進(jìn)行了接觸，并對參與“一帶一路”合作保持較為開放的態(tài)度。然而，隨著莫里森政府更多將戰(zhàn)略安全與意識形態(tài)考量置于商業(yè)利益之上，工商界對中澳開展“一帶一路”合作的前景轉(zhuǎn)為失望。中澳關(guān)系的持續(xù)惡化和莫里森政府的政治操弄加重了工商界的失望情緒，使得主張中澳“一帶一路”合作的聲音越來越弱。

媒體是塑造澳大利亞民眾對“一帶一路”認(rèn)知的主要方式。“一帶一路”倡議提出后，澳大利亞主流媒體對此進(jìn)行了較多的報道。在早期的報道中，經(jīng)濟(jì)議題占報道總數(shù)的三分之二以上，印證了中澳經(jīng)貿(mào)往來體量之大、地位之高；涉及“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)報道相對務(wù)實，主要是介紹該倡議的來源、政策框架和目標(biāo)等客觀信息，較為中立和正面。相較于經(jīng)濟(jì)報道，涉及“一帶一路”的政治和軍事報道主要是用來渲染所謂“中國威脅論”，較為主觀和負(fù)面。(14)孫有中、江璐：《澳大利亞主流媒體中的“一帶一路”》，《現(xiàn)代傳播》2017年第4期，第37-41頁。然而，隨著2017年以來所謂“中國滲透論”的發(fā)酵和2018年以來澳大利亞官方對“一帶一路”的認(rèn)知日益負(fù)面，澳大利亞媒體對“一帶一路”的負(fù)面報道越來越多。(15)Yuan Jiang，“Framing the Belt and Road Initiative in Australian Newspaper Journalism from 2013 to 2020：From Lukewarm Acceptance to Outright Hostility，”American Communication Journal，Vol.24，No.1，2022，pp.1-11.澳大利亞討論“一帶一路”的輿論氛圍迅速惡化，各種非理性和不客觀的聲音占據(jù)了討論空間，有關(guān)“一帶一路”的負(fù)面標(biāo)簽逐漸固化。

澳大利亞地方各州對“一帶一路”的態(tài)度與聯(lián)邦政府也不盡相同。地方各州是中澳經(jīng)貿(mào)合作的受益者，對于擴(kuò)大與中國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有著強(qiáng)烈的興趣?！耙粠б宦贰背h提出后，澳大利亞一些地方表達(dá)了參加“一帶一路”的意愿。以維州為例，中國是該州第一大貿(mào)易伙伴和重要投資來源地、第一大海外留學(xué)生和國際旅游收入來源國。在“一帶一路”倡議提出后，維州就積極與中國對接。2017年維州州長安德魯斯來華參加首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，并于2018年與中國簽署了“一帶一路”合作諒解備忘錄。2019年，安德魯斯再次來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇，他在接受新華社專訪時表示，高峰論壇匯集各國政要和各行業(yè)領(lǐng)軍人物，“一帶一路”不僅意味著同中國的合作，也是同整個區(qū)域的合作，維州的各個行業(yè)都將從中受益。(16)《專訪：“一帶一路”合作讓維州同中國關(guān)系更緊密——訪澳大利亞維多利亞州州長安德魯斯》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/25/content_5386295.htm，訪問時間：2023年9月17日。澳大利亞北領(lǐng)地也曾對參加“一帶一路”表達(dá)支持，時任北領(lǐng)地首席部長邁克爾·岡納(Michael Gunner)在2019年10月表示，“一帶一路”對中澳雙方是雙贏的，有助于澳大利亞的北部大開發(fā)計劃。(17)“Belt and Road Initiative Can Be Win-win，Says Australia’s Northern Territory Chief Minister，”Xinhua Net，https：//www.xinhuanet.com/english/2019-10/15/c_138471623.htm，訪問時間：2023年9月17日。莫里森政府明確反對地方各州與中方就“一帶一路”進(jìn)行對接與合作，公開批評和譴責(zé)維州的做法。在聯(lián)邦政府的施壓下，其他各州也從原來的立場后退，如西澳州明確表示不會簽署“一帶一路”合作文件。中澳關(guān)系在2020年因莫里森政府的挑釁而嚴(yán)重惡化，澳大利亞聯(lián)邦政府隨即對地方各州參與“一帶一路”的做法進(jìn)行更加嚴(yán)厲的打壓，地方各州對“一帶一路”的熱情也被壓制和扼殺。

(二)澳大利亞政府對“一帶一路”態(tài)度的演變

雖然國內(nèi)各種力量對“一帶一路”倡議存在不同的看法，但澳大利亞對“一帶一路”的參與最終取決于其政府的態(tài)度和決策。鑒于中澳關(guān)系的重要性，中方真誠希望澳大利亞能夠積極參與“一帶一路”建設(shè)，認(rèn)為“海上絲綢之路”倡議覆蓋中澳全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的各個領(lǐng)域，澳參加“一帶一路”將為中澳關(guān)系發(fā)展帶來新的歷史機(jī)遇，兩國完全可以通過共建“海上絲綢之路”實現(xiàn)互利雙贏、共同發(fā)展，成為地區(qū)國家參與“海上絲綢之路”建設(shè)的榜樣和典范。(18)《駐澳大利亞大使馬朝旭在“一帶一路”學(xué)術(shù)論壇上的致辭》，中國駐澳大利亞聯(lián)邦大使館網(wǎng)站，http：//au.china-embassy.org/chn/sghdxwfb/2016zq/201508/t20150816_987676.htm，訪問時間：2023年8月8日。中國領(lǐng)導(dǎo)人還多次向澳大利亞發(fā)出誠摯的邀請。2014年11月，習(xí)近平主席在澳大利亞聯(lián)邦議會發(fā)表演講時指出，“大洋洲地區(qū)是古代海上絲綢之路的自然延伸，中方對澳大利亞參與‘21世紀(jì)海上絲綢之路’建設(shè)持開放態(tài)度?！?19)習(xí)近平：《攜手追尋中澳發(fā)展夢想 并肩實現(xiàn)地區(qū)繁榮穩(wěn)定——在澳大利亞聯(lián)邦議會的演講》，《人民日報》，2014年11月18日，第2版。2015年至2016年間，習(xí)近平主席在與澳大利亞總理特恩布爾的三次會面中均表示，希望雙方做好“一帶一路”倡議同澳大利亞“北部大開發(fā)”計劃的對接。(20)參見《習(xí)近平會見澳大利亞總理特恩布爾》，《人民日報》，2015年11月17日，第1版；《習(xí)近平會見澳大利亞總理特恩布爾》，《人民日報》，2016年4月16日，第1版；《習(xí)近平會見澳大利亞總理特恩布爾》，《人民日報》，2016年9月5日，第2版。

澳大利亞對“一帶一路”的態(tài)度卻經(jīng)歷了一個復(fù)雜的轉(zhuǎn)變過程。最初，澳大利亞官方對“一帶一路”的態(tài)度雖然較為謹(jǐn)慎，但還算比較開放，并積極與中方就“一帶一路”進(jìn)行接觸。與工商界的熱情歡迎和踴躍參與相比，澳大利亞政府在談及“一帶一路”時用語謹(jǐn)慎，避免在公開場合作出明顯的傾向性表態(tài)。在2015年舉行的第二次中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中，中方發(fā)布的新聞稿指出，“雙方認(rèn)識到，中國的‘一帶一路’倡議和國際產(chǎn)能合作與澳大利亞的北部大開發(fā)倡議和國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃有許多共同點，要通過兩國發(fā)展戰(zhàn)略的對接進(jìn)一步提升合作的領(lǐng)域和層次”，(21)《第二次中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話在澳舉行》，《人民日報》，2015年8月14日，第3版。而澳方發(fā)布的新聞稿雖然強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施投資和北澳開發(fā)等議題，卻沒有提及“一帶一路”。(22)“Australia-China Strategic Economic Dialogue Promotes Investment in Regional Infrastructure，”The Department of the Treasury，https：//ministers.treasury.gov.au/ministers/joe-hockey-2015/media-releases/australia-china-strategic-economic-dialogue-promotes，訪問時間：2023年9月24日。此外，特恩布爾也沒有對中方領(lǐng)導(dǎo)人提出的“一帶一路”合作倡議作出明確回應(yīng)。

不過，澳大利亞政府沒有立即否定加入“一帶一路”倡議的可能性，還與中方就開展“一帶一路”合作進(jìn)行過接洽。澳大利亞外交貿(mào)易部曾專門出臺報告，積極評價“一帶一路”給澳帶來的機(jī)遇。在2015年第二次中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中，雙方就“一帶一路”倡議與澳“北部大開發(fā)”計劃對接合作還成立了工作組。(23)李鋒、鮑捷：《自貿(mào)協(xié)定為中澳關(guān)系注入新動力》，《人民日報》，2016年12月19日，第3 版。總體來說，在2017年3月之前，澳大利亞官方對是否加入“一帶一路”倡議一直持猶豫和觀望的態(tài)度。在澳聯(lián)邦政府內(nèi)部，各部門對是否加入“一帶一路”也有不同的意見，貿(mào)易部門的官員大都正面看待“一帶一路”倡議，希望能夠為澳大利亞企業(yè)發(fā)展提供更多的機(jī)遇；外交、情報和國防部門的官員多從戰(zhàn)略角度解讀中國提出“一帶一路”倡議的動機(jī)和影響，認(rèn)為澳方應(yīng)該謹(jǐn)慎對待。然而，澳大利亞政府對“一帶一路”的態(tài)度自2017年以來發(fā)生了明顯的變化。

首先，明確拒絕加入“一帶一路”。在李克強(qiáng)總理2017年3月訪問澳大利亞前夕，澳政府明確表示不會簽署“一帶一路”合作備忘錄，(24)Jamie Smyth，“Australia Rejects China Push on Silk Road Strategy，”https：//www.ft.com/content/e30f3122-0eae-11e7-b030-768954394623，訪問時間：2023年9月25日；Primrose Riordan，“China Snubbed on Road and Port Push，”http：//www.theaustralian.com.au/national-affairs/foreign-affairs/china-snubbed-on-road-and-port-push/news-story/1534e4f7de0ab0031818854d24ae0a91，訪問時間：2023年9月25日。這也是特恩布爾政府正式就是否加入“一帶一路”倡議表明態(tài)度。雖然不簽署合作備忘錄并不意味著對“一帶一路”的完全拒絕和否定，并且澳大利亞政府高官仍多次表示不排除與中方就“一帶一路”開展合作的可能性，但澳大利亞的這一決策對中澳關(guān)系的負(fù)面影響是顯而易見的。因為從經(jīng)濟(jì)的角度來看，兩國密切的經(jīng)貿(mào)關(guān)系意味著澳大利亞沒有不加入的理由，顯然在澳政府的決策過程中所謂的戰(zhàn)略安全甚至意識形態(tài)考量占了上風(fēng)，而這也反映出澳大利亞的對華政策思維正在發(fā)生變化。

其次，公開批評“一帶一路”項目。在澳大利亞拒絕加入“一帶一路”后，澳政府高官對“一帶一路”倡議的批評和指責(zé)越來越多，一些官員對“一帶一路”的污名化言論還在國際上產(chǎn)生了惡劣的影響。2018年1月，時任澳大利亞國際發(fā)展與太平洋事務(wù)部長的孔切塔·菲拉萬蒂—維爾斯(Concetta Fierravanti-Wells)指責(zé)中國以不利的條件為太平洋島國提供貸款，用于建造一些“白象”(25)所謂“白象工程”是指那些造價高昂、華而不實的工程項目?；A(chǔ)設(shè)施工程。(26)《中國援助太平洋島國 澳部長稱是“白象”》，聯(lián)合早報網(wǎng)，http：//www.zaobao.com/world/20180111/42348.html，訪問時間：2023年9月25日。2018年6月，澳外長畢曉普在接受媒體采訪時表示，澳大利亞擔(dān)心“一帶一路”會給南太平洋島國帶來沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并直言“一帶一路”是中國在地區(qū)拓展政治和戰(zhàn)略影響的工具。(27)David Wroe，“Australia Will Compete with China to Save Pacific Sovereignty，Says Bishop，”https：//www. smh.com.au/politics/federal/australia-will-compete-with-china-to-save-pacific-sovereignty-says-bishop-20180617-p4zm1h.html，訪問時間：2023年9月27日。

再次，撕毀維州簽署的“一帶一路”文件。2018年10月，工黨執(zhí)政的維州政府與中國簽訂了“一帶一路”合作諒解備忘錄。然而，維州政府和州長本人隨后不斷遭到莫里森政府的質(zhì)疑。為此，莫里森政府還制定了《外交關(guān)系法》，要求所有州政府與外國簽訂協(xié)議前，必須事先得到聯(lián)邦外交部長同意。2021年4月，澳大利亞外長佩恩宣布，澳聯(lián)邦政府決定廢除維州與中國簽署的“一帶一路”合作諒解備忘錄及框架協(xié)議。此舉表明莫里森政府徹底站到了“一帶一路”的對立面。鑒于此，中國國家發(fā)改委于2021年5月決定無限期暫停中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話機(jī)制下的一切活動。

最后，籌劃針對“一帶一路”的“替代方案”。為了制衡“一帶一路”在太平洋島國的影響力，澳大利亞政府推出了“太平洋升級”(Pacific Step-up)戰(zhàn)略，加大對島國的援助力度。同時，澳大利亞也開始與美國、日本等盟友一道開展在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。2018年7月舉行的美澳部長級磋商(AUSMIN)的聯(lián)合聲明中，兩國討論了擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施合作，強(qiáng)調(diào)共同支持印太地區(qū)基于原則的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，(28)“Joint Statement Australia-U.S.Ministerial Consultations 2018，”U.S.Department of State，https：//2017-2021.state.gov/joint-statement-australia-u-s-ministerial-consultations-2018/，訪問時間：2023年9月28日。這也是基礎(chǔ)設(shè)施合作首次出現(xiàn)在美澳部長級磋商的議程中。(29)Jeffrey Wilson，“Diversifying Australia’s Indo-Pacific Infrastructure Diplomacy，”Australia Journal of International Affairs，Vol.73，No.2，2019，p.103.與此同時，澳大利亞與美國、日本宣布建立印太基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系，并在2018年11月進(jìn)一步簽署落實三國基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系合作備忘錄，將共同動員和支持私營部門在印太地區(qū)建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。澳美日三方還在 2019 年大阪 G20 會議上共同推動高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議。(30)劉飛濤：《美國“印太”基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭策略》，《國際問題研究》2019年第4期，第3頁。2019年11月，澳美日在泰國曼谷舉行的“印太商業(yè)論壇”上聯(lián)合發(fā)起“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”計劃，宣稱要在亞洲乃至世界各地促進(jìn)“市場驅(qū)動、透明且財務(wù)可持續(xù)的”基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?！八{(lán)點網(wǎng)絡(luò)”明顯是針對“一帶一路”倡議的競爭性和對抗性聯(lián)盟，澳大利亞對該計劃的參與也說明其已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作領(lǐng)域轉(zhuǎn)向美國。

三、政黨政治與澳大利亞對“一帶一路”的決策

“一帶一路”是中國提出的最重要的國際合作倡議。作為中國在亞太地區(qū)重要的貿(mào)易伙伴，澳大利亞一直是中國積極爭取的對象，其最終拒絕簽署“一帶一路”合作文件反映了澳大利亞對華政策發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。因此，研究澳大利亞對“一帶一路”的決策過程有助于理解其對華政策轉(zhuǎn)變的背景和邏輯。然而，國內(nèi)外的相關(guān)研究側(cè)重于分析澳大利亞對“一帶一路”決策所受的外部影響，尤其是美國因素的作用。毋庸諱言，作為澳大利亞最主要的盟友，美國是影響澳對華政策的最大外部因素。但過于強(qiáng)調(diào)美國的影響就忽視了澳大利亞的主動性和能動性，也無法說明美國因素是怎樣影響到澳大利亞的認(rèn)知和決策的。換言之，即使有美國等外部因素的影響，最終也要通過澳大利亞的國內(nèi)政治進(jìn)程才能發(fā)揮作用。為解決上述疑問，本文引入政黨政治的分析視角，從國內(nèi)政治進(jìn)程的變化中理解和分析澳大利亞對“一帶一路”的決策。

在澳大利亞，政黨是公民參加政治活動的主要方式，各黨派通過競選活動讓本黨支持的候選人進(jìn)入議會，進(jìn)而實現(xiàn)組閣及制定和影響國家政策的目標(biāo)。執(zhí)掌政權(quán)是政黨組織和參加政治活動最重要的政治目標(biāo)。只有掌握政權(quán)，政黨才能主導(dǎo)制定反映本黨意識形態(tài)和符合本黨利益的內(nèi)外政策。因此，在西方民主政治中，通過競選活動贏得選舉從而實現(xiàn)執(zhí)政的目標(biāo)是政黨政治的主軸。長期以來，工黨、自由黨和國家黨占據(jù)著澳大利亞政治舞臺的中心，是政治活動的“主角”，而其他小黨只能在大黨主導(dǎo)政局的夾縫中尋求生存之道，是政治生活中的“配角”。澳大利亞每三年一次的聯(lián)邦大選就是聯(lián)盟黨(即自由黨—國家黨聯(lián)盟)和工黨的政權(quán)爭奪戰(zhàn)，為贏得選舉，聯(lián)盟黨和工黨都費盡心思爭取每個選區(qū)的議席，各個候選人必須拿出能討好選民的政策承諾。聯(lián)盟黨和工黨輪流執(zhí)政意味著他們始終在執(zhí)政黨和反對黨兩個角色中切換。對反對黨來說，盡管無法像執(zhí)政黨那樣通過掌握國家政權(quán)直接制定政策，但仍可以利用議會活動和制造輿論影響國家的政策走向，如果反對黨在議會勢力較為強(qiáng)大，執(zhí)政黨在制定國家政策時也會顧及反對黨的感受。

對外政策通常被認(rèn)為是中央政府在國家利益的基礎(chǔ)上制定出來的，應(yīng)該是超越黨派和地區(qū)的，不受國內(nèi)政治干擾。結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義就將國家視為一個單一行為體，能夠獨立地確立國家利益，制定并執(zhí)行國家的對外政策，國家的目標(biāo)和利益具有整體性和統(tǒng)一性，其整體的、統(tǒng)一的國家利益是超個人、超階級、超社會集團(tuán)的。(31)秦亞青：《現(xiàn)實主義理論的發(fā)展及其批判》，《國際政治科學(xué)》2005年第2期，第148頁。然而，事實上，對外政策并沒有完全超越國內(nèi)政治紛爭，不同的黨派、地區(qū)和利益集團(tuán)在對外政策上并不一定有一致的立場，有時甚至是相互矛盾、相互沖突的政策取向。澳大利亞的對外政策同樣深受政黨、利益集團(tuán)、媒體和公眾輿論等國內(nèi)因素的影響，其中政黨的作用尤其明顯。聯(lián)盟黨和工黨在國內(nèi)有不同的選民基礎(chǔ)，在外交上也有各自的傳統(tǒng)和偏好，兩黨通過選舉、執(zhí)政、議會和政治活動等方式影響對外政策。在“一帶一路”的問題上，隨著美國對華政策的質(zhì)變，澳大利亞國內(nèi)在對華政策上也出現(xiàn)了較大的分歧，各種政治勢力和利益集團(tuán)都有自己的對華政策主張，這些主張最終投射到澳大利亞的政黨政治之上，通過政黨政治的作用機(jī)制最終形成了國家政策。

(一)聯(lián)盟黨政府對美澳同盟的戰(zhàn)略重視和對中國的深層疑慮

政黨政治的運作過程既是爭奪權(quán)力的過程，也是爭相影響國家決策的過程。根據(jù)澳大利亞的政治體制設(shè)計，一旦某個政黨或者政黨聯(lián)盟在選舉中勝出，其在之后的對外政策決策中就會發(fā)揮主導(dǎo)性作用。從“一帶一路”倡議的提出到澳大利亞作出不加入的決策，這期間一直是聯(lián)盟黨執(zhí)政，其外交傳統(tǒng)、偏好自然就成為影響該決策的重要因素。相對于工黨，聯(lián)盟黨有鮮明的親西方傾向，在身份認(rèn)同上更加強(qiáng)調(diào)西方成員的身份，在外交上更加重視美澳同盟關(guān)系，對中國崛起存有較深的疑慮，在對華政策上也更習(xí)慣于看美國的態(tài)度。聯(lián)盟黨的這些偏好也塑造了其對“一帶一路”的認(rèn)知和決策。

美國對“一帶一路”的態(tài)度直接影響了聯(lián)盟黨政府對“一帶一路”的認(rèn)知。早在奧巴馬政府時期，美國基于霸權(quán)護(hù)持的考慮，就對“一帶一路”存有較大疑慮，認(rèn)為這是中國拓展影響力的戰(zhàn)略工具，會威脅到美國的利益和領(lǐng)導(dǎo)地位。不過，美國官方初期對“一帶一路”采取了“冷處理”的態(tài)度，官員較少公開提及甚至有意淡化其積極意義。(32)馬建英：《美國對中國“一帶一路”倡議的認(rèn)知與反應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第10期，第104-132頁。美國官方表面上的“冷處理”實則是一種克制，即避免過早在“一帶一路”問題上向中方攤牌。事實上，美國政府官員在私底下要直接得多，無論是從地緣政治還是從中美關(guān)系的視角，美國都不會以合作的態(tài)度對待“一帶一路”。但為了穩(wěn)定中美關(guān)系，美國一開始并沒有完全反對。(33)馬建英：《美國對中國“一帶一路”倡議的認(rèn)知與反應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第10期，第104-132頁。美國的克制和審慎也給澳大利亞留有一定的政策空間，使其能夠最初對“一帶一路”采取謹(jǐn)慎但相對積極的政策，即積極同中方就開展“一帶一路”合作進(jìn)行溝通，但又不明確是否加入。特朗普政府上臺后，美國很快將中國定位為最主要的戰(zhàn)略競爭對手，美國對華政策中的消極、負(fù)面因素驟然增加。與之相對應(yīng)，美國對“一帶一路”的態(tài)度日趨負(fù)面，不僅認(rèn)為該倡議具有地緣經(jīng)濟(jì)和地緣戰(zhàn)略意圖，還將此視為中美戰(zhàn)略競爭的一個重要維度。(34)韋宗友：《戰(zhàn)略焦慮與美國對“一帶一路”倡議的認(rèn)知及政策變化》，《南洋問題研究》2018年第4期，第59-68頁。出于遏制中國的需要，美國極力對“一帶一路”進(jìn)行污名化，采取了一系列措施干擾“一帶一路”的實施。同時，美國也動員盟友配合其戰(zhàn)略部署，不僅要求它們不要加入“一帶一路”，還與之聯(lián)合提出對沖舉措。在此背景下，聯(lián)盟黨政府在政策選擇上很難離美國太遠(yuǎn)，加上自身的親美傳統(tǒng)，其對“一帶一路”的認(rèn)知也日趨消極。

同時，聯(lián)盟黨對地緣政治和安全問題的關(guān)注也影響了其對“一帶一路”倡議的決策。長期以來，澳大利亞對華政策辯論中形成了關(guān)注安全問題的鷹派和關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題的鴿派，兩者在涉華問題上往往采取一種極化的處理方式，即鷹派只從安全的視角來看待某一問題，鴿派則只從經(jīng)濟(jì)的視角來看待某一問題?！耙粠б宦贰背h是澳對華政策辯論出現(xiàn)極化的一個典型案例。盡管“一帶一路”倡議具有多重意義，但鷹派完全從地緣政治的角度看待之，并且用審慎的態(tài)度分析其可能引發(fā)的安全擔(dān)憂。由于聯(lián)盟黨的保守特性和對安全問題的高度重視，鷹派的觀點很容易在聯(lián)盟黨引發(fā)共鳴，并得到聯(lián)盟黨內(nèi)部保守人士的大力支持。關(guān)于是否應(yīng)該加入“一帶一路”，聯(lián)盟黨的很多決策者傾向于從地緣政治的角度來分析和決策，從而忽視了“一帶一路”的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)合作而非地緣戰(zhàn)略博弈。時任澳大利亞外長畢曉普就曾表示，澳正在尋求美國在戰(zhàn)略上更加重視亞太地區(qū)，如果澳加入“一帶一路”倡議，有可能造成美國在亞太進(jìn)一步“退群”。(35)沈予加：《澳大利亞對“一帶一路”倡議的態(tài)度及原因探析》，《太平洋學(xué)報》2018年第8期，第89頁。

隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇，美國對澳大利亞的拉攏和施壓力度加大，聯(lián)盟黨政府對“一帶一路”立場更加倒退，最終走向了“一帶一路”的對立面。2020年6月，莫里森公開抨擊維州與中國簽署的“一帶一路”合作協(xié)議，稱其違背澳大利亞利益，不符合澳外交政策，并敦促維州州長安德魯斯廢除該協(xié)議；維州的自由黨領(lǐng)導(dǎo)人(同樣也是反對黨領(lǐng)袖)奧布萊恩(Michael O'Brien)稱這是一項失敗的交易，“不利于我們的工作、安全和主權(quán)”。(36)Anthony Galloway and Michael Fowler，“Inconsistent with Foreign Policy：Morrison Urges Victoria to Scrap BRI Deal，”https：//www.smh.com.au/politics/federal/inconsistent-with-foreign-policy-morrison-urges-victoria-to-scrap-bri-deal-20200611-p551k7.html，訪問時間：2023年10月19日。在對維州的施壓和威脅沒有奏效的情況下，聯(lián)盟黨政府主導(dǎo)制定了《外交關(guān)系法》，并利用該法賦予的權(quán)力于2021年4月撕毀維州政府同中國簽訂的“一帶一路”合作協(xié)議。2022年聯(lián)邦大選前后，聯(lián)盟黨為了獲取競選優(yōu)勢，再次大肆炒作所謂“中國威脅”，對包括“一帶一路”在內(nèi)的涉華議題進(jìn)行無差別攻擊，更加極化了聯(lián)盟黨政府的對華政策。雖然聯(lián)盟黨在2022年大選中失去政權(quán)，但其在眾議院有58個議席，在參議院也有32個議席，仍然能夠在議會對工黨政府形成較強(qiáng)的制衡，使得澳大利亞官方對“一帶一路”的反對難以輕易改變。

(二)聯(lián)盟黨內(nèi)部保守勢力對聯(lián)盟黨和澳政府決策的影響

政黨之間的分歧是驅(qū)動政黨政治運作的一大動力源，而政黨內(nèi)部不同派系之間的分歧則是另一動力源。派系斗爭是澳大利亞政黨政治的一大特征。在自由黨內(nèi)部，以特恩布爾為首的溫和中間派和以阿博特為首的保守派之間就上演了多次領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭奪斗爭。2008年，特恩布爾首次成為自由黨黨首、反對黨領(lǐng)袖。然而，僅一年之后，阿博特就對特恩布爾發(fā)起了挑戰(zhàn)，并以一票的優(yōu)勢當(dāng)選自由黨黨首。2013年聯(lián)盟黨贏得大選之后阿博特出任總理，特恩布爾被任命為內(nèi)閣通信部長。2015年9月，特恩布爾以阿博特民意支持率較低為由對其發(fā)起挑戰(zhàn)，并最終取代阿博特出任自由黨黨首和澳大利亞總理。2018年8月，時任內(nèi)政部長彼得·達(dá)頓在阿博特的支持下宣布挑戰(zhàn)特恩布爾的領(lǐng)袖位置，最終特恩布爾被迫下臺。莫里森在特恩布爾與阿博特的斗爭中“漁翁得利”成為自由黨黨首。派系斗爭的背后往往是難以彌合的政策分歧，由派系斗爭導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)層頻繁更換對聯(lián)盟黨政府的對外政策也產(chǎn)生了一定的影響。特恩布爾政府在2015年至2018年執(zhí)政期間，內(nèi)部始終面臨著以阿博特為代表的保守勢力的掣肘，這些勢力始終對特恩布爾持有強(qiáng)烈的懷疑態(tài)度。

從個人風(fēng)格來看，特恩布爾不是一個特別令人親近的領(lǐng)導(dǎo)人，而且一直與黨內(nèi)成員不和，極大限制了他運籌帷幄的余地。(37)[澳]尼克·畢斯利：《2016年澳大利亞外交政策分析與展望》，載孫有中等主編：《澳大利亞發(fā)展報告(2015～2016)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第192頁。在2015年9月舉行的黨黨首舉中，特恩布爾雖然贏得了選舉，但只獲得54票，僅以10票領(lǐng)先，阿博特仍然獲得了44票的支持。在2016年7月舉行的聯(lián)邦大選中，聯(lián)盟黨在眾議院丟掉了14個席位，僅以76席的微弱優(yōu)勢贏得選舉，勉強(qiáng)守住執(zhí)政地位。在參議院，聯(lián)盟黨僅獲得30個席位，處于更加弱勢的地位。在此形勢下，特恩布爾在黨內(nèi)外都沒有獲得足夠的權(quán)威和支持來按照自己的意愿施政，也是導(dǎo)致其在“一帶一路”倡議上保守、猶豫的一個重要原因。

此外，在聯(lián)盟黨內(nèi)部，對華鷹派勢力通過操縱反華政治議題，不斷抹黑、攻擊“一帶一路”，在一定程度上綁架了聯(lián)盟黨對“一帶一路”的政策。在他們看來，澳大利亞經(jīng)濟(jì)過于依賴中國，而中國很可能因此對澳大利亞進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)脅迫”，進(jìn)而損害澳大利亞的主權(quán)和國家利益。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系受到了更多的質(zhì)疑和審查。自由黨參議員孔切塔·菲拉萬蒂—維爾斯敦促澳大利亞貿(mào)易關(guān)系多樣化，減少對中國的依賴，她還指責(zé)中國會推進(jìn)所謂“債務(wù)陷阱外交”，通過“一帶一路”從經(jīng)濟(jì)緊張的國家那里占便宜；自由黨參議員詹姆斯·帕特森則批評了澳大利亞對中國留學(xué)生過于依賴。(38)《自由黨參議員要求中國為新冠病毒“賠償”》，澳大利亞人報中文網(wǎng)，https：//cn.theaustralian.com.au/2020/05/13/39327/，訪問時間：2023年1月15日。通過抹黑“一帶一路”和渲染所謂中國“威脅”等方式，鷹派議員對聯(lián)盟黨的“一帶一路”政策產(chǎn)生了直接影響。

2022年大選后，自由黨領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行改組，其中的一個重要特點是保守派勢力在黨內(nèi)占據(jù)上風(fēng)。自由黨內(nèi)部保守派的代表性人物彼得·達(dá)頓取代莫里森成為自由黨的新黨首，向來以反華著稱的安德魯·海斯蒂(Andrew Hastie)出任影子內(nèi)閣的國防部長、詹姆斯·帕特森(James Paterson)出任內(nèi)政部長和網(wǎng)絡(luò)安全部長，都說明鷹派保守勢力將繼續(xù)在國防和安全問題上占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，自由黨的對華認(rèn)知仍將充滿傲慢和偏見，其對華政策思維不會偏離對抗的軌道，其對“一帶一路”的攻擊和抹黑也不會停止。

(三)工黨對聯(lián)盟黨的制衡與聯(lián)盟黨對工黨的反擊

作為反對黨，工黨對“一帶一路”的態(tài)度較為積極，其中一方面是因為工黨一貫較為重視來自亞洲尤其是中國的發(fā)展機(jī)遇，希望能夠通過“一帶一路”擴(kuò)大兩國經(jīng)貿(mào)合作；另一方面也是為了在政策上展現(xiàn)工黨不同于聯(lián)盟黨的一面，并借此對聯(lián)盟黨的政策進(jìn)行責(zé)難。因此，工黨人士一開始在是否加入“一帶一路”等問題上較為開放。在聯(lián)盟黨政府拒絕簽署“一帶一路”合作備忘錄的背景下，時任工黨影子外長黃英賢(Penny Wong)表示，工黨支持澳大利亞對接“一帶一路”的全球基建計劃。她在《澳大利亞人報》發(fā)文批評聯(lián)盟黨政府在“一帶一路”問題上搖擺不定的政策，認(rèn)為澳應(yīng)積極看待“一帶一路”帶來的發(fā)展機(jī)遇，不要犯在亞投行問題上一樣的錯誤。(39)Penny Wong，“This Is Hardly the Time to Be Timid in Our Region，”The Australian，May 2，2017.時任工黨影子財長克里斯·鮑恩(Chris Bowen)2017年9月在亞洲協(xié)會發(fā)表演講時表示，如果工黨能贏得下次選舉，澳大利亞將以開放的思維探索如何最好地與中國在“一帶一路”倡議上開展合作，包括北澳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“一帶一路”倡議的對接。(40)Asia Society，“The Hon Chris Bowen MP Address：The Case for Engagement with Asia，”https：//asiasociety.org/australia/leaders-asia-hon-chris-bowen-mp，訪問時間：2023年8月11日。2019年澳大利亞聯(lián)邦大選前夕，在陸克文政府時期擔(dān)任駐華大使的芮捷銳(Geoff Raby)發(fā)文稱，如果工黨贏得大選應(yīng)積極參與“一帶一路”，并將此視為改善與中國關(guān)系的關(guān)鍵步驟。(41)Geoff Raby，“Labor Can’t Let Security Bosses Bully It over China，”https：//www.afr.com/politics/federal/labor-can-t-let-security-bosses-bully-it-over-china-20190515-p51nie，訪問時間：2023年8月11日。以上表態(tài)反映了工黨對“一帶一路”的積極態(tài)度，同時也間接批評了聯(lián)盟黨政府的“一帶一路”政策。

工黨對“一帶一路”的支持和對聯(lián)盟黨政策的批評使其贏得了不少民眾的支持，同時也在輿論上給聯(lián)盟黨政府造成不小的壓力。有鑒于此，盡管聯(lián)盟黨整體對“一帶一路”的態(tài)度較為消極，但特恩布爾政府并沒有完全拒絕和否定“一帶一路”，而是采取了較為模糊的政策。一方面拒絕簽署“一帶一路”倡議合作備忘錄；另一方面又與中國簽署了開展第三方市場合作的諒解備忘錄，并兩次派高官出席“一帶一路”國際合作高峰論壇。換言之，聯(lián)盟黨政府試圖傳遞這樣的信號：雖然拒絕加入“一帶一路”倡議，但不排斥與中國就“一帶一路”項目開展合作。這樣的舉措確實能夠安撫國內(nèi)工商界要求政府加入“一帶一路”的呼吁，并緩解聯(lián)盟黨因工黨持續(xù)批評施壓而在輿論上承受的壓力。特恩布爾政府將這種模糊政策持續(xù)到其執(zhí)政的最后時刻。在2018年8月發(fā)表的對華政策講話中特恩布爾表示，澳大利亞期待與中國就“一帶一路”項目進(jìn)行合作，并歡迎對本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更多投資。(42)“Speech at the University of New South Wales，Sydney，”Malcolm Turnbull MP’s website，https：//www. malcolmturnbull.com.au/media/speech-at-the-university-of-new-south-wales-sydney-7-august-2018，訪問時間：2023年8月11日。接替特恩布爾擔(dān)任總理的莫里森在執(zhí)政初期仍然試圖維持對“一帶一路”的“接觸”和“包容”態(tài)度，他在2018年11月接受采訪時聲稱，澳大利亞歡迎“一帶一路”倡議在滿足本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施需求方面所作出的貢獻(xiàn)，澳熱切希望加強(qiáng)與中國在地區(qū)貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面的合作，使其符合國際治理和透明度標(biāo)準(zhǔn)。(43)James Laurenceson and Jane Golley，“Australia and the BRI：Cooperate，Compete or Challenge，”https：//disruptiveasia.asiasociety.org/australia-and-the-bri-cooperate-compete-or-challenge，訪問時間：2023年8月11日。但莫里森的這一表態(tài)顯然只是外交作秀，此時的中澳關(guān)系正因為澳政府禁止華為和中興參與澳5G項目而惡化。但為了即將到來的聯(lián)邦大選，面對工黨的批評和施壓，莫里森又不得不在“一帶一路”問題上展現(xiàn)“開放”態(tài)度。直到2019年6月，莫里森仍然表示，澳大利亞歡迎“一帶一路”倡議為地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和地區(qū)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)。(44)“Address to Asialink ‘Where We Live’，”Asialink，https：//asialink.unimelb.edu.au/stories/australia-and-the-indo-pacific-an-address-by-prime-minister-scott-morrison，訪問時間：2023年9月28日。

然而，受美國對華遏制政策的影響，聯(lián)盟黨對華政策日趨保守，其對“一帶一路”的政策立場不斷倒退。2017年以來，隨著中澳關(guān)系的惡化，任何關(guān)于中國的“元素”都會遭到質(zhì)疑和審查，“一帶一路”更是被嚴(yán)重污名化，被貼上了“債務(wù)陷阱”和“中國影響力工具”的標(biāo)簽。2020年5月，時任美國國務(wù)卿蓬佩奧警告稱，如果維州與中國的“一帶一路”協(xié)議威脅到澳大利亞的電信安全，美國可能會直接切斷與澳大利亞的聯(lián)系。(45)《維州堅持“一帶一路”協(xié)議 美國務(wù)卿警告或切斷與澳洲聯(lián)系》，ABC中文網(wǎng)，https：//www.abc.net.au/chinese/2020-05-25/mike-pompeo-warning-over-victoria-belt-and-road-deal/12283212，訪問時間：2023年6月13日。緊接著，聯(lián)盟黨政府就借著對“一帶一路”展開了嚴(yán)厲的批判，其中對維州工黨政府的責(zé)難最為明顯。自由黨黨首莫里森和議員彼得·達(dá)頓、詹姆斯·帕特森、馬特·卡納萬(Matt Canavan)等都批評維州政府與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄。(46)Josh Taylor，“China’s Belt and Road Initiative：What Is It and Why Is Victoria under Fire for Its Involvement，”https：//www.theguardian.com/world/2020/may/25/chinas-belt-and-road-initiative-what-is-it-and-why-is-victoria-under-fire-for-its-involvement，訪問時間：2023年7月13日。莫里森政府最后廢除維州簽署的“一帶一路”合作備忘錄。聯(lián)盟黨政府在“一帶一路”問題上立場大幅后退，一方面是為了迎合國內(nèi)外保守勢力的反華“訴求”，另一方面也是利用“一帶一路”等涉華議題打擊工黨。

面對聯(lián)盟黨的指責(zé)，2018年11月共黨黨首比爾·肖騰為維州加入“一帶一路”倡議辯護(hù)，稱這筆交易是州政黨“正常日常工作”的一部分。(47)《聯(lián)邦反對黨領(lǐng)袖為維州簽署“一帶一路”辯護(hù)》，澳大利亞人報中文網(wǎng)，https：//cn.theaustralian.com.au/2018/11/12/14603/，訪問時間：2023年6月14日。黃英賢則批評莫里森政府試圖將外交政策作為武器來對付維州政府。(48)Noel Towell，“Anthony Galloway and Michael Fowler，‘Sinister Intentions’：China Ups Stakes in Belt and Road Stoush with Dutton Attack，”https：//www.theage.com.au/national/sinister-intentions-china-ups-stakes-in-belt-and-road-stoush-with-dutton-attack-20200527-p54x1d.html，訪問時間：2023年6月14日。盡管工黨仍在為維州政府辯護(hù)，但其對“一帶一路”政策立場也出現(xiàn)了明顯的倒退。后來工黨黨首阿爾巴尼斯(Anthony Albanese)在“一帶一路”問題上就拉開了與維州州長安德魯斯的距離，并稱如果其當(dāng)選澳大利亞總理，他領(lǐng)導(dǎo)的政府不會與中國簽署“一帶一路”協(xié)議。(49)Marnie Banger，“Andrews Stands by Victoria-China Deal，”https：//www.canberratimes.com.au/story/6777620/andrews-stands-by-victoria-china-deal/？cs=14231，訪問時間：2023年6月15日。工黨“一帶一路”政策轉(zhuǎn)變的背后是聯(lián)盟黨持續(xù)攻擊導(dǎo)致的政治氛圍的變化。近年來，澳大利亞右翼保守勢力和媒體熱衷炮制和炒作各種反華議題，不僅對兩國關(guān)系本身造成了嚴(yán)重的傷害，還在澳大利亞國內(nèi)形成了非理性的政治氛圍。在此氛圍下，任何對中國表示友好的言行都有被“抹紅”的風(fēng)險，聯(lián)盟黨借此攻擊工黨在涉華議題上不夠“強(qiáng)硬”，批評維州對“一帶一路”的政策損害了澳大利亞國家利益。受此影響，工黨也改變了過去對“一帶一路”的積極態(tài)度。

四、議題屬性、戰(zhàn)略環(huán)境與政黨政治的作用機(jī)制

“一帶一路”倡議是中國快速發(fā)展后以更加主動的態(tài)度為國際社會提供公共產(chǎn)品、以更加積極的姿態(tài)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的行為。澳大利亞對“一帶一路”的政策實際上反映了其對中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的態(tài)度。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是澳大利亞不得不面對的地緣政治現(xiàn)實，其對中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的態(tài)度自然會直接影響中澳關(guān)系。對澳大利亞來說，由于長期習(xí)慣于西方霸權(quán)的庇護(hù)，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展的中國并不容易。雖然澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人多次口頭上表達(dá)對中國快速發(fā)展的歡迎，但其對中國的疑慮始終難以消除。從政黨政治的角度分析澳大利亞在“一帶一路”的決策也可以更加直觀了解澳國內(nèi)對中國快速發(fā)展的真實看法，也可以更好地理解復(fù)雜的中澳關(guān)系。那么，為何政黨政治最終產(chǎn)生的作用是使澳大利亞拒絕參與“一帶一路”，而不是選擇加入“一帶一路”？本文認(rèn)為，政黨政治作用的機(jī)制受到了澳大利亞對“一帶一路”的認(rèn)知和澳大利亞所面臨戰(zhàn)略環(huán)境變化的影響。

第一，澳大利亞國內(nèi)很多人并不把“一帶一路”視作單純的經(jīng)濟(jì)倡議，而是認(rèn)為“一帶一路”有很強(qiáng)的“戰(zhàn)略屬性”。對國際問題的認(rèn)知分歧是塑造政黨對外政策傾向的重要因素。在一些國際問題上，政黨之間的差異和分歧相對較小，而在另一些問題上，政黨之間的差異和分歧可能非常大。對于國際問題的認(rèn)知分歧既與政黨自身的傳統(tǒng)和定位有關(guān)，也與問題本身的性質(zhì)有關(guān)。就“一帶一路”而言，聯(lián)盟黨和工黨都認(rèn)為該倡議有較強(qiáng)的“戰(zhàn)略屬性”，而且這種認(rèn)識還不斷得到強(qiáng)化。簡而言之，從戰(zhàn)略的角度來看，澳大利亞對“一帶一路”的認(rèn)知包括以下幾個方面：“一帶一路”是中國的國家大戰(zhàn)略，是中國重塑世界經(jīng)濟(jì)版圖的戰(zhàn)略構(gòu)想，并且具有很強(qiáng)的地緣戰(zhàn)略意圖；“一帶一路”是中國發(fā)揮國際影響和塑造國際秩序的重要依托，對美國主導(dǎo)的自由主義國際秩序構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)；“一帶一路”在太平洋島國的實施直接擠壓了澳大利亞在該地區(qū)的傳統(tǒng)影響力，并給澳周邊安全造成了威脅。

因此，在聯(lián)盟黨很多人士看來，“一帶一路”不只是經(jīng)濟(jì)倡議，背后還隱藏著戰(zhàn)略動機(jī)，將會改變?nèi)虻鼐壵魏偷鼐壗?jīng)濟(jì)格局，還會對西方價值理念構(gòu)成威脅。從2013年“一帶一路”倡議的提出到2017年澳大利亞作出不加入的決策，聯(lián)盟黨政府經(jīng)歷了長達(dá)4年的猶豫和觀望，足見其在“一帶一路”問題上的謹(jǐn)慎。從這個角度來看，澳大利亞對“一帶一路”倡議的拒絕實際上反映了其更傾向于一個以西方原則而不是非西方原則為基礎(chǔ)的秩序。(50)Simon Hewes and David Hundt，“The Battle of the Coral Sea：Australia’s Response to the Belt &Road Initiative in the Pacific，”Australian Journal of International Affairs，Vol.76，No.2，2022，p.180.此外，“一帶一路”還被視為中美戰(zhàn)略競爭的一個重要領(lǐng)域，澳大利亞若加入“一帶一路”倡議，在某種程度上會被視為是進(jìn)入了中國的“戰(zhàn)略軌道”，這對聯(lián)盟黨來說是難以接受的，而且會招致黨內(nèi)保守派的強(qiáng)力阻撓。

雖然在如何認(rèn)識和應(yīng)對中國崛起等重大問題上工黨與聯(lián)盟黨有一些基本的共識，但相對而言，工黨對中國崛起的態(tài)度還是要積極一些。工黨更強(qiáng)調(diào)該倡議的經(jīng)濟(jì)意義，受到國內(nèi)工商界的歡迎，給聯(lián)盟黨造成了很大的壓力，對聯(lián)盟黨的“一帶一路”政策發(fā)揮了“糾偏”的作用，促使聯(lián)盟黨對“一帶一路”在初期保持一種接觸的態(tài)度。但隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇和中澳關(guān)系的惡化，有關(guān)“一帶一路”戰(zhàn)略屬性的討論壓過了對其潛在的經(jīng)濟(jì)價值的認(rèn)可。澳大利亞媒體對“一帶一路”的負(fù)面性報道也越來越多，導(dǎo)致工黨對該倡議的認(rèn)知和表態(tài)也在發(fā)生變化，甚至到了最后工黨的立場也不斷與聯(lián)盟黨趨同。

第二，澳大利亞之所以拒絕簽署“一帶一路”合作備忘錄也跟決策時所面臨的戰(zhàn)略環(huán)境和外部壓力有關(guān)。政黨政治雖然屬于國內(nèi)政治范疇，但也與國際政治密切相關(guān)。這是因為無論是執(zhí)政黨還是在野黨，在對外政策問題上都會同時面臨國際和國內(nèi)兩個環(huán)境。國際環(huán)境的變化自然會影響政黨對形勢的判斷和認(rèn)知，進(jìn)而影響其在國內(nèi)的政策主張。對于澳大利亞這樣的中等國家來說，其戰(zhàn)略自主性和獨立性相對弱一些，國際環(huán)境的變化更容易影響到國內(nèi)行為體對外部環(huán)境的認(rèn)知。美國是影響澳大利亞對華政策的最大外部因素。美國認(rèn)為，“一帶一路”項目缺乏透明度，不僅能助長腐敗，加劇發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)，還是旨在提升中國影響力的特洛伊木馬。(51)《“一帶一路”倡議：來自華盛頓、莫斯科和北京的觀點》，https：//carnegieendowment.org/2019/04/23/zh-pub-78962，訪問時間：2023年6月12日。因此，美國不斷向盟友和伙伴渲染“一帶一路”的負(fù)面影響，夸大“一帶一路”產(chǎn)生的問題。在此背景下，如果澳大利亞加入了“一帶一路”，那么它就成為西方國家中的“異類”，會面臨非常大的外部壓力。

聯(lián)盟黨的親西方傳統(tǒng)使其認(rèn)知和政策很容易受到美國的影響。隨著特朗普政府的上臺，美國加大了對華遏制打壓的力度，中美關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化，“一帶一路”成為中美戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域。在這樣的背景下，澳大利亞作出不加入“一帶一路”的決策也是順理成章，而且隨著中澳關(guān)系的不斷惡化，澳對“一帶一路”的態(tài)度也更加負(fù)面。值得注意的是，工黨對“一帶一路”的態(tài)度也發(fā)生了明顯的變化，從一開始的積極支持到后來的含糊其詞并不再公開支持，這也跟外部環(huán)境的變化有很大的關(guān)系。這一方面是因為聯(lián)盟黨持續(xù)利用涉華議題批評工黨，導(dǎo)致其在輿論上處于被動狀態(tài)，選擇拉開與中國的距離；另一方面也是受到了美國等外部因素的影響。工黨雖然不如聯(lián)盟黨那樣親美，但支持美澳同盟是澳大利亞國內(nèi)的共識，也是工黨對外政策的支柱之一，隨著美國對華遏制力度的加大，工黨的政策空間也越來越小。這也是為什么工黨后期對“一帶一路”的立場不斷后退。

第三，中澳關(guān)系的惡化加速了澳大利亞在“一帶一路”問題上的“共識”。從一定意義上說，澳大利亞拒絕并對抗“一帶一路”既是中澳關(guān)系惡化的原因，也是中澳關(guān)系惡化的結(jié)果。聯(lián)盟黨政府最初對“一帶一路”的開放和接觸的態(tài)度既是因為“一帶一路”倡議在澳大利亞國內(nèi)得到很多人的支持，聯(lián)盟黨不得不順應(yīng)民意展現(xiàn)積極姿態(tài)，也是由于聯(lián)盟黨政府希望借此與中國保持良好的關(guān)系，避免因在“一帶一路”上的過早攤牌而引發(fā)中方的不快。換言之，聯(lián)盟黨政府最初雖然十分謹(jǐn)慎且猶豫，但仍然與中國就開展“一帶一路”合作的可能性進(jìn)行接觸意在維持對華關(guān)系。這也可以解釋為什么聯(lián)盟黨政府在拒絕加入“一帶一路”后仍然沒有放棄與中國官方在此問題上的接觸。然而，這個前提在2020年之后就不復(fù)存在。2020年后，由于澳大利亞在對華問題上的一系列錯誤做法，導(dǎo)致本已惡化的中澳關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，直至兩國在官方層面的對話完全凍結(jié)。在這種局面之下，莫里森政府顯然不必再顧及中方的任何感受，在“一帶一路”問題上更加肆無忌憚，這一點突出體現(xiàn)在莫里森政府強(qiáng)制撕毀維州與中國簽署的“一帶一路”合作文件。

五、結(jié)語

從根本上來說，澳大利亞對“一帶一路”倡議的政策演變過程反映了其對中國崛起的態(tài)度。最初，澳大利亞在“一帶一路”問題上的猶豫和觀望是由于國內(nèi)保守派人士對“一帶一路”背后戰(zhàn)略動機(jī)的懷疑，將其視為中國拓展地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)影響力的工具。盡管這種觀點當(dāng)時并沒有在澳大利亞國內(nèi)占據(jù)絕對話語權(quán)，但也確實反映了澳大利亞相當(dāng)一部分人對中國的心態(tài)。之后，美國對華政策的變化很快影響到了澳國內(nèi)對“一帶一路”的認(rèn)知，特恩布爾政府很快拉開了與“一帶一路”的距離，并作出了不加入的決策。與此同時，在聯(lián)盟黨以工黨受中國“滲透”為由對其進(jìn)行多輪打擊后，工黨在“一帶一路”上的立場也出現(xiàn)后退。最后，聯(lián)盟黨的強(qiáng)勢反撲與工黨的虛弱制衡導(dǎo)致維多利亞州與中國簽署的“一帶一路”合作協(xié)議被廢除，這也標(biāo)志著聯(lián)盟黨政府的“一帶一路”政策徹底轉(zhuǎn)向?qū)α⒚?。在中澳兩國關(guān)系持續(xù)惡化的背景下，聯(lián)盟黨政府持續(xù)對“一帶一路”進(jìn)行污名化，并追隨美國共同抗衡“一帶一路”的影響力。

在聯(lián)盟黨執(zhí)政期間，政黨政治對于塑造澳大利亞對“一帶一路”的政策發(fā)揮了重要作用，在工黨執(zhí)政期間，政黨政治仍將繼續(xù)產(chǎn)生影響。2022年5月，工黨在大選中擊敗聯(lián)盟黨重新上臺執(zhí)政，如何處理對華關(guān)系成為工黨政府在外交上最大的難題，而“一帶一路”顯然是其難以回避的問題。目前來看，盡管工黨政府在改善對華關(guān)系上采取了積極的措施，使得中澳關(guān)系逐漸走向恢復(fù)，但工黨對“一帶一路”的態(tài)度難以回到從前。首先，工黨政府雖然改變了處理對華關(guān)系的方式，但不會從根本上改變對華政策，其對“一帶一路”的立場也難以回到從前。工黨執(zhí)政之后沒有更改莫里森政府撕毀維州“一帶一路”合作文件的決策，也沒有表達(dá)過與中方就“一帶一路”進(jìn)行接觸和合作的意思。其次，工黨政府延續(xù)了對“一帶一路”的制衡政策。工黨上臺伊始就加入了美國策劃的“印太經(jīng)濟(jì)框架”，繼續(xù)跟隨美國重塑地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序。同時，工黨政府加大對太平洋島國和東南亞地區(qū)的關(guān)注，2023年8月，工黨政府改革對外援助政策，企圖通過提供替代方案在太平洋島國和東南亞國家與“一帶一路”倡議進(jìn)行競爭，重塑澳大利亞在周邊地區(qū)的影響力。最后，聯(lián)盟黨會對工黨政府的對華政策形成強(qiáng)有力的制衡。聯(lián)盟黨在其執(zhí)政期間將對華政策推向了一個極端，其對華政策中的對抗性思維在短時期內(nèi)難以消除。因此，即使工黨政府希望“一帶一路”問題上有所松動，其仍然要顧及聯(lián)盟黨的強(qiáng)力反擊。