淺談溫州市工業(yè)用地全鏈智治探索
——以用地監(jiān)管“數(shù)字賦能”為切入點

□溫州市自然資源和規(guī)劃局 戴世杰 李 衛(wèi) 陳 昊 周苗苗

溫州是民營經(jīng)濟發(fā)祥地，民營經(jīng)濟市場主體數(shù)量眾多。截至2023年一季度，溫州全市在冊市場主體高達132.6 萬戶，其中在冊企業(yè)39.3 萬戶，個體工商戶92.3 萬戶?；钴S的民營經(jīng)濟催生了溫州較為旺盛的工業(yè)用地需求，2019—2022年，溫州市年均供應工業(yè)用地1 萬畝以上，創(chuàng)歷史新高。但由于溫州“七山二水一分田”的地理特征，緊缺的土地資源成了溫州經(jīng)濟高質量發(fā)展道路上的一道難題。近年來，溫州市委市政府緊扣“一切圍著項目轉、一切盯著項目干”的工作方針，把工業(yè)用地供應和管理擺在了更加突出的位置。

一、溫州市工業(yè)用地基本情況

（一）規(guī)模及數(shù)量情況

一是存量工業(yè)用地規(guī)模較小，但宗數(shù)多。據(jù)統(tǒng)計，溫州存量工業(yè)用地規(guī)模約23.5 萬畝，明顯低于省內的杭州（41.4 萬畝）、寧波（71.2萬畝）、紹興（43.8 萬畝）、金華（39.1萬畝）等地，也遠低于佛山（67.5萬畝）、東莞（63.9 萬畝）等地。據(jù)今年全省工業(yè)用地調查統(tǒng)計，從工業(yè)用地宗數(shù)來看，溫州存量工業(yè)用地33480 宗，遠高于嘉興（18260宗）、紹興（25770 宗）、湖州（10417宗），目前杭州、寧波、金華尚在調查，但就已調查宗地的平均單宗面積上看溫州僅7 畝/宗，杭州15.6 畝/宗，寧波16.7 畝/宗，金華17.6 畝/宗。比重上，溫州存量工業(yè)用地占全市國土面積比重約為1.3%，占全市建設用地比重約為12.12%，也明顯低于寧波、紹興、嘉興、金華等地。二是規(guī)劃工業(yè)用地空間不大。初步統(tǒng)計，可以建設的新增工業(yè)用地約7.7 萬畝，其中已經(jīng)納入工業(yè)區(qū)塊線范圍的潛力空間約6.2 萬畝（工業(yè)區(qū)塊線范圍的潛力空間原則上必須用于工業(yè)建設，不得調整為其他用地），未納入工業(yè)區(qū)塊線的潛力空間約1.5萬畝。綜上，存量工業(yè)提質增效、規(guī)劃工業(yè)用地精準供應是當前提升工業(yè)用地集約節(jié)約利用，加快工業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展的根本之策。

（二）用地管理情況

2011年至今，溫州工業(yè)用地管理歷經(jīng)四個階段。一是推行“雙合同”管理階段。2011年，出臺《關于推進開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）整合提升發(fā)展的意見》，推行項目準入評估、產(chǎn)出效益管理、園區(qū)管委會優(yōu)先回購和股權轉讓審核等管理制度，開始對工業(yè)用地開發(fā)利用效益進行約定。二是推行小微園模式階段。2013年，出臺《關于加快推進全市小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設工作的若干意見》，積極探索小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園用地政策，明確“限房價競地價、限房價競配建”等供地方式，規(guī)定“產(chǎn)權分割、園區(qū)配套建設、銷售對象管理、產(chǎn)權轉讓限制”等政策條款，支持小微企業(yè)發(fā)展壯大。三是推行“標準地”管理階段。2018年，先后出臺《溫州市推行“標準地”制度工作實施方案（試行）》《溫州市標準地企業(yè)投資項目信用評價管理辦法（試行）》《“標準地”項目建設過程監(jiān)管和聯(lián)合竣工驗收規(guī)定（試行）》等政策文件，規(guī)定工業(yè)用地必須按照“標準地”模式供應，并對“事前定標準、事中作承諾、事后強監(jiān)管”的具體操作等做出了詳細的政策規(guī)定。四是推行全生命周期管理階段。2020年，出臺《關于進一步加強工業(yè)用地高質量利用全周期管理的若干意見》，進一步理順工業(yè)用地招商、供應、監(jiān)管等工作環(huán)節(jié)，明確各部門職責和具體工作要求，提出全過程介入工業(yè)用地管理。綜上，溫州市工業(yè)用地管理方面有很多支持政策，當前重要的是如何在政策執(zhí)行方面找到合適路徑，下好功夫。

二、工業(yè)用地監(jiān)管存在的問題

（一）工業(yè)項目落地難，落地時間長

從2020年9月的全市重大項目建設“百日攻堅”的通報看，溫州15 個重大制造業(yè)項目落地4 個，落地率僅為26.7%。從項目招商簽約到落地時間來看，2018年至2020年，全市累計簽約421 個工業(yè)項目，平均一個項目落地時間為156 天。之所以存在上述突出問題，主要是由于管理平臺建設不完善、基礎數(shù)據(jù)不齊全、信息不對稱，導致招引企業(yè)困難，落地項目時間長。

（二）工業(yè)項目合同簽訂不規(guī)范，條款內容約定不全

2011年以來，溫州對工業(yè)項目開始實施“雙合同”管理。但從943宗工業(yè)標準地項目合同審查來看，大多數(shù)合同存在條款約定遺漏、不規(guī)范等情況。甚至個別合同還存在條款漏洞，例如限制轉讓條款、達產(chǎn)驗收前不允許轉讓等重要條款遺漏，造成工業(yè)項目后期管理上存在嚴重的法律缺漏。存在上述突出問題，究其原因，是因為缺乏一個統(tǒng)一的智治系統(tǒng)規(guī)范合同條款，導致工作中容易出現(xiàn)人為疏漏的情況。

（三）工業(yè)項目建設周期長，投資信息申報重復

根據(jù)建設項目投資開發(fā)流程，工業(yè)企業(yè)獲得土地后要向發(fā)改投資系統(tǒng)進行項目備案，但經(jīng)過調研，發(fā)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)普遍存在備案不及時、備案信息不精準、不齊全等情況。據(jù)初步統(tǒng)計，因填報信息不準等多種原因，工業(yè)企業(yè)從拿地到發(fā)改投資系統(tǒng)項目備案平均用時50 天以上，歷時較長。同時，調研還發(fā)現(xiàn)存在多頭填報信息的情況，一個項目企業(yè)分別要向發(fā)展改革、經(jīng)信、投促、統(tǒng)計等部門定期填報投資進度等內容，且填報信息存在重復情況，給企業(yè)帶來不必要的負擔。工業(yè)企業(yè)亟需一個智治的管理系統(tǒng)自動推送信息到各個部門、各個系統(tǒng)之中，實現(xiàn)“一次錄入，多處復用”。

（四）工業(yè)項目效益考核不嚴，達產(chǎn)投產(chǎn)標準不一

達產(chǎn)驗收是工業(yè)企業(yè)履行合同約定的重要內容，是工業(yè)用地產(chǎn)生經(jīng)濟和社會效益的關鍵一環(huán)，也是責任部門履行工作職責所在。但調研發(fā)現(xiàn)，過去很多地方并未對工業(yè)項目開展達產(chǎn)驗收，即使個別地方開展驗收也都采取線下操作方式進行。2018年至2022年，全市已有438 個項目約定達產(chǎn)驗收時間到期，但實際申請驗收并通過的僅1 宗。經(jīng)調研，發(fā)現(xiàn)主要存在三點問題：一是企業(yè)要向多部門提供大量的佐證材料，從舉證到驗收整個過程耗時較長；二是合同約定的排污、能耗等相關指標核驗取數(shù)較難，缺少客觀的數(shù)據(jù)來源，相關部門往往只能從主觀上進行判斷；三是部門指標核驗存在困難。一方面，根據(jù)《統(tǒng)計法》第二十五條，“對統(tǒng)計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統(tǒng)計調查對象身份的資料保密，不得對外提供、泄露”。另一方面，在工業(yè)用地項目投資合同中約定的畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、項目研發(fā)與主營收入比等8 項指標，僅容積率可以核驗，其他指標在核驗上均難以實際操作。例如：畝均稅收在涉及“一企多地”時，就其中單一地塊所產(chǎn)生的實繳稅費難以從企業(yè)整體繳稅中剝離。為解決上述突出問題，達產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)需要一個集成的信息平臺自動獲取相關信息，并督促各地各部門嚴格開展達產(chǎn)驗收工作。

（五）工業(yè)項目退出機制不健全，信用體系不完善

根據(jù)政策規(guī)定，工業(yè)用地轉讓應由屬地政府優(yōu)先回購。但調研發(fā)現(xiàn)，各地沒有嚴格執(zhí)行該政策，對應該回購、應該把關入園標準的項目存在失職行為，在一定程度上助長了個別企業(yè)炒地囤地牟利的氣焰，增加了生產(chǎn)企業(yè)實際用地成本。據(jù)統(tǒng)計，2018年 7月至 2020年 12月末，溫州816 宗工業(yè)標準地僅 50 宗上傳信息到溫州市信用信息綜合服務平臺。為加強工業(yè)用地末端治理，亟需一個統(tǒng)一的數(shù)字化支撐平臺。

三、工業(yè)用地監(jiān)管“數(shù)字賦能”的主要做法

為進一步破解溫州工業(yè)用地管理方面存在的突出問題，深入貫徹省市數(shù)字化改革精神，由溫州市自然資源部門牽頭，發(fā)展改革、經(jīng)信、投促等多部門共同參與，以政府管理服務和企業(yè)實際需求為導向，開發(fā)建設項目全生命周期服務管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)自開發(fā)建設以來，受到各級高度關注，獲得全省空間治理數(shù)字化最佳實踐場景、溫州市“數(shù)字經(jīng)濟”應用大賽一等獎等多項榮譽。該系統(tǒng)的開發(fā)運用能夠有效契合當前工業(yè)用地全鏈智治的需求，具有較高的探索創(chuàng)新意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）打破“數(shù)據(jù)孤島”困局，實現(xiàn)全鏈式數(shù)據(jù)集成

一是集成多部門數(shù)據(jù)。該系統(tǒng)基于省市一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺和國土空間基礎信息平臺，利用“空間碼”串聯(lián)工業(yè)用地全生命周期信息，融合投促、自然資源、發(fā)展改革、經(jīng)信等部門的業(yè)務數(shù)據(jù)，實現(xiàn)業(yè)務數(shù)據(jù)跨部門、全過程的實時查詢和追溯，解決了工業(yè)項目落地過程的基礎數(shù)據(jù)不齊全、信息不對稱等問題，為政府部門在工業(yè)項目招引中提供信息支撐。二是實現(xiàn)多系統(tǒng)貫通。該系統(tǒng)可以聯(lián)通發(fā)展改革部門的信用平臺、自然資源部門的建設項目批后監(jiān)管系統(tǒng)和網(wǎng)上交易系統(tǒng)、投促部門的招商引資平臺、電力部門的電力大腦平臺等多個系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通，提高信息溝通傳遞的實效性，方便工業(yè)企業(yè)項目申報、審批等，加快投產(chǎn)落地。

（二）跨越部門管理鴻溝，實現(xiàn)全生命周期服務管理

一是明確部門職責和規(guī)范標準。該系統(tǒng)將工業(yè)項目按照時序劃分招商簽約、土地供應、施工建設、投產(chǎn)運營、項目退出等5 個步驟，細分簽約、供地、立項、建設、投產(chǎn)、達產(chǎn)等11 個節(jié)點，明確各個節(jié)點的牽頭部門和工作職責。比如達產(chǎn)驗收節(jié)點，明確經(jīng)信部門牽頭，且必須通過系統(tǒng)進行線上申報驗收，有效杜絕今后達產(chǎn)環(huán)節(jié)的失管現(xiàn)象。二是實施智能化運用和分析。通過模塊設置，該系統(tǒng)具有自動生成合同功能，可以有效減少合同簽訂不規(guī)范、條款約定不齊全的情況。同時，該系統(tǒng)還可以對資源現(xiàn)狀進行精準分析，比如某個片區(qū)可用工業(yè)用地資源總量有多少、畝均稅收有多少等，通過分析可以即時得出結果，能夠為政府部門工作決策提供有效支持。

（三）突破系統(tǒng)技術壁壘，實現(xiàn)即時動態(tài)應用

一是創(chuàng)新引入天空地態(tài)勢感知手段。利用高分衛(wèi)星影像、無人機、高空瞭望等技術，對工業(yè)項目建設周期的各個節(jié)點進行可視化展示，實現(xiàn)全域監(jiān)測。該系統(tǒng)運行之后，基層工作人員足不出戶即可掌握項目建設進度，極大地方便了工業(yè)項目開竣工管理和信息上報，有利于政府部門動態(tài)掌握工業(yè)項目實際建設情況，降低行政運行成本，實實在在地為基層減負。二是實行工業(yè)項目全鏈條“五色”管理。根據(jù)工業(yè)項目各節(jié)點辦理規(guī)則，開展“紅、橙、黃、綠、灰”五色精準管理，使項目監(jiān)管更加及時、處置更加高效。比如超期未供應土地，系統(tǒng)會提示紅色預警，并將提醒情況通過短信形式發(fā)送具體經(jīng)辦人員和責任領導，倒逼政府部門提升服務效能。

（四）改變各自為戰(zhàn)格局，實現(xiàn)共建共享共用

一是開通部門共建端口。該系統(tǒng)具有外部數(shù)據(jù)實時接入功能，各有關部門可以將自己部門的信息實時導入，增加數(shù)據(jù)儲備，提高分析決策能力。同時，各有關部門也可以根據(jù)工作需要，開發(fā)子功能模塊，豐富系統(tǒng)功能，提升系統(tǒng)服務能力。二是實現(xiàn)部門共享共用。系統(tǒng)具備向各部門共享共用的功能，目前主要服務發(fā)展改革、經(jīng)信、自然資源、投促等工業(yè)項目審批服務部門，但也已為市委、市政府、市人大機關、審計、稅務等部門開通共享服務，實現(xiàn)共享共用。

四、下一步工業(yè)用地全鏈智治迭代深化的對策建議

（一）繼續(xù)推進改革措施落地見效

通過數(shù)字化賦能，該系統(tǒng)對現(xiàn)有業(yè)務辦理流程進行了系統(tǒng)變革，但仍有部分改革措施還未完全落地，需要持續(xù)推進。主要包括以下兩個方面。一是該系統(tǒng)與建設項目投資3.0 平臺不能互通。目前，該系統(tǒng)只能獲取建設項目投資3.0 平臺的數(shù)據(jù)，不能向建設項目投資3.0 平臺推送數(shù)據(jù)，即工業(yè)企業(yè)需要另行在該平臺進行投資項目申報，不能真正實現(xiàn)“最多跑一次”“最多報一次”。建議積極向上呼吁，爭取實現(xiàn)兩個系統(tǒng)互聯(lián)互通，真正讓“數(shù)據(jù)多跑路、讓企業(yè)少跑腿”。二是線上聯(lián)合達產(chǎn)驗收和信用評價等制度還未正式出臺。建議政府部門盡快出臺有關政策，完善該系統(tǒng)的具體操作方式，真正走好改革的最后一步。

（二）切實加強系統(tǒng)運行管理

系統(tǒng)運行以來，各有關部門重視程度不一。目前，自然資源部門一直在謀劃系統(tǒng)功能，全力緊盯項目各節(jié)點的辦理進度，但個別部門重視程度不夠，沒有從全局的角度認識該項工作。雖然市級層面已經(jīng)出臺《關于印發(fā)溫州市建設項目全生命周期服務管理系統(tǒng)工作實施方案的通知》，但各部門政策執(zhí)行力度不一。建議從市委市政府層面協(xié)調建立齊抓共管的機制，進一步加大工作督察力度，增強各部門思想認識和工作主動性，切實加強系統(tǒng)的運行管理，切實增強系統(tǒng)服務工業(yè)用地全鏈智治的作用。

（三）繼續(xù)優(yōu)化完善系統(tǒng)功能

建議在現(xiàn)有系統(tǒng)基礎上，按照省域空間治理數(shù)字化平臺2.0“1+4+X”框架體系對系統(tǒng)進行升級改造，完善“一碼管空間”數(shù)據(jù)標準規(guī)范和業(yè)務數(shù)據(jù)庫，通過“一碼串聯(lián)”技術手段，實現(xiàn)“土地、項目和企業(yè)”相關業(yè)務數(shù)據(jù)的關聯(lián)，升級用地全生命周期“一張圖”。以“浙政釘”為入口，開發(fā)建設工業(yè)用地全鏈智治（包括增資擴產(chǎn)項目管理）的各類子場景，進一步挖掘存量工業(yè)用地利用潛力，為低效用地的騰退整治和優(yōu)化提升提供數(shù)據(jù)支撐。以“浙里辦”為入口，開發(fā)企業(yè)服務端，讓工業(yè)企業(yè)可以利用該系統(tǒng)進行信息查找和分析，及時掌握工業(yè)用地布局和信息，實時了解相關用地政策，實現(xiàn)政府和企業(yè)的共享共用。