關(guān)于嘉興市秀洲區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的幾點思考

□嘉興市自然資源和規(guī)劃局秀洲分局 陸 曄 繆偉光 朱天宇

黨的二十大為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合指明了方向，為扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興提供了遵循，這是對國家現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的深刻洞察，是對中國國情農(nóng)情、城鄉(xiāng)關(guān)系的科學(xué)把握。2019年，浙江省嘉興湖州片區(qū)憑借良好的區(qū)位條件和改革基礎(chǔ)成功入選全國11 個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一。嘉興市秀洲區(qū)緊抓機(jī)遇、先行先試，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)先行區(qū)建設(shè)。本文主要分析秀洲區(qū)開展城鄉(xiāng)融合改革試驗的基礎(chǔ)現(xiàn)狀，抓住人口、土地等核心要素，提出體制機(jī)制改革方向和實踐路徑，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，探索一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的秀洲之路。

一、基礎(chǔ)現(xiàn)狀

嘉興市秀洲區(qū)處于長三角核心區(qū)域的幾何中心，具有城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，在經(jīng)歷了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展1.0 版、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌2.0 版，已進(jìn)入城鄉(xiāng)融合3.0 版的新階段。2020年，秀洲區(qū)總?cè)丝?5.7 萬人，農(nóng)戶總戶數(shù)約6.3 萬戶，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到57915 元和38215元，收入比縮小至1.52 ∶1，達(dá)到歷史最優(yōu)，位列“2020 中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌百佳縣市”第19 位。

秀洲區(qū)113 個行政村，土地面積77.34 萬畝，其中農(nóng)用地50.46 萬畝、建設(shè)用地18.43 萬畝、未利用地8.45 萬畝，對比全市的平均水平，秀洲區(qū)仍有一定建設(shè)用地空間彈性。秀洲區(qū)承包地總面積約31 萬畝，其中承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積約23 萬畝，約占75%。秀洲區(qū)宅基地使用權(quán)以集體成員資格按一戶一宅分配，地上附屬房屋賦予農(nóng)戶財產(chǎn)所有權(quán)。2008年，秀洲區(qū)曾改革試點“兩分兩換”的土地置換模式，通過承包地?fù)Q社保，宅基地置換住房，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用。當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)確權(quán)登記頒證基本完成，有力保障了農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)益。這些經(jīng)驗成效為秀洲區(qū)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

二、面臨問題

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中明確提出，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。秀洲區(qū)城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展取得階段性成效，然而在土地要素流動、農(nóng)民權(quán)益保障、集體組織壯大等方面，仍面臨很多難點問題。

（一）城鄉(xiāng)土地利用問題

從城鄉(xiāng)住宅用地看，秀洲區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地1.7 萬畝，農(nóng)村宅基地占地7.3 萬畝，分布在1600 多個自然村落，集聚程度不高，且很多農(nóng)民房屋建筑老舊，秀洲區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.5%，城鎮(zhèn)常住人口比農(nóng)村多，說明大部分農(nóng)民進(jìn)城居住，宅基地依然保留，秀洲區(qū)農(nóng)村住房節(jié)地率遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)。按照秀洲區(qū)村莊規(guī)劃要求，引導(dǎo)農(nóng)民向新市鎮(zhèn)社區(qū)和美麗鄉(xiāng)村保留點居住，由于土地資源有限，空間不足，農(nóng)民建房保障壓力很大，然當(dāng)下“一戶一宅”分配方式未必符合農(nóng)民現(xiàn)實需求，過去大部分農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此一戶必須擁有一套宅基地用于居住保障，現(xiàn)在真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民很少，大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，保障農(nóng)民城市“戶有所居”才符合農(nóng)民現(xiàn)實需求。從農(nóng)用地利用情況看，秀洲區(qū)農(nóng)用地中大部分為耕地，其中永久基本農(nóng)田占耕地約90%，保生態(tài)、保米袋子菜籃子的任務(wù)重。同時，要進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等，促進(jìn)三產(chǎn)融合，需要一定量的建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地保障，秀洲區(qū)較高的農(nóng)保率，一定程度上造成農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間受限。

（二）城鄉(xiāng)土地制度問題

城鄉(xiāng)土地二元制度，在城市和鄉(xiāng)村之間豎起一堵墻，阻礙了城鄉(xiāng)土地等要素自由流動，固化了鄉(xiāng)村要素單項流向城市的格局，很大程度上阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從土地使用權(quán)看，建設(shè)使用土地必須使用國有土地，若需使用集體土地則必須經(jīng)過土地征收，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國有，集體土地不能直接上市交易，國有土地還可以多種形式轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地等集體土地的流轉(zhuǎn)受到諸多限制，國有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)是不對等的；從土地收益權(quán)看，集體土地按《物權(quán)法》規(guī)定，集體對其所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但農(nóng)村集體土地的收益渠道只有通過征收轉(zhuǎn)國有土地入市后，土地增值收益才能顯現(xiàn)，其間村集體和農(nóng)民按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲益，并不能直接分享土地增值收益。秀洲區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量約8100 畝，布局比較分散，利用效率并不高，經(jīng)營主體一般為本集體經(jīng)濟(jì)組織或市場企業(yè)單位和個人，從規(guī)劃管控角度看，部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)不符合秀洲區(qū)新一論國土空間規(guī)劃，計劃整治騰退或其他方式異地調(diào)整。

（三）農(nóng)民土地退出保障問題

長期以來，土地是農(nóng)民的生存保障，承包地保障農(nóng)民耕者有其田，宅基地保障農(nóng)民居者有其屋，是農(nóng)民的一項終身福利。再推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，希望引導(dǎo)入城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村權(quán)益，將農(nóng)民的保障從土地中剝離，納入與城里人一樣的城鎮(zhèn)社會保障體系。然而，農(nóng)民需要在農(nóng)村土地保障和城市社會保障之間權(quán)衡利弊。當(dāng)前，承包地流轉(zhuǎn)每年能給農(nóng)民帶來一些收益，宅基地及附屬房屋僅僅只能居住使用，不能買賣交易，因此農(nóng)村土地的收益已不能滿足農(nóng)民生活需求，大部分農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，然而在工資收入、社會保障、子女教育等方面享受的服務(wù)往往不能與城里人同等。目前農(nóng)民土地權(quán)益與戶籍捆綁，大部分農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村戶籍，在農(nóng)村土地退出補(bǔ)償機(jī)制還未建立的情況下，農(nóng)民擔(dān)心失去農(nóng)村土地權(quán)益而得不到城市有效保障。因此，入城農(nóng)民僅僅實現(xiàn)了“農(nóng)村里的農(nóng)民”向“城市里的農(nóng)民”轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致他們最終選擇“城鄉(xiāng)兩棲”的生活方式，農(nóng)民即使入了城，也離鄉(xiāng)不離土，成為城市里的邊緣人。

（四）村集體發(fā)展壯大問題

從當(dāng)前秀洲區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，其收入主要依賴于土地資源和財政補(bǔ)助，收入渠道單一、自身造血功能弱、活力不足，主要類型有土地飛地抱團(tuán)、土地流轉(zhuǎn)、耕地保護(hù)補(bǔ)償資金等。首先，“飛地抱團(tuán)”項目依賴土地指標(biāo)，現(xiàn)在土地指標(biāo)的緊缺也是眾所周知，且投資體量大、建設(shè)周期長，收益兌現(xiàn)慢。其次，村集體資產(chǎn)也會受一些政策影響，三改一拆等工作推進(jìn)，退散進(jìn)集產(chǎn)業(yè)調(diào)整，部分村集體原有土地資產(chǎn)被拆除，對村級收入帶來一定影響。本身鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)薄弱，農(nóng)村三產(chǎn)融合剛起步，見效也比較慢，使得村集體經(jīng)濟(jì)組織財力更加捉襟見肘。同時，農(nóng)民從村集體組織分享的收益，比較有限，目前，全區(qū)僅僅城區(qū)所在兩個街道和洪合鎮(zhèn)新王橋村等村，通過土地拆遷村每年可以得到一些股份收益，農(nóng)民收入主要還是靠外出務(wù)工或從事家庭經(jīng)營，從集體土地資產(chǎn)中獲取的收入有限。

三、思考建議

秀洲區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)，落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的均衡配置。基于秀洲區(qū)基礎(chǔ)現(xiàn)狀及問題分析，提出相關(guān)思考建議，努力消除影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)秀洲區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得成效。

（一）優(yōu)化空間規(guī)劃布局，推動城鄉(xiāng)空間融合

一是做強(qiáng)城鎮(zhèn)。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，堅持城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。在“三區(qū)三城三組團(tuán)”的大框架下，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)和小集鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐能力與人口集聚能力，成為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體。5 個中心鎮(zhèn)要結(jié)合自身特色規(guī)劃打造不同的類型，堅持錯位發(fā)展、集約發(fā)展，推進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)特色化、特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化，提升城鎮(zhèn)發(fā)展能級。針對12 個小集鎮(zhèn)，要因地制宜、分類指導(dǎo)，部分撤并轉(zhuǎn)化成農(nóng)村保留點，加強(qiáng)環(huán)境整治適當(dāng)增加公共服務(wù)配套；部分進(jìn)行改造提升，采取退低進(jìn)高、環(huán)境整治、增強(qiáng)配套等手段加以改造提升。

二是做美村莊。按照“撤并一批、保留一批、改造一批”的思路，做好村莊規(guī)劃編制，構(gòu)建美麗秀洲圖景。對建議不保留的傳統(tǒng)自然村落納入規(guī)劃村莊撤并點，加大整治集聚力度。將有江南水鄉(xiāng)特色的、有歷史文化底蘊的、田園風(fēng)光特色明顯的傳統(tǒng)自然村落保留下來，按照村莊布局規(guī)劃，對195 個保留點分年度分類型加以推進(jìn)。進(jìn)一步深化“千村示范、萬村整治”工程，提升農(nóng)村人居環(huán)境，實現(xiàn)全域秀美，讓農(nóng)村成為城鄉(xiāng)居民的向往之地。

三是做優(yōu)整治。堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展總基調(diào)，深化土地綜合整治，形成村莊集聚與農(nóng)田連片的土地保護(hù)利用新格局，生態(tài)宜居與綠色發(fā)展的農(nóng)村土地利用空間結(jié)構(gòu)，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的土地保障制度，健全滿足城鄉(xiāng)融合要求的土地要素流動機(jī)制。在堅持農(nóng)民意愿的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民向中心鎮(zhèn)中心村集聚，促進(jìn)本地農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，安置方式由宅基地安置為主向公寓式安置為主轉(zhuǎn)變。

（二）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，激活農(nóng)村土地資源活力

一是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；完善農(nóng)村土地征收制度，規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

二是建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。通過試點先行，建立健全同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，逐步形成規(guī)范、有效的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度及配套政策體系，釋放集體土地權(quán)能、提升價值，培育農(nóng)村土地市場信心，激活農(nóng)村土地資源活力。

（三）建立農(nóng)民土地權(quán)益有償退出機(jī)制，提高農(nóng)民土地財產(chǎn)收益

一是健全農(nóng)民土地退出保障機(jī)制，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，推動農(nóng)民土地權(quán)益與戶籍脫鉤，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份轉(zhuǎn)移備案制度和進(jìn)城農(nóng)戶備案制度，切實保證進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)益在農(nóng)村繼續(xù)享有，同時，保障進(jìn)城農(nóng)民與市民享受同等社會保障權(quán)益。

二是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革。探索承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，保持集體所有權(quán)穩(wěn)定不變，對有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)戶，鼓勵引導(dǎo)其退出土地承包經(jīng)營權(quán)，建立承包權(quán)有償轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制。圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，積極鼓勵承包地經(jīng)營權(quán)全域流轉(zhuǎn)，探索承包經(jīng)營權(quán)入股，以“保底+分紅”模式，保障農(nóng)民承包權(quán)利益。培育新型經(jīng)營主體，積極引入社會資本，探索創(chuàng)新“農(nóng)業(yè)企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的模式，發(fā)展有機(jī)生態(tài)和特色高效農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

三是以激活農(nóng)民財產(chǎn)性收益為目標(biāo)，深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。探索制定宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，落實宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，激活宅基地財產(chǎn)價值功能。結(jié)合土地綜合整治，撤并點宅基地以退出為主，建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，鼓勵公寓式安置；保留點宅基地以流轉(zhuǎn)為主，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)空間。

（四）同頻共振“強(qiáng)村”“富民”，實現(xiàn)均衡富庶發(fā)展

一是轉(zhuǎn)型升級，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。落實永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，抓好“米袋子”“菜籃子”工程，推進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)型利用，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理，協(xié)調(diào)設(shè)施農(nóng)用地的占地規(guī)模、空間位置、服務(wù)水平與區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展水平之間的關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)創(chuàng)園等平臺建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二是多元“造血”，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。探索多元化發(fā)展模式，提升村級組織“造血”功能。鼓勵村集體盤活利用閑置集體建設(shè)用地，即變宅基地為民宿、生產(chǎn)管理用房等經(jīng)營性用地，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等休閑農(nóng)業(yè)。做強(qiáng)做優(yōu)“飛地抱團(tuán)”，加大財政支持力度，給予資金和土地指標(biāo)的獎勵，落實土地整治節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)獎勵到村。整合鄉(xiāng)村土地資源、生態(tài)資源、文化資源、旅游資源、產(chǎn)業(yè)資源以及農(nóng)村集體性資產(chǎn)等，將資源轉(zhuǎn)化為資本，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡富庶發(fā)展。