中國(guó)行政法治建設(shè)的發(fā)展歷程與主要經(jīng)驗(yàn)

姜明安（北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放和全面推進(jìn)中國(guó)民主法治建設(shè)的偉大進(jìn)程。自20世紀(jì)80年代起，國(guó)家治理開(kāi)始從人治逐步走向法治，國(guó)家行政管理亦從無(wú)法可依，依政策辦事、依領(lǐng)導(dǎo)指示辦事逐步向依法辦事、依法行政轉(zhuǎn)變。通過(guò)40多年堅(jiān)持不懈地推進(jìn)行政法治建設(shè)，黨的十一屆三中全會(huì)提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的要求逐步在行政領(lǐng)域得到落實(shí)，法治政府建設(shè)取得了重大且顯著的成效。

一、中國(guó)行政法治建設(shè)進(jìn)程中的四件要事

（一）《國(guó)家工作人員法》（《公務(wù)員法》）的起草

行政法治建設(shè)的第一件要事是行政法立法，解決行政管理有法可依的問(wèn)題。行政管理包括內(nèi)部管理和外部管理。內(nèi)部管理的法主要包括行政組織法、行政編制法和公務(wù)員法，外部管理的法主要包括各種綜合性的行政行為法（如行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等）和各種部門(mén)行政管理法（如土地管理法、礦產(chǎn)管理法、食品安全法、藥品管理法等）。我國(guó)制定綜合性行政法（單行行政法典）是從制定《國(guó)家工作人員法》（《公務(wù)員法》）開(kāi)始的。

1984年10月，中央組織部和原勞動(dòng)人事部成立了由15人組成的《國(guó)家工作人員法》立法小組，時(shí)任中央組織部副部長(zhǎng)曹志任組長(zhǎng)，小組成員包括5名專(zhuān)家學(xué)者（楊柏華、皮純協(xié)、張煥光、袁岳云、姜明安）。經(jīng)過(guò)半年時(shí)間，立法小組完成了該法草案的起草。該法草案于1993年由國(guó)務(wù)院以《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》名稱(chēng)發(fā)布；2005年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議以《公務(wù)員法》名稱(chēng)正式通過(guò)為法律。這是中國(guó)改革開(kāi)放后最早啟動(dòng)的綜合性行政法專(zhuān)門(mén)立法（從起草法律草案到全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)為法律經(jīng)過(guò)20年時(shí)間）。

（二）行政立法研究組的建立和運(yùn)作

1986年4月《中華人民共和國(guó)民法通則》通過(guò)以后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委召開(kāi)座談會(huì)討論該法的實(shí)施和下一步的立法工作。會(huì)上，全國(guó)人大法律委員會(huì)顧問(wèn)陶希晉提出，我國(guó)已經(jīng)制定了《刑法》《刑事訴訟法》和《民事訴訟法（試行）》，現(xiàn)在又有了《民法通則》。基本法律體系就只差行政法和行政訴訟法。他提議制定行政法和行政訴訟法，完善我國(guó)基本法律體系。他的提議得到時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真的認(rèn)可。于是，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委之下設(shè)立了由15人組成的行政立法研究組，由江平任組長(zhǎng)，羅豪才、應(yīng)松年任副組長(zhǎng)，主要成員包括肖峋、高帆、皮純協(xié)、張煥光、朱維究、姜明安等。小組負(fù)責(zé)草擬行政法試擬稿（當(dāng)時(shí)稱(chēng)“法律的毛坯”）。

行政立法研究組成立后，運(yùn)作了近20年，先后草擬和向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交了《行政訴訟法（試擬稿）》（1989年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)為法律）、《國(guó)家賠償法（試擬稿）》（1994年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)為法律）、《行政處罰法（試擬稿）》（1996年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)為法律）、《立法法（試擬稿）》（2000年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)為法律）、《行政許可法（試擬稿）》（2003年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)為法律）、《行政強(qiáng)制法（試擬稿）》（2011年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)為法律）。

為了把這些法律草擬好，保證立法的質(zhì)量，行政立法研究組先后在國(guó)務(wù)院多個(gè)部委和地方多個(gè)省市進(jìn)行調(diào)研，還考察了20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的行政法立法情況。

（三）推進(jìn)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)步需要的舊法的廢止或廢舊立新

中國(guó)行政法治建設(shè)的第三件要事是推進(jìn)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)步需要的舊法的廢止或廢舊立新。

2003年，“孫志剛事件”發(fā)生，廣大社會(huì)公眾認(rèn)為當(dāng)時(shí)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》不利于保障人權(quán)和保護(hù)公民的合法權(quán)益。于是，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了對(duì)該行政法規(guī)的廢舊立新程序：廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，制定了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

2009年，“唐福珍事件”發(fā)生，北大五位教授（沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢(qián)明星、姜明安）向全國(guó)人大常委會(huì)建議審查和撤銷(xiāo)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。全國(guó)人大常委會(huì)法工委將北大教授建議轉(zhuǎn)告原國(guó)務(wù)院法制辦。于是，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了對(duì)該行政法規(guī)的廢舊立新程序：廢止了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

2013年，“唐慧勞教案”發(fā)生，廣大社會(huì)公眾認(rèn)為已實(shí)施半個(gè)多世紀(jì)的《勞動(dòng)教養(yǎng)條例》已不適應(yīng)新時(shí)代人權(quán)保障的需要，有違憲之嫌。于是，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議根據(jù)廣大人民群眾的要求，作出了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。

（四）法治政府建設(shè)三個(gè)綱要的出臺(tái)

2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布法治政府建設(shè)第一個(gè)綱要——《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。該綱要第一次提出了依法行政、建設(shè)法治政府的六項(xiàng)基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)法治政府建設(shè)第二個(gè)綱要——《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。該綱要第一次提出了法治政府建設(shè)的六項(xiàng)總體目標(biāo)和七項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)。六項(xiàng)總體目標(biāo)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。七項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)：政府職能依法全面履行；依法行政制度體系完備；行政決策科學(xué)民主合法；憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施；行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行；人民權(quán)益切實(shí)有效保障；依法行政能力普遍提高。

2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)法治政府建設(shè)第三個(gè)綱要——《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》。該綱要在前兩個(gè)綱要的基礎(chǔ)上，適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信息化社會(huì)的需要，提出了法治政府建設(shè)四項(xiàng)新的任務(wù)（前兩個(gè)綱要沒(méi)有提及或沒(méi)有重點(diǎn)論述的任務(wù)）：健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件；健全社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義；健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行；健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。

二、中國(guó)行政法治建設(shè)對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化的影響

中國(guó)行政法治建設(shè)對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化的影響主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）促進(jìn)了現(xiàn)代民主法治觀念的形成和進(jìn)步

中國(guó)行政法治建設(shè)對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化的影響首先表現(xiàn)在促進(jìn)人民群眾觀念的變化。這種變化是多方面的。

第一，政府的權(quán)力需要法律制約和規(guī)范。隨著行政法治建設(shè)的推進(jìn)，特別是“民告官”行政訴訟制度的建立和運(yùn)作，廣大人民群眾開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，由于各種主客觀的原因，政府也可能侵犯人民的權(quán)益，從而政府的權(quán)力也需要法律制約和規(guī)范。

第二，公民有序參政、議政。隨著行政法治建設(shè)的推進(jìn)，特別是行政法的正當(dāng)法律程序制度的建立和運(yùn)作，廣大人民群眾逐漸形成了這樣的現(xiàn)代法治觀念：政府的行政管理權(quán)力是有限的，政府的決策和執(zhí)法行為都必須有公民的有序參與。政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，公民“法無(wú)禁止皆自由”。

第三，政府必須依法行政。隨著行政法治建設(shè)的推進(jìn)，特別是三個(gè)法治政府建設(shè)綱要的發(fā)布和實(shí)施，廣大人民群眾逐步確立了法律至上、法大于權(quán)的觀念：政府和政府官員必須依法行政，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)必賠償”。

（二）促進(jìn)了政府行政管理方式的轉(zhuǎn)變

中國(guó)行政法治建設(shè)對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化影響的另一重要表現(xiàn)是促進(jìn)了政府行政管理方式從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代治理方式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要包括以下四個(gè)方面。

第一，行政主體從行政機(jī)關(guān)單一主體向社會(huì)廣泛參與的多元主體轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理的主體只限于行政機(jī)關(guān)，而現(xiàn)代公共治理的主體除行政機(jī)關(guān)以外，還包括各種社會(huì)組織和團(tuán)體，如行業(yè)協(xié)會(huì)、基層群眾性自治組織以及其他非政府和非營(yíng)利組織（NGO、NPO）。

第二，行政目標(biāo)從主要追求秩序向主要追求滿(mǎn)足人民對(duì)美好、幸福生活的向往和需要轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理的目標(biāo)主要是追求秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定，而現(xiàn)代公共治理的目標(biāo)除追求秩序、保障社會(huì)穩(wěn)定外，更多的是為社會(huì)公眾提供服務(wù)，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好、幸福生活的向往和需要。

第三，行政管理方式從主要以單方性、強(qiáng)制性為特征向更注重參與性、互動(dòng)性和運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政協(xié)議及其他柔性或軟法手段轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理多采用行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等具有單方性、強(qiáng)制性的方式，而現(xiàn)代公共治理則更多地采用協(xié)商、說(shuō)服、指導(dǎo)和簽訂行政協(xié)議等具有參與性和互動(dòng)性的方式。

第四，行政機(jī)關(guān)及其工作人員從單純依上級(jí)指示、命令、紅頭文件辦事逐步向依法定權(quán)限、法定行為規(guī)則和正當(dāng)法律程序辦事轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理只注重和要求下級(jí)服從上級(jí)，而現(xiàn)代公共治理則要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行上級(jí)指示、命令和紅頭文件時(shí)，應(yīng)考慮相應(yīng)指示、命令和紅頭文件是否合法，要求其辦理的事項(xiàng)是否屬于其法定權(quán)限和是否符合法律規(guī)定；對(duì)于合法的指示、命令和紅頭文件要求其辦理的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員還應(yīng)依正當(dāng)法律程序辦理。

（三）促進(jìn)了執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變

中國(guó)行政法治建設(shè)對(duì)于中國(guó)式現(xiàn)代化的影響還表現(xiàn)在促進(jìn)執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變：從依領(lǐng)導(dǎo)人指示和“紅頭文件”治國(guó)、依政策治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)變。行政法雖然不直接規(guī)范執(zhí)政黨的行為，但它通過(guò)規(guī)范各級(jí)政府和政府部門(mén)的行為而間接影響執(zhí)政黨各級(jí)黨委的行為。因?yàn)楦骷?jí)政府和政府部門(mén)要接受執(zhí)政黨各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。如果政府或政府部門(mén)在行政訴訟中因行政行為違法敗訴，而這一行政行為是經(jīng)過(guò)同級(jí)黨委討論、審議或者批準(zhǔn)的，不僅政府或政府部門(mén)要反思行政行為違法的原因和在以后的行政管理中予以改進(jìn)，同時(shí)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨委也要反思其是否在依法執(zhí)政方面存在問(wèn)題，如果存在問(wèn)題，同樣要加以改進(jìn)，以保障和推進(jìn)依法執(zhí)政和依法治國(guó)。

三、中國(guó)行政法治建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

回顧中國(guó)行政法治建設(shè)的歷程，其主要經(jīng)驗(yàn)有以下五點(diǎn)。

（一）堅(jiān)持走“中國(guó)特色”與“他山之石”結(jié)合的道路，既注重適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，也注重學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)

在中國(guó)推進(jìn)行政法治建設(shè)，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上和便民利民，堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)發(fā)展協(xié)調(diào)、兼顧和平衡。這些均是中國(guó)特色。我國(guó)行政法治建設(shè)正是因?yàn)閳?jiān)持這些特色，才在短短40多年的時(shí)間里取得了如此大的成效。同時(shí)，中國(guó)行政法治建設(shè)各項(xiàng)工程的實(shí)施和有效運(yùn)作，也在于注重學(xué)習(xí)和借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的經(jīng)驗(yàn)，特別是在具體制度的設(shè)計(jì)和立法、執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重參考和借鑒國(guó)外相應(yīng)的有用有益做法。

（二）堅(jiān)持行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐緊密結(jié)合，既大膽探索，“摸著石頭過(guò)河”，又加強(qiáng)理論指導(dǎo)，保障探索的正確方向和目標(biāo)

中國(guó)行政法治建設(shè)的另一重要經(jīng)驗(yàn)就是理論和實(shí)踐的緊密結(jié)合。例如，在行政法立法方面，大多數(shù)重要行政法都是法學(xué)專(zhuān)家和法律實(shí)務(wù)部門(mén)工作人員組成立法起草班子，共同草擬法律草案或者法律試擬稿。如1984年成立的《國(guó)家工作人員法》（《公務(wù)員法》）立法小組成員，既包括中央組織部、原勞動(dòng)人事部的工作人員，也包括北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的法學(xué)學(xué)者；1986年成立的行政立法研究組更是既包括全國(guó)人大常委會(huì)法工委、原國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民法院的法律實(shí)務(wù)工作人員，也包括北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)的法學(xué)教授和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的研究員。此外，在立法過(guò)程中，為了保證立法符合中國(guó)實(shí)際，立法組曾多次組織成員到中央政府各部門(mén)和全國(guó)各地進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。

（三）以行政訴訟制度的運(yùn)作逐步推進(jìn)行政行為法、行政程序法和行政組織法的完善

國(guó)外行政法體系的構(gòu)建一般是先制定行政組織法，然后制定行政行為法、行政程序法，最后制定行政訴訟法和國(guó)家賠償法。我國(guó)行政法治建設(shè)由于起步較晚，首先制定的是行政訴訟法和國(guó)家賠償法，然后通過(guò)“民告官”制度的運(yùn)作，促使立法機(jī)關(guān)（包括行政立法機(jī)關(guān)）制定行政行為法、行政程序法（如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等）。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)施行政行為無(wú)法定依據(jù)在行政訴訟中只能敗訴，立法機(jī)關(guān)不得不立法以保證行政行為有法可依。

（四）注重通過(guò)特定個(gè)案突破特定領(lǐng)域法治建設(shè)的障礙和藩籬，一步一步地將行政法治向前推進(jìn)

中國(guó)行政法治建設(shè)的另一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)特定個(gè)案突破特定領(lǐng)域法治建設(shè)的障礙和藩籬，不斷將行政法治向前推進(jìn)。行政管理領(lǐng)域的特定典型案例，往往會(huì)暴露行政法立法和執(zhí)法中有代表性的問(wèn)題，而且往往是行政管理中積累多年難以處理的老大難問(wèn)題。抓住這些典型案例，集中各方面力量，分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源，找出解決這些問(wèn)題的最優(yōu)或較優(yōu)方案，就可以乘勢(shì)將法治向前推進(jìn)一步。

（五）堅(jiān)持先試驗(yàn)、后推廣，通過(guò)先行先試保證行政法治建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展

中國(guó)行政法治建設(shè)在推進(jìn)發(fā)展和創(chuàng)新方面，一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是堅(jiān)持先試驗(yàn)、后推廣，通過(guò)先行先試保證發(fā)展和創(chuàng)新的穩(wěn)妥，保障社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)于重要的制度建設(shè)和重要的創(chuàng)新性立法，堅(jiān)持先地方立法后中央立法，以地方改革為中央立法探索和積累經(jīng)驗(yàn)；先行政立法后人大立法，以行政立法為人大立法探索和積累經(jīng)驗(yàn)。