法治鄉(xiāng)村建設(shè)的“余村經(jīng)驗”

夏 威（浙江省湖州市司法局局長）

徐衛(wèi)峰（浙江省湖州市司法局）

浙江省湖州市安吉縣余村是習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論斷的提出地。近年來，余村通過堅持黨建引領(lǐng)為核、生態(tài)經(jīng)濟為基、“四治融合”為道和“共建共治共享”為本的綜合治理模式，探索出一條鄉(xiāng)村治理的法治之路。余村2015年1月被評為全國民主法治示范村，2018年5月被評為全國人民調(diào)解工作先進集體，2019年12月被評為全國鄉(xiāng)村治理示范村。隨著“余村經(jīng)驗”影響范圍的擴大，深入挖掘“余村經(jīng)驗”的內(nèi)在價值，深化其理論闡釋與實踐探索，對于在新時代進一步推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有現(xiàn)實意義。

一、“余村經(jīng)驗”的現(xiàn)實價值

（一）“余村經(jīng)驗”的起源探析。2005年8月，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志來到安吉縣調(diào)研“法治浙江”建設(shè)，對余村推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的做法予以充分肯定，尤其是對余村通過民主決策關(guān)停礦山，走綠色發(fā)展之路的做法給予了高度評價。2018年5月，中宣部調(diào)研組在廣泛調(diào)研和深入分析的基礎(chǔ)上，形成了關(guān)于“余村經(jīng)驗”的調(diào)研報告，報告將余村開展鄉(xiāng)村治理的做法概括為六個方面：一是黨建為引領(lǐng)，鍛造一個堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子；二是踐行“兩山論”，找到一條適合村情的致富道路；三是事情商量辦，形成一套廣泛參與的民主制度；四是信法不信訪，堅持一個守法用法的基本理念；五是文明樹新風(fēng)，營造一個崇德向善的濃厚氛圍；六是管理精細化，編制一張靈敏高效的綜治網(wǎng)絡(luò)。該報告還系統(tǒng)歸納提煉了“余村經(jīng)驗”的八個方面表現(xiàn)：一是支部帶村；二是發(fā)展強村；三是民主管村；四是依法治村；五是道德潤村；六是生態(tài)美村；七是平安護村；八是清廉正村。

（二）“余村經(jīng)驗”的歷史意義?！皸鳂蚪?jīng)驗”是20世紀60年代初浙江省諸暨縣（現(xiàn)諸暨市）楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的基層社會治理經(jīng)驗。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，為“楓橋經(jīng)驗”賦予新的時代內(nèi)涵。要堅持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”?！坝啻褰?jīng)驗”作為“楓橋經(jīng)驗”在新時代的具體典范，兩者在內(nèi)容上具有鮮明的一致性。首先，在基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心上，兩者都強調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是推進基層社會治理的政治方向和根本保證，將黨的建設(shè)貫穿基層社會治理、保障基層社會治理、統(tǒng)領(lǐng)基層社會治理，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動。其次，在基層治理的實施主體上，兩者都強調(diào)“人民群眾是基層治理的最堅實的依托”。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史前進的決定力量，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然也要依靠人民群眾。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，其核心內(nèi)涵是人民至上?！皸鳂蚪?jīng)驗”“余村經(jīng)驗”都善于依靠群眾路線化解矛盾糾紛，在具體表現(xiàn)形式上，依靠群眾就地化解矛盾糾紛是關(guān)鍵所在。兩者都強調(diào)要緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點，切實做到治理過程讓群眾參與、治理成效讓群眾評判、治理結(jié)果由群眾共享。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“余村經(jīng)驗”在秉承“楓橋經(jīng)驗”為了群眾、依靠群眾價值內(nèi)涵的同時，更加側(cè)重和突出服務(wù)群眾。最后，在基層治理的運行模式上，兩者都強調(diào)治理的系統(tǒng)性、時效性?；鶎由鐣卫硪\用好一切社會力量，要廣泛凝聚思想共識，不斷完善基層黨組織、村委會、村民等多方治理主體“心往一處想、勁往一處使”的工作格局。無論是“楓橋經(jīng)驗”，還是“余村經(jīng)驗”，兩者的共同理念在于“源頭治理”?！霸搭^治理”不僅是防范化解重大風(fēng)險隱患的事前處置，也是實現(xiàn)矛盾糾紛事中事后全流程管控的重要方式?！霸搭^治理”應(yīng)融合司法、行政、行業(yè)組織、社會公眾等多元力量，不斷完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制。

（三）“余村經(jīng)驗”的時代意義。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。黨的二十大報告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！薄敖∪步ü仓喂蚕淼纳鐣卫碇贫?，提升社會治理效能。在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！薄坝啻褰?jīng)驗”為健全自治、法治、德治、智治“四治融合”的鄉(xiāng)村治理體系提供了生動范例?！坝啻褰?jīng)驗”踐行5年以來，湖州市以產(chǎn)業(yè)興旺為物質(zhì)基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)風(fēng)文明為內(nèi)生動力，錨定生態(tài)宜居和共同富裕的既定目標，邁出治理有效新步伐。截至2022年，湖州市農(nóng)村居民人均可支配收入達到44112元，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小到1.61（見表1）。湖州市在浙江省平安考核成績中實現(xiàn)平安建設(shè)“十六連冠”。截至2023年，創(chuàng)建全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范縣1個、全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)1個、國家級鄉(xiāng)村治理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個、國家級鄉(xiāng)村治理示范村15個。

表1 2018-2022年湖州市農(nóng)村居民人均可支配收入統(tǒng)計表

二、湖州踐行“余村經(jīng)驗”的主要做法

（一）立足支部帶村，做實清廉正村，讓紅色黨建強起來。完善鄉(xiāng)村治理體系的核心在于黨建引領(lǐng)。協(xié)同推進黨的建設(shè)和從嚴治黨，發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)帶好頭起好步。一是建強戰(zhàn)斗堡壘，打造鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)核心。認真貫徹落實浙江省委“百縣爭創(chuàng)、千鄉(xiāng)晉位、萬村過硬”工程部署要求，深入實施“百村示范、千村晉位”專項行動。創(chuàng)設(shè)“強村富民指數(shù)”，對全市所有914個行政村分區(qū)（縣）量化排名，發(fā)布實干爭先綜合績效考核“強村榜”。按照“一年提升、兩年鞏固、三年晉位”要求，嚴格落實1名縣級領(lǐng)導(dǎo)掛點聯(lián)系、1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包干負責、1個縣直部門結(jié)對幫扶、1名第一書記駐村指導(dǎo)的“四個一”機制。鄉(xiāng)村新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)黨的組織和工作覆蓋率達到100%。二是樹牢實干導(dǎo)向，鍛造鄉(xiāng)村治理過硬鐵軍。大力實施“浙北雄鷹”計劃，舉辦村書記培訓(xùn)班、基層黨建“走看賽”等活動。湖州市委連續(xù)推選8批“鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀帶頭人”共115名，形成了以盛阿偉、孫國文等人為代表在全省乃至全國具有較大影響力的“好書記”群體。對擬新進村（社）“兩委”班子人選做到“凡進必審”，截至目前，全市共備案村（社）黨組織書記1238人、村（社）后備干部3560人。三是踐行群眾路線，規(guī)范“小微權(quán)力”運行機制。出臺《關(guān)于持續(xù)加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理進一步推進清廉鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，建立健全流轉(zhuǎn)順暢、交易規(guī)范、風(fēng)險可控的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管機制。深入實施“陽光治理”工程，利用數(shù)字化手段嚴格執(zhí)行村級重大事項決策“五議兩公開”制度，編制村級重大事項決策、村級采購管理等“小微權(quán)力”清單45項。

（二）立足生態(tài)美村，做實發(fā)展強村，讓綠色產(chǎn)業(yè)旺起來。余村堅持將生態(tài)經(jīng)濟作為“兩山”理論轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，充分體現(xiàn)出經(jīng)濟與生態(tài)兩大系統(tǒng)并不是相互獨立的，而是共處于一個互動循環(huán)的大系統(tǒng)中。一是開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造宜居鄉(xiāng)村環(huán)境。按照整體規(guī)劃、分步實施、特色塑造的思路，以組團式未來鄉(xiāng)村建設(shè)為抓手，系統(tǒng)推進新時代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。截至2022年，湖州市累計建成省新時代美麗鄉(xiāng)村示范縣1個、省美麗鄉(xiāng)村示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)43個、省美麗鄉(xiāng)村特色精品村133個（見表2）。二是依托綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大村級集體經(jīng)濟。依托優(yōu)良生態(tài)，深化產(chǎn)村融合發(fā)展，不斷提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平，全方位打開“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道。推進鄉(xiāng)村運營品牌化。以鄉(xiāng)村空間為載體，通過差異化定位，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商和美麗鄉(xiāng)村夜經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)。持續(xù)實施村級集體經(jīng)濟“強村計劃”，在全省率先創(chuàng)辦“強村公司”，截至2022年年底，全市有強村公司300余家。三是聚焦創(chuàng)新促增收，力爭資源最優(yōu)化。出臺《關(guān)于規(guī)范和促進農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》，截至2022年年底，土地流轉(zhuǎn)率達74%左右。以德清縣作為全國“宅改”試點縣為契機，深化宅基地制度改革，全國首創(chuàng)“單一”宅基地使用權(quán)抵押。實施“千個團隊、萬名創(chuàng)客”培育工程，對新認定的市級示范性鄉(xiāng)村創(chuàng)客團隊給予10萬元獎勵。

表2 2018-2022年湖州市省美麗鄉(xiāng)村特色精品村、省美麗鄉(xiāng)村示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計表

（三）立足依法治村，做實平安護村，讓基層治理實起來。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和攻堅領(lǐng)域，加強鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是完善鄉(xiāng)村治理、推進鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。一是開展民主法治示范村建設(shè)，提升農(nóng)民群眾法治素養(yǎng)。常態(tài)化開展形式多樣的法治宣傳教育活動，提升農(nóng)民群眾法律素養(yǎng)，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。2017年，發(fā)布全國首個《美麗鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)規(guī)范》市級地方標準；2020年，頒布實施全國首部法治鄉(xiāng)村建設(shè)地方性法規(guī)《湖州市法治鄉(xiāng)村建設(shè)條例》。截至2022年，創(chuàng)成全國民主法治示范村（社區(qū)）24個，省級民主法治村（社區(qū)）478個，覆蓋率均居全省前列（見表3）。二是強化公共法律服務(wù)供給，完善矛盾糾紛多元化解機制。深入推進公共法律服務(wù)“三大平臺”建設(shè)，不斷滿足農(nóng)民群眾法律服務(wù)需求。推廣“站點駐村”“法官聯(lián)村”等創(chuàng)新模式，下沉公共法律服務(wù)資源，推動法律服務(wù)延伸至鄉(xiāng)村治理末梢。截至2022年，按照“一鎮(zhèn)一品”“一村一品”的標準，共打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛調(diào)中心74個、村（社區(qū)）矛調(diào)工作站1185個。市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)中心（站、點）覆蓋率達100%，“一村（社區(qū)）一法律顧問”覆蓋率達100%。三是加強全科網(wǎng)格建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理水平。2021年，制定發(fā)布全省首部市級地方性法規(guī)《湖州市預(yù)防和化解矛盾糾紛條例》。大力構(gòu)建“防控人網(wǎng)+數(shù)據(jù)智網(wǎng)+全科地網(wǎng)+監(jiān)控天網(wǎng)”的立體化、信息化、智能化農(nóng)村社會治安防控體系，形成了“市級抓統(tǒng)籌、區(qū)縣管終結(jié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負主責、村社打基礎(chǔ)”的四級聯(lián)動多元矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處綜合工作體系。加強“1+3+N”網(wǎng)格團隊建設(shè)（“1”即1名網(wǎng)格長，“3”即1名專職網(wǎng)格員、1名兼職網(wǎng)格員、1名包聯(lián)干部，“N”即網(wǎng)格內(nèi)的其他包聯(lián)干部、專業(yè)執(zhí)法力量、基層黨員干部等其他社會主體），推動政府管理、村級自治和群眾團體、社會組織、志愿者服務(wù)等融入網(wǎng)格化管理體系。截至2022年，全市專職網(wǎng)格員數(shù)量從2067名增加至4100余名，全市網(wǎng)格數(shù)量從2540個增加至4129個。

表3 2018-2022年湖州市省級民主法治村統(tǒng)計表

（四）立足道德潤村，做實民主管村，讓文明鄉(xiāng)風(fēng)靚起來。村民道德素養(yǎng)的提高有利于激發(fā)村民主體意識，鄉(xiāng)村民主建設(shè)又為村民道德建設(shè)提供重要保障。一是實施“文明新風(fēng)潤心”行動，深化農(nóng)村群眾性精神文明創(chuàng)建。制定印發(fā)《湖州市新時代公民道德建設(shè)實施意見》《農(nóng)村精神文明建設(shè)》等市級地方標準，制定具體公民道德建設(shè)內(nèi)容和評價標準100條?？偨Y(jié)推廣鄉(xiāng)村治理“道德門診”“最美家風(fēng)+”“誠信檔案”等經(jīng)驗做法，不斷提升社會文明程度。二是實施“文化惠民連心”行動，推動社會主義核心價值觀在農(nóng)村落細落實。發(fā)布《湖州市農(nóng)村文化禮堂建設(shè)全覆蓋三年行動計劃（2019—2021年）》《湖州市農(nóng)村文化禮堂建設(shè)管理獎補辦法》等文件，實現(xiàn)農(nóng)村文化禮堂“行政村建設(shè)、智慧化管理、點餐制服務(wù)、專職化隊伍”四個全覆蓋。以農(nóng)村文化禮堂為主陣地，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進一步整合農(nóng)村宣傳文化、科普教育、體育健身等各類公共服務(wù)資源。截至2023年10月，建成農(nóng)村文化禮堂903家，實現(xiàn)500人以上行政村全覆蓋，獲評省級五星級文化禮堂118家。三是實施“基層治理共建”行動，暢通多方參與的基層治理渠道。制發(fā)《關(guān)于開展村規(guī)民約（社區(qū)公約）和村（居）民自治章程制修訂工作專項督查的通知》，指導(dǎo)各區(qū)縣做好村規(guī)民約、社區(qū)公約的修訂完善工作。通過搭建議事協(xié)商平臺、規(guī)范議事協(xié)商流程和創(chuàng)新議事協(xié)商模式等方式，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)賢參事會”“兩山議事會”“戶主大會”等村級自治組織在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。探索開展以村民小組（自然村）為自治單元的“微自治”，劃小村民自治單元，激活鄉(xiāng)村治理“神經(jīng)末梢”。

三、湖州踐行“余村經(jīng)驗”的幾點啟示

（一）始終堅持以“黨建引領(lǐng)”為核心，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村治理是一個系統(tǒng)性和全局性的工程，在鄉(xiāng)村治理工作中，要充分發(fā)揮我們黨總攬全局、統(tǒng)籌資源和協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢作用。要強化組織引領(lǐng)，督促各級黨委和政府將鄉(xiāng)村治理工作納入縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作的述職評議考核的重要內(nèi)容，推動層層落實責任。湖州市堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的方方面面，充分發(fā)揮全市5100余名村“兩委”干部和6.9萬余名村黨員模范帶頭作用，通過矛盾糾紛化解、困難群眾幫扶、民情民意收集等工作機制，把組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，創(chuàng)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村治理體制機制。

（二）始終堅持以“生態(tài)經(jīng)濟”為特色，夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村治理之間存在緊密關(guān)系。鄉(xiāng)村治理成效為經(jīng)濟發(fā)展提供外部環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展為鄉(xiāng)村治理奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。要不斷探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新模式，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展配套政策，加強“五議兩公開”等監(jiān)督機制建設(shè)，探索完善農(nóng)村資源的市場化發(fā)展路徑，帶領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。湖州市堅持以“生態(tài)經(jīng)濟”為特色，堅持將“生態(tài)經(jīng)濟”作為“兩山”理論轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，構(gòu)建綠色發(fā)展新格局，打通“兩山”轉(zhuǎn)化新通道。

（三）始終堅持以“四治融合”為重點，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理力量。以“三治融合”推進鄉(xiāng)村治理，自治是基礎(chǔ)，法治是保障，德治是支撐。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)推進的大背景下，“余村經(jīng)驗”在秉持“三治融合”的基礎(chǔ)上，完善發(fā)展出“智治+”的基層治理經(jīng)驗。堅持“四治融合”，能夠最大限度整合各種社會資源、動員社會各方力量，有利于推動構(gòu)建和諧穩(wěn)定的基層治理新格局。湖州市以提升服務(wù)效能為焦點，以數(shù)字平臺建設(shè)為抓手，通過“自治”激發(fā)基層活力，通過“法治”促進規(guī)范有序，通過“德治”樹立良好風(fēng)尚，通過“智治”統(tǒng)籌治理資源。

（四）始終堅持“共建共治共享”理念，共譜鄉(xiāng)村治理新篇章。以“共建共治共享”指引優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，推動形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。堅持打造“村呼鄉(xiāng)應(yīng)、上下聯(lián)動”的工作模式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居互通共融的基層黨建機制，組建黨建聯(lián)盟，把鄉(xiāng)村治理資源“串起來”，推動鄉(xiāng)村治理“握指成拳”“連片聯(lián)治”。湖州市始終堅持“以共建讓群眾成為最廣泛的參與者，以共治讓群眾成為最終的評判者，以共享讓群眾成為最大的受益者”的社會治理理念，打造政府與社會高效互動的良好氛圍。

（五）秉承發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的時代價值，探尋鄉(xiāng)村治理新路徑。“楓橋經(jīng)驗”的核心在于發(fā)動和依靠群眾化解人民內(nèi)部矛盾，形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層善治格局。在踐行“楓橋經(jīng)驗”人民主體性的基礎(chǔ)上，“余村經(jīng)驗”更加凸顯了以法治護航鄉(xiāng)村振興的重要性。強調(diào)在法治軌道上化解矛盾糾紛，善于通過運用法治思維和法治方式解決日常問題，讓人民群眾在法律框架下分清是非曲直、在權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一中判斷對錯，真正把社會治理經(jīng)創(chuàng)新化為人民美好生活。