《糧食安全保障法（草案）》完善之建議重新界定“糧食”概念

穆中杰 傅穎 陳璐珂

摘要：“糧食”概念是糧食安全保障法科學起草的首要問題。中國傳統(tǒng)意義上的“糧食”概念即指谷物，當代中國權(quán)威文獻對“糧食”概念有不同的定位和認識，世界上其他國家和組織對“糧食”概念的界定也因國內(nèi)國際多重因素而有不同?？茖W界定“糧食”概念需要考慮如下幾種因素：應(yīng)與相關(guān)利益補償機制所涉及的糧食品種相銜接；要考慮中國因國土廣袤而糧食生產(chǎn)條件有異、民族眾多因消費習慣而糧食需求品種多樣、常住人口因數(shù)量龐大而眾口難調(diào)等客觀現(xiàn)實；不僅要考慮和平時期的法律適用，還要考慮戰(zhàn)爭等特殊時期的法律適用。

關(guān)鍵詞：糧食安全保障法；糧食安全；立法

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230501

基金項目：國家社會科學基金重大項目（22ZDA073）。

Suggestions on the improvement of the "Food Security Law （Draft） " redefine the concept of "grain"

Mu Zhongjie， Fu Ying， Chen Luke

（ Institute of Food Policy & Law， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan 450000 ）

Abstract： The concept of "grain" is the primary consideration in the scientific drafting of the food security law. In China， the concept of "grain" traditionally means cereals while current authoritative literature presents different positioning and understanding. Other countries and organizations around the world also show different definitions of the concept of "grain" in terms of multiple domestic and international factors. The scientific definition of the concept of "grain" in our country needs to take into account the following factors： it should be connected with the grain varieties with relevant benefit compensation mechanism； it is necessary to consider the objective reality of different grain production conditions， diversification of demand for food varieties， and difficulty in catering for all tastes due to the vast territory， multi-nations and different consumption habits and numerous permanent residents； in addition， it is necessary to consider not only the application of law in peacetime， but also the application of law in special times such as war.

Key words： food security law， food security， legislation

糧食概念是糧食安全保障立法要面對的首要基礎(chǔ)理論問題。2023年6月，中國人大網(wǎng)站公布的《糧食安全保障法（草案）》（以下簡稱《草案》）明確給出“糧食”的定義：本法所稱糧食，是指小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧及其成品糧。筆者認為該定義無法涵蓋《草案》第二條第二款“應(yīng)當樹立大食物觀”的內(nèi)容，建議重新界定。要科學界定糧食概念，必須對古今中外的糧食概念作較為全面的梳理，才能夠在糧食安全保障立法中較為客觀地給出糧食的定義。

1 中國傳統(tǒng)意義上的“糧食”概念

中國傳統(tǒng)意義上的“糧食”即指谷物，它是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。茹毛飲血時代，為了獲得延續(xù)生命的食物，人類從事的生產(chǎn)活動主要是采集植物和狩獵動物。隨著生產(chǎn)實踐的深入和生產(chǎn)力的發(fā)展，人們飲食習慣由生吞活剝轉(zhuǎn)向以熟食為主要方式，畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)逐漸分離開來，糧食隨著原始農(nóng)業(yè)的發(fā)展逐漸成為人們生存最基本的食物，成為人們生活水平穩(wěn)定提高的重要標志。由此可見，糧食和食物是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個概念，食物在人類誕生之初就已經(jīng)產(chǎn)生，而糧食則是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段以后才出現(xiàn)的概念。從某種意義上說，糧食是人們對美好生活追求的標志與符號。

數(shù)千年來，我國糧食作物品種經(jīng)歷了內(nèi)外交融、不斷演變的過程。中國歷代糧食作物品種見表1。

從表1可以看出，我國歷代糧食作物品種極為豐富。據(jù)俄羅斯植物學家瓦維洛夫調(diào)查確認，中國是世界八大作物起源中心中最重要的一個。據(jù)統(tǒng)計[3]，全世界最重要的640種作物中，136種起源于中國，約占世界總數(shù)的20%。無論是“行道曰糧，謂糒也。止居曰食，謂米也”[4]的釋義，還是“四體不勤，五谷不分”[5]的訓導(dǎo)，均為表1有關(guān)中國歷代政權(quán)對糧食即“谷物”的理解提供了有力支撐。另外，有關(guān)詞典也將糧食解釋為谷物。比如商務(wù)印書館2013出版的《成語大詞典》[6]有關(guān)“五谷豐登”的解釋是：“五谷，指稻、麥、豆、小米、高粱，泛指農(nóng)作物；豐登，即豐收。泛指年成好，糧食豐收。”《糧食大詞典》[7]296對糧食的解釋是：“亦稱谷、五谷等。傳統(tǒng)對谷物的統(tǒng)稱?！?/p>

2 當代中國官方文獻中的“糧食”概念

當代中國對“糧食”概念有不同的理解和認識。縱觀我國公開的官方文獻，概括起來，關(guān)于“糧食”的概念主要有5種。

第1種觀點：糧食即谷物及其成品糧。

該觀點繼承了傳統(tǒng)意義上的糧食概念，把“成品糧”納入到概念中。代表性文獻是現(xiàn)行有效的《糧食流通管理條例》。該條例第二條第二款規(guī)定：“前款所稱糧食，是指小麥、稻谷、玉米、雜糧及其成品糧。”

第2種觀點：糧食即谷物及其成品糧、豆類和薯類。

該認識把豆類和薯類納入糧食范疇。代表性文獻是《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020）》。該綱要把糧食和食物明確區(qū)分開來：“本綱要中的糧食，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類；食物，指糧食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水產(chǎn)品?！盵8]如果溯源其由來，該定義與建國初期我國人均谷物產(chǎn)量較低、根本無法滿足人民溫飽需要的國情密切相關(guān)。隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施，從1953年起，國家統(tǒng)計部門把豆類、薯類納入糧食統(tǒng)計口徑，與谷物一起公布國家的年度糧食產(chǎn)量。1991年至今，國家在有關(guān)糧食產(chǎn)量統(tǒng)計中，把谷物產(chǎn)量指標進行單列[9]。該定義為2012年公布的《糧食法（征求意見稿）》和2014年公布的《糧食法（送審稿）》所繼承。該兩份文獻第二條第二款均規(guī)定：“本法所稱糧食是指谷物及其成品糧、豆類和薯類?！?/p>

第3種觀點：糧食指小麥、玉米和稻谷以及國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他糧食品種。

代表性文獻為1998年公布實施的《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》?！都Z食收購條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于小麥、玉米、稻谷以及國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他糧食品種的收購活動?！薄都Z食購銷違法行為處罰辦法》對糧食購銷概念界定限定在條例所規(guī)定的范疇?？季俊都Z食收購條例》有關(guān)糧食范疇的確定，恐怕與《糧食收購條例》需要兼顧各方利益密切相關(guān)[10]。

第4種觀點：糧食指谷物（包括小麥、稻谷、玉米、雜糧等）及其成品糧、食用植物油、油料、豆類和薯類。該觀點把油料也納入糧食范疇。

代表性文獻為2016年公布的《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》。該辦法第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱糧食，是指谷物（包括小麥、稻谷、玉米、雜糧等）及其成品糧、食用植物油、油料、豆類和薯類?！蓖瑫r為了與《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》協(xié)調(diào)，還?？钜?guī)定“進出境糧食應(yīng)當符合出入境檢驗檢疫有關(guān)規(guī)定。”

第5種觀點：糧食指用于加工、非繁殖用途的禾谷類、豆類、油料類等作物的籽實以及薯類的塊根或者塊莖等。

代表性文獻為《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》。據(jù)海關(guān)總署2018年修正本，該辦法第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱糧食，是指用于加工、非繁殖用途的禾谷類、豆類、油料類等作物的籽實以及薯類的塊根或者塊莖等。”該觀點把進出境的糧食限定在加工、非繁殖范圍內(nèi)。

3 國外官方文獻中的“糧食”概念

世界上有關(guān)國家和組織對“糧食”概念的界定也均有不同。成立于1945年的聯(lián)合國糧農(nóng)組織，其英語名稱為Food and Agriculture Organization of the United Nations，當時中國官方將“Food”翻譯為“糧食”并沿用至今。據(jù)該組織每年出版的生產(chǎn)年鑒，所列廣義糧食產(chǎn)品目錄共有八大類：谷物類，塊根和塊莖作物類，豆類，油料、油果和油仁作物類，蔬菜和瓜果類，糖料作物類，水果和漿果類，家畜類、家禽類和畜產(chǎn)品類；狹義上的糧食指谷物，主要有小麥、粗糧、稻谷，而粗糧包括玉米、大麥、高粱、燕麥、黑麥、蕎麥和其他雜糧等品種[7]467。一般有關(guān)公報上提到的每年“世界糧食總產(chǎn)量”中的“糧食”，系聯(lián)合國糧農(nóng)組織所說的狹義上的糧食，特指谷物類，并不包括豆類和薯類。這是我國有關(guān)統(tǒng)計公報上“糧食”概念與聯(lián)合國糧農(nóng)組織所說的“糧食”的區(qū)別之處。

韓國官方文獻對“糧食”的定義在不同時期也有變化。1963年頒布、1980年修訂的《糧食管理法》第2條規(guī)定：糧食指大米、麥類及總統(tǒng)令規(guī)定之谷類。那么，總統(tǒng)令規(guī)定的谷類都有哪些呢？據(jù)1980年修訂的《糧食管理法施行令》第1條規(guī)定，總統(tǒng)令規(guī)定的谷類包括：一是豆類、粟、小米、高粱、高粱米、玉米、蕎麥；二是米谷、麥類的粉碎物粉末及第1項規(guī)定的各谷類的粉碎物和粉末（但作為在糧食的碾磨或粉碎過程中產(chǎn)生的不能作為糧食用的副產(chǎn)品除外）；三是薯類；四是米谷、麥類及以第1款至第3款的谷類作為原料的淀粉類。到1994年12月，韓國通過新的《糧食管理法》對“糧食”定義作了修改，保留了“大米、麥類”，把“總統(tǒng)令規(guī)定之谷類”修改為“總統(tǒng)令規(guī)定的谷物、薯類和以此為原料的粉碎物、粉末、淀粉類其他以此為準的，總統(tǒng)令規(guī)定的糧食?！彪S之修改的《糧食管理法施行令》把“豆類”也納入了糧食范疇，從而使其對“糧食”的定義與當代中國的第2種觀點有些相似。

日本對“糧食”的定義較為細致。據(jù)1942年頒布、1978年修訂的《糧食管理法》第2條，日本給出的糧食定義是：本法所稱的主要糧食，系指米谷、大麥、稞麥、小麥及其他依政令所規(guī)定的糧食。據(jù)該法的施行令，日本《糧食管理法》所稱的主要糧食共有8種：米谷粉、小麥粉、以小麥粉作為主要原料加工制作的面包等；以米谷粉或者小麥粉作為原粉加工制作的面食等；黏米；米飯（包括稀飯等其他屬于此類的東西）；農(nóng)林水產(chǎn)大臣指定的以米谷或者米谷粉作為主要原料的制成品；進口的淀粉等。由此可見，日本并未將豆類和薯類納入糧食的范疇。

4 《糧食安全保障法》中“糧食”概念的界定建議

從聯(lián)合國糧農(nóng)組織、韓國、日本以及中國歷代政權(quán)有關(guān)糧食概念的界定可以看出：各國有關(guān)糧食概念的界定均與本國生產(chǎn)和消費的主要糧食品種密切相關(guān)，同時隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，糧食概念的內(nèi)涵和外延是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、糧食供給情況的變化、人們的消費習慣變化而不斷變化的，并且不同種族、不同區(qū)域的人們對糧食的解釋也不同。正在起草中的《糧食安全保障法》如何界定“糧食”的概念呢？筆者建議有如下幾個問題需要考慮。

第一，界定“糧食”概念應(yīng)與相關(guān)利益補償機制所涉的糧食品種相銜接，否則有關(guān)“糧食”定義過于寬泛，要么中央和地方政府的財政負擔將因超重而難以為繼，要么補償效果不達預(yù)期從而影響國家糧食安全的有效保障。據(jù)統(tǒng)計，2018年以來我國13個糧食主產(chǎn)區(qū)用約占全國總面積66%的耕地，生產(chǎn)了占全國總產(chǎn)量約78%的糧食；自2000年以來糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量一直保持占全國70%以上比重。糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)能力是否可持續(xù)成為我國糧食安全的關(guān)鍵，對其利益進行補償應(yīng)與糧食品種密切相關(guān)。此外，其他品種也有類似的利益補償機制，直接關(guān)系到地方政府抓糧和農(nóng)民種糧積極性的發(fā)揮。

第二，界定“糧食”概念要考慮我國因國土廣袤而糧食生產(chǎn)條件有異、民族眾多因消費習慣而糧食需求品種多樣、常住人口因數(shù)量龐大而眾口難調(diào)等客觀現(xiàn)實。唯有如此，方能有利于調(diào)動中央、地方和糧食生產(chǎn)者三方面的積極性，既保證中央政府有權(quán)威，又保障地方政府和種糧農(nóng)民有積極性。比如，青稞是西藏的主要糧食作物[11]，高粱因是貴州茅臺酒的釀造原料而成為貴州省政府的補貼對象[12]，如果依據(jù)《草案》，青稞和高粱則因不符合《草案》有關(guān)“糧食”概念范疇而不能適用糧食安全保障法，西藏、貴州等地政府不得不再向有關(guān)部門申請相應(yīng)政策或者尋求其他法律路徑支持，這實際上有悖于依法治國方略的實施，有害于糧食安全保障法制定的初衷。

第三，界定“糧食”概念不僅要考慮和平時期的法律適用，還要考慮戰(zhàn)爭等特殊時期的法律適用。比如抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，民國軍事委員會于1938年4月公布的《各戰(zhàn)區(qū)糧食管理辦法大綱》規(guī)定，各戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)時管理處管理的糧食以米、麥、面粉為主，次及重要雜糧，必要時可包括食鹽、飼料及其他食用物品。再比如，20世紀50年代將薯類納入糧食統(tǒng)計口徑，實際上也是應(yīng)對著另類糧食危機，屬于特殊時期的一種情況。

基于前述考慮，借鑒中國已有經(jīng)驗和國外立法實踐，結(jié)合貫徹落實“樹立大食物觀”的精神要求，建議《糧食安全保障法》中有關(guān)“糧食”的概念界定是：糧食是指小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧及其成品糧，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他糧食品種；戰(zhàn)時以及其他非常時期管理的糧食，其種類由國務(wù)院以決定或者命令規(guī)定。

參 考 文 獻

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