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    論增減掛鉤項目實施的效應(yīng)

    2023-02-04 11:40:24石愛吉
    農(nóng)業(yè)災(zāi)害研究 2023年10期
    關(guān)鍵詞:耕地用地城鄉(xiāng)

    石愛吉

    中共天柱縣委黨校,貴州天柱 556600

    隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進,建設(shè)用地面積不斷擴大,大量良田被占用,再加上不合理的耕地資源利用,導(dǎo)致我國耕地面積逐漸減少,耕地質(zhì)量也受到嚴重影響。增減掛鉤項目是促進城鄉(xiāng)土地資源高效利用的重要舉措,能夠有效推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,助推鄉(xiāng)村振興,推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。對增該項目實施的效應(yīng)進行研究,能夠了解增減掛鉤項目的實施對城鄉(xiāng)各方面發(fā)展的雙重影響,挖掘項目實施過程中其遇到的難題,并提出具體的應(yīng)對措施,確保增減掛鉤項目政策有序推進,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展,使鄉(xiāng)村振興取得實效。

    1 增減掛鉤的內(nèi)涵及其政策變遷

    1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

    領(lǐng)會理論內(nèi)涵是貫徹和落實理論的“敲門磚”,也是更好地開展實踐的關(guān)鍵。了解增減掛鉤的深刻內(nèi)涵是順利開展增減掛鉤政策的基礎(chǔ),對更好地推進增減掛鉤政策具有重要意義。據(jù)相關(guān)理論表述,增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將部分用于耕地復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積進行重組與整理,通過拆舊建新和土地復(fù)墾等手段,在平衡各類土地面積基礎(chǔ)上提高耕地質(zhì)量,增加建設(shè)用地,使城鄉(xiāng)用地布局合理化。

    1.2 增減掛鉤政策的變遷

    隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進,耕地面積隨著城市建設(shè)用地的不斷擴張逐漸縮小。為保護耕地,保障糧食安全,1999年,《土地利用年度計劃管理辦法》通過制定土地利用各項指標,對地方用地進行了計劃管理,在嚴格限制建設(shè)用地擴張的同加強耕地保護,為增減掛鉤政策的提出奠定了基礎(chǔ)[1]。2004年10月,《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)文件首次提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤,開啟了增減掛鉤政策的新篇章。2006年,山東、天津等五省市被列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的第一批試點,并于2008、2009年分別批準了19個省加入增減掛鉤試點。直至2010年,中央陸續(xù)批準了27個省份加入試點工作,進一步詮釋了增減掛鉤政策實施的科學(xué)性和可行性。2010年12月,《國務(wù)院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國發(fā)〔2010〕47號)文件也進一步對增減掛鉤工作提出了新要求,強調(diào)嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的規(guī)模和范圍,為有效促進土地的合理開發(fā)和利用、保障耕地面積和質(zhì)量奠定了堅實的政策基礎(chǔ),為合理規(guī)劃增減掛鉤項目提供了根本依據(jù),也為開展增減掛鉤行動指明了道路方向。自此,增減掛鉤政策也逐漸步入規(guī)范階段[2]。

    2 “增減”項目推行的合理性

    增減掛鉤項目是解決城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的重要舉措,在提高城鄉(xiāng)土地利用效率、促進農(nóng)村長遠發(fā)展、助推城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等方面具有重要意義。

    2.1 提高城鄉(xiāng)土地利用率

    農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地,采用復(fù)墾等方式將其整理為耕地,平衡土地資源的利用,對農(nóng)村閑置土地的復(fù)耕、不合理建設(shè)用地的重新規(guī)劃,以及荒廢土地的充分利用具有重要意義。

    實施增減掛鉤的關(guān)鍵在于整合農(nóng)村建設(shè)用地,實現(xiàn)土地管理制度改革。通過有效整合土地資源,合理規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu),優(yōu)化土地空間布局,強化土地集中管理,從而提高土地利用效率,增加耕地面積,促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。增減掛鉤注重在不打破各類土地面積平衡的前提下,保障建設(shè)用地總面積不增加、耕地總面積不減少,促進城鄉(xiāng)土地資源的合理配置,為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的合理規(guī)劃奠定基礎(chǔ),有助于推動城鄉(xiāng)在“增減”之中謀發(fā)展、促發(fā)展[3]。

    2.2 促進農(nóng)村長遠發(fā)展

    農(nóng)村的發(fā)展不僅需要保障有效的糧食供給,還需要依賴農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展,穩(wěn)定經(jīng)濟收益。這需要資金的投入與支持,而實施增減掛鉤項目則是解決該難題的舉措之一。

    增減掛鉤項目可以將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的收益反哺農(nóng)村。一方面,增減掛鉤拓展了新農(nóng)村建設(shè)資金渠道,能夠有效解決農(nóng)村建設(shè)“缺錢”的問題。增減掛鉤項目的有序推進使農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用,能夠緩和城鄉(xiāng)土地供需矛盾。此外,資金、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動,不僅有助于推動農(nóng)村各方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,也增加了農(nóng)村民眾就業(yè)機會和收入,使其生活水平逐漸提高,有助于緩解農(nóng)村建設(shè)用地土地資源浪費。另一方面,增減掛鉤能夠有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張局面,保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng),推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    2.3 助推城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

    城鄉(xiāng)一體化主要是通過將城市與鄉(xiāng)村各方面建設(shè)作為一個整體,實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展有利因素的合理分配。增減掛鉤項目的實施有助于促進農(nóng)村發(fā)展,同時也對加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進城鄉(xiāng)一體化進程具有重要推動作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指在遵循土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,將拆舊地塊和建新地塊組合成建新拆舊項目區(qū),保證項目區(qū)內(nèi)建新和拆舊土地面積平衡[4]。

    增減掛鉤項目可以通過保證農(nóng)村耕地面積和城鎮(zhèn)建設(shè)面積保持相對平衡,促進城鄉(xiāng)土地集成化發(fā)展,集約利用土地資源,促使自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集,使農(nóng)村耕地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的布局趨于合理,加快推進小城鎮(zhèn)綜合改革和城鎮(zhèn)化進程,從而推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

    3 “增減”項目推行面臨的難題

    增減,簡言之就是建新與拆舊。在“增減”實施過程中,拆舊和建新給城鄉(xiāng)發(fā)展帶來了諸多好處,解決了城鄉(xiāng)民眾的困難,促進了城鄉(xiāng)各方面的進步,推動了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。然而,“增減”項目也面臨著諸多難題。

    3.1 土地復(fù)耕難度大

    雖然我國國土占地面積較大,但高原、丘陵、林地占地面積約為69%,平原和盆地占地面積僅約為31%??梢钥闯觯覈鴩撩娣e中能夠用于耕地的面積相對較少,耕地儲備量較少。同時,伴隨人口的增長,人均占地面積逐漸減少,人地矛盾突出,導(dǎo)致當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)供需矛盾。此外,由于過度人為開墾和環(huán)境污染,大部分土地資源受到了嚴重破壞,土地營養(yǎng)成分逐漸減少,導(dǎo)致部分耕地的質(zhì)量有所下降。農(nóng)村年輕勞動力大量輸出,人力資源相對短缺,導(dǎo)致農(nóng)村土地復(fù)耕的過程中勞動力匱乏,鄉(xiāng)村建設(shè)也缺乏優(yōu)質(zhì)勞動力,“動力”明顯不足。土地資源利用率低是當(dāng)前亟待解決的問題,也是“增減”項目難以進行的影響因素之一[5]。

    3.2 審批程序繁雜,財政資金緊張

    目前,增減掛鉤項目政策的實施還有待完善,行政審批程序較為繁雜,調(diào)整規(guī)劃方案需要各級政府上報再進行審批,普遍存在工程變更等方案調(diào)整現(xiàn)象。層層上報等待審批的流程,雖然提高了政策執(zhí)行的嚴謹性,保障了政策的規(guī)范性,但審批程序過于復(fù)雜,不僅降低了辦事效率,加重了干部負擔(dān),還增加了人力、財力的投入。

    在具體實踐中,農(nóng)村居民住宅拆遷補償、新建農(nóng)村居民安置住房以及新建農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出,均需要財政資金的大力投入。同時,由于大面積推行土地的集成與復(fù)耕,土地資源復(fù)墾資金籌措難度增大。政府提供的財政資金不足將會導(dǎo)致項目無法有序進行,導(dǎo)致農(nóng)村城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不景氣,不利于增減掛鉤項目的順利開展[6]。

    3.3 政策宣傳條件有限

    政策的宣傳是政策有序?qū)嵤┑幕A(chǔ),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目政策的有序推進離不開有效的宣傳,堅持政策宣傳的及時有效、宣傳載體的清晰可有效促進該項目的推進。然而,當(dāng)前政策宣傳難度較大,主要原因在于農(nóng)村宣傳條件不足。

    部分偏遠農(nóng)村地區(qū)政策宣傳存在陣地不足、渠道單一、手段落后等情況,政策宣傳面嚴重受到限制。同時,政策宣傳隊伍素質(zhì)不齊、職責(zé)不明以及建設(shè)力度不夠,政策宣傳領(lǐng)導(dǎo)力不足,致使政策未達到有效“輸出”。此外,部分民眾受“念舊”、“排外”思想的影響,參與政策實施的主動性與積極性不夠,導(dǎo)致政策難以有效實施和推進,嚴重影響增減掛鉤項目政策的順利推進[7-8]。

    4 助推“增減”項目的有效舉措

    為有效解決上述難題,保障增減掛鉤項目有序推進,政策執(zhí)行部門需要遵循國務(wù)院有關(guān)要求,執(zhí)行相關(guān)文件規(guī)定,堅持“因地制宜、統(tǒng)籌安排”原則,嚴格落實土地復(fù)墾、加大資金投入等相關(guān)工作。

    4.1 鞏固土地復(fù)耕政策性保護

    增減掛鉤項目的推進重在合理重組農(nóng)村閑置土地,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高耕地數(shù)量和質(zhì)量。因此,土地的復(fù)耕也成為了增減掛鉤項目推行的重點。

    為有效規(guī)避項目實施過程中引起的復(fù)墾耕地質(zhì)量不高、后期耕作難度較大、項目區(qū)非糧化等問題,政策執(zhí)行部門需要結(jié)合本地區(qū)項目推進實際情況,合理規(guī)劃耕地和建設(shè)用地,針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地中拆舊和建新的區(qū)域做好土地整治工作和精細化管理,提高土地資源利用率。通過耕地保護政策性手段,因地制宜,合理規(guī)劃土地復(fù)耕和土地保護,嚴格把控耕地非農(nóng)化過程,提高土地質(zhì)量,保障復(fù)耕品質(zhì),為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)的土地資源,帶動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    4.2 加大項目推進資金統(tǒng)籌

    資金是項目順利實施和推進的根本,為保障增減掛鉤項目有序進行,需要進一步建立健全資金保障體系,做好資金籌措工作。一方面,政府需加大財政投入,根據(jù)各地區(qū)的實際情況采取相應(yīng)辦法,嘗試引入市場投資機制,拓寬資金來源渠道,鼓勵企業(yè)和個人出資。同時,政府要做好增減掛鉤項目的多渠道融合工作,優(yōu)化管理制度和各資源部門分工,制定項目掛鉤周轉(zhuǎn)指標,完善項目用地相關(guān)手續(xù)[9-10]。政府還要加強資金管控,政策執(zhí)行部門應(yīng)嚴格按照同級財政部門規(guī)定編報項目支出預(yù)算。另一方面,個人和企業(yè)需要互相配合。個人與企業(yè)需要推動增減掛鉤項目各個程序與活動穩(wěn)定開展,在社會資本的支持下提升資金利用率,促使增減掛鉤項目程序及各項內(nèi)容合力開展,避免出現(xiàn)違紀現(xiàn)象[11-12]。

    4.3 嚴格前期調(diào)研和宣傳規(guī)劃

    各項目開展過程中,相關(guān)部門可以互相交流、學(xué)習(xí),為增減掛鉤項目的穩(wěn)步推進奠定基礎(chǔ)。項目推行前要做好相應(yīng)準備工作,如政策宣傳、預(yù)測將要出現(xiàn)的問題以及應(yīng)對方案的設(shè)計等。項目開展時,政策執(zhí)行相關(guān)部門要充分尊重民眾意愿,堅持“人民至上”“群眾利益至上”原則,嚴格執(zhí)行政府規(guī)章制度,堅持政策宣傳及時有效,宣傳載體明確[13-15]。

    第一,充分利用多種載體,如廣播、電視、微信公眾號等加強政策宣傳,提升政策“知名度”,使農(nóng)民群眾了解政策內(nèi)容。第二,合理使用現(xiàn)實宣傳載體,充分利用公示欄、宣傳欄等進行宣傳,使農(nóng)民群眾進一步了解政策的科學(xué)性與合理性。第三,大力宣傳惠民政策,使農(nóng)民群眾切實體會到該政策的優(yōu)勢,消除農(nóng)民群眾疑慮,爭取農(nóng)民群眾的理解、支持與配合,提升農(nóng)民群眾參與的積極性與主動性。第四,進一步加強基層隊伍建設(shè),強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識,發(fā)揮好政策宣傳執(zhí)行“領(lǐng)頭羊”作用。在實際開展工作時,不僅要充分考慮現(xiàn)實具體情況,還要了解政策執(zhí)行的有利條件,結(jié)合實際開展工作,為農(nóng)民群眾提供相應(yīng)的就業(yè)崗位,以消除農(nóng)民群眾就業(yè)難、無收入的擔(dān)憂[16-18]。

    5 結(jié)束語

    增減掛鉤項目的實施與推進雖有助于合理規(guī)劃土地資源,推進城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,但隨著社會的發(fā)展,新的壓力、問題和矛盾也會逐步顯現(xiàn)出來。因此,面對項目推進過程中可能出現(xiàn)的困難及問題,政策執(zhí)行相關(guān)部門要及時制定合理的整治規(guī)劃,提出應(yīng)對措施,推進增減掛鉤項目的順利開展;優(yōu)化土地資源利用,促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展,使政策效用最大化;確保社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益,提高城鄉(xiāng)各類土地合理利用率,助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

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