《拜杜法案》立法背景及動因演進研究與啟示

宿曉慧 孫琳琳 卞曙光 蔣志君 于笑瀟 楊 斌

（1. 高技術研究發(fā)展中心，北京 100044；2. 北京航空航天大學公共管理學院，北京 100191）

作為美國首個約定受資助成果在聯(lián)邦與大學等科研項目承包商間歸屬的法律，《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）在世界范圍內都產生了深遠影響，據統(tǒng)計，全世界至少有15個國家在相關法律制定中借鑒或移植了《拜杜法案》［1］。以我國為例，黨的十八大以來先后修訂《中華人民共和國促進科技成果轉化法》、發(fā)布《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》、制定《促進科技成果轉移轉化行動方案》、修訂《中華人民共和國科學技術進步法》等，上述法律法規(guī)也被媒體稱為中國版《拜杜法案》。

但同時關于《拜杜法案》影響的爭論也非常激烈。2002年，英國《經濟學人》（The Economist）雜志刊登了題為《創(chuàng)新的金鵝》的文章，稱其是促進美國創(chuàng)新活動的“會下金蛋的鵝”，是過去半個世紀以來美國制定的最令人振奮的法案，“《拜杜法案》及其修正案解放了全美國所有受納稅人資助的發(fā)明，幫助美國扭轉了繼續(xù)滑向產業(yè)邊緣的頹勢”［1］。而2005年，美國《財富》（Fortune）雜志則刊登名為《法律難以預測的結果》的文章，表達相反觀點，“《拜杜法案》導致大學從原來公眾信賴的團體發(fā)展成為類似風險投資的公司，使得科學團隊變成了囤積數(shù)據和猜疑好訟的混戰(zhàn)團體。其過度強化專利壁壘，造成了公共醫(yī)療衛(wèi)生領域嚴重的研究危機。更為槽糕的是，美國人民正被它牽著鼻子，被迫為專利二次付費，是時候進行反思了”［2］。類似的，我國學者對《拜杜法案》的觀點也呈現(xiàn)兩極化：多數(shù)學者［3-5］從學習和借鑒的立場出發(fā)，對《拜杜法案》的評價較為積極；而少數(shù)學者［6，7］則持反對意見，質疑其在美國的科技騰飛中究竟起到了多大作用。此外，思考我國該如何借鑒《拜杜法案》、怎樣實現(xiàn)政策制定的本土化、現(xiàn)有中國版《拜杜法案》是否失靈等，也是受到重點關注的問題［8，9］。但論證中所引用的數(shù)據主要以《拜杜法案》頒布前后美國大學年專利申請或轉化的數(shù)量對比為主，參考資料來源重復率較高［2］且對數(shù)值統(tǒng)計合理性存在一定爭議［10-12］。

綜上，《拜杜法案》作為具有廣泛國際影響力且極具針對性的立法舉措，對我國當前正在進行的科技成果分配改革探索具有重要的參考價值。但還需進一步拓寬研究視角，以便于更全面地理解和分析《拜杜法案》對我國帶來的正反兩方面啟示，并從我國國情特點出發(fā)提出針對性建議。為此，本文選擇立法過程作為研究切入點，分析《拜杜法案》誕生的時代背景特征與國會審議過程的特殊性，揭示在不同階段，影響《拜杜法案》形成與通過的關鍵因素及其作用情況，幫助我國學者更全面、準確地審視和理解《拜杜法案》，并從改立法過程研究中凝練對我國科技政策制定和成果分配改革的啟示與建議。

1 法案誕生的時代背景與成果歸屬模式

1.1 二戰(zhàn)開啟聯(lián)邦大規(guī)模資助科研

正如同科學學創(chuàng)始人英國物理學家貝爾納（John Desmond Bernal）在其1939年出版的名著《科學的社會功能》中明確指出的那樣：“戰(zhàn)爭促進了國家組織的科研工作”。第二次世界大戰(zhàn)將美國聯(lián)邦政府與大學之間的關系劃分為兩個不同階段。

戰(zhàn)前“贈地助教”階段：該階段聯(lián)邦主要以資助土地方式促進大學建立。例如1862、1890年美國國會先后通過《莫雷爾法案》（Morrill Land-Grant Act）和第二個《莫雷爾法案》，鼓勵各州通過贈地撥款方式促進大學培養(yǎng)農業(yè)和工程應用技術人才［13］。截至1922年，共有69所贈地學院建立，成為日后諸多知名大學（如麻省理工學院、康奈爾大學、威斯康星大學等）的鼻祖，開拓了美國大學教育實用化、平民化的改革之路［14］。該階段，大學以培養(yǎng)人才為主導方向，科研尚處于零散自發(fā)的“無政府”狀態(tài)。

戰(zhàn)后“撥款助研”階段：第二次世界大戰(zhàn)期間，美國大學教授在“曼哈頓計劃”等政府主導的科研工程項目中的出色表現(xiàn)，使得聯(lián)邦政府逐漸意識到大學科研在國家安全等方面的巨大價值。隨著二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)格局的形成，美國聯(lián)邦政府更是將資助大學科研視作同蘇聯(lián)爭霸以及解決國內矛盾的“代言人和避雷針”［15］，不斷加大對大學科研的資助力度，以美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）為例，其在1952年下發(fā)政府撥款300多萬美元，1959年1.34億美元，1968年5億美元［16］。

1.2 資助機構以合同方式約定成果歸屬

由于美國聯(lián)邦政府不直接參與具體的科研項目管理工作，而是由若干政府部門（如能源部、國防部等）分別授權給二十余家聯(lián)邦資助機構，令其具體負責某領域科研項目資助合同的簽訂與管理。因此，在《拜杜法案》誕生前，普遍由各資助機構同每個科研項目承包商進行專門的合同談判，來商議確定受資助成果的歸屬，包括在資助合同中明確項目執(zhí)行期滿后承包商是否要將受資助形成的專利成果轉移給聯(lián)邦政府等。但由于各資助機構所采用的歸屬政策不同，而一項研究又可能同時涉及多家資助機構，因此這種“令出多門”使得該時期聯(lián)邦資助專利歸屬往往十分復雜［17］。

1.3 大學用游說方式爭取獲得更多權利

“游說”是美國大學從聯(lián)邦政府手中積極爭取更多受資助專利的重要方式，其開展的游說活動主要包括以下三種類型。

1）雇員游說：體現(xiàn)為通過游說資助機構雇員發(fā)聲來影響其機構觀點。例如20世紀60年代，在聯(lián)邦資助機構之一的國家衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）擔任專利顧問的諾曼.萊特克（Norman Latker），基于同大學的緊密溝通，不斷發(fā)聲質疑政府對發(fā)明的管理能力，抨擊NIH采用的專利政策過于僵化，導致醫(yī)療成果鮮有企業(yè)投資，滯后或擱淺了新藥品研發(fā)；并促使NIH改革了機構專利協(xié)議，部分采納了其訴求。

2）聯(lián)盟游說：體現(xiàn)為部分高校成立協(xié)會、組建行業(yè)游說聯(lián)盟開展國會游說。1974年，美國高等教育界在商務部科學技術助理部長的支持推動下，建立了“大學專利管理者協(xié)會”。1979年，該協(xié)會進一步聯(lián)合美國教育委員會、全國小企業(yè)協(xié)會、美國發(fā)明者協(xié)會等小企業(yè)團體組成游說聯(lián)盟，共同在國會專利立法聽證會上進行游說。

3）議員游說：體現(xiàn)為游說兩黨中具有重要影響力的議員提出有利于大學的議案。1980年，普渡大學等聯(lián)合諾曼.萊特克，說服了具有豐富立法經驗和極強號召力的參議員（民主黨籍）拜耶（Birch Evans Bayh）以及（共和黨籍）杜爾（Robert Joseph Dole），共同提出了大學可優(yōu)先獲得聯(lián)邦資助專利的提案并最終獲得國會通過［1］。正是由于二人所發(fā)揮的關鍵作用，該提案被稱為《拜杜法案》。

1.4 聯(lián)邦政府依托調研共形成三種觀點

《拜杜法案》出臺前，多屆聯(lián)邦政府都對如何充分發(fā)揮聯(lián)邦資助專利成果價值，開展調研或發(fā)表總統(tǒng)備忘錄，但觀點并不統(tǒng)一，主要分為以下三種。

1）傾向于將專利權授予承包商：例如1945年，美國國家專利計劃委員會受時任總統(tǒng)羅斯福委托發(fā)布的報告即持該觀點，并給出如下原因：政府投資往往不夠研發(fā)所需的全部費用，而科研項目承包商往往已經在政府資助前投入了大量人力和物力，許諾給予某些專利權，有助于吸引實力較強的承包商參與政府合同，并鼓勵其進一步投資后續(xù)研發(fā)。因此，盡管該法案與傳統(tǒng)的公共財產應該歸公眾擁有的理念不符，并引起了社會上的強烈討論，但也獲得了一定的支持者，而且該報告中的部分理念在《拜杜法案》中也有所體現(xiàn)。

2）傾向于由政府持有和運用專利：例如1947年，美國司法部提交的《對政府專利實踐及政策調查的報告和建議》基于對17個聯(lián)邦資助機構專利政策實踐調查認為：由公眾資助的創(chuàng)新應該確保公眾從中受益，不應該變成純私人的壟斷，進而導致公眾在使用時還需要為已獲得資助的技術二次付費；同時，政府擁有專利權的政策能夠有助于有能力的機構和個人更好地獲取并運用這些專利。因此，該報告建議禁止向科研項目承包商授予專利權和獨占性許可，并成立專門的政府專利管理機構，分別負責制定政府專利實施標準、解釋和執(zhí)行政府專利政策。

3）傾向于采用靈活的專利歸屬政策：例如1963年，時任總統(tǒng)肯尼迪設立了專利咨詢委員會和政府專利政策委員會以評估專利政策實施狀況。1971年，時任總統(tǒng)尼克松據此頒布了政策宣言修訂案，認為：從實踐角度分析，不應通過政府行為使基于不同使命和法律責任而開展研發(fā)活動的各政府部門和代理機構施行完全一致的專利實踐活動，無論是統(tǒng)一歸屬于政府還是歸屬于承包商都不合適。其建議采取靈活政策：如果政府獲得專利權能更好地服務于公共利益時，由政府獲得專利權，否則專利權由承包商保留［18］。

1.5 經濟滯脹扭轉了美國輿論主流觀點

由于聯(lián)邦資助規(guī)模的不斷擴大，資助成果歸屬也逐漸引起社會輿論的廣泛關注。初期社會輿論中多種觀點并存，并且主流的觀點認為“專利是壟斷主義的幫兇和工具”，應當鼓勵聯(lián)邦資助成果以論文形式發(fā)表而不是申請專利，或者即使申請專利也應當免費讓公眾使用；少部分觀點贊同按照“誰出資誰擁有”的原則，由聯(lián)邦獲得成果專利權；也有人認為可將這些項目專利保留在研發(fā)機構手中，以促進機構持續(xù)研發(fā)和產業(yè)化。

但從1968年開始，嚴重危機的顯現(xiàn)使得輿論發(fā)生變化。隨著越南戰(zhàn)爭挫敗而反戰(zhàn)浪潮興起、水門事件等政治丑聞頻發(fā)、布雷頓森林體系崩塌和石油危機等，戰(zhàn)后高速發(fā)展的美國經濟進入嚴重滯脹階段；同期德、日兩國發(fā)展迅猛，撼動了美國全球經濟霸主地位。美國國內將其稱之為“技術優(yōu)勢的失落”，此時產業(yè)創(chuàng)新成為政府和民眾關注的焦點，輿論普遍認為制定統(tǒng)一的資助專利歸屬政策以提升美國產業(yè)競爭力，將是能夠挽回所謂“國家自尊”的政治正確舉措。

2 特殊的審議過程與原因分析

2.1 不同尋常的審議過程

《拜杜法案》是作為議案（Bill）類型的提案被提請國會參眾兩院審議的。此類提案可由任一議員提出，在經相關委員會審核后，提交至該議員所在的議院大會由該院全體議員討論，在該過程中提案議員必須作證。如果議案獲得多數(shù)通過，將移交至另一個議院再次討論，此時若經修改后才獲得多數(shù)通過，那么該議案還需要再次回原議院復審。直至兩院達成完全一致后，議案提交總統(tǒng)簽署后，才能作為法律頒布生效。

《拜杜法案》的國會審議流程與上述一般情況有所不同，“移花接木”和“光速通過”是其突出特點。

具體而言，1979年2月，民主黨籍參議員拜耶聯(lián)合共和黨籍參議院杜爾以及其他52參議員，共同向參議院提交了題為《大學和小企業(yè)專利案》（編號S.414）的議案。該議案有兩個突出特點：一是議案的提出者拜耶和杜爾都分別在兩黨中具有極強號召力，二人的聯(lián)合非常有助于彌合黨派分歧；二是議案在內容上嚴格限制了適用范圍，使之只適用于非營利性機構（如大學等）和小企業(yè)，避免了對政府和大企業(yè)官商勾結的猜疑，能夠獲得更多政治支持。但行政部門并不愿政府失去對專利權的掌控，抨擊其是在“讓政府扮演圣誕老人分發(fā)禮物”，因此在S.414提交參議院司法委員會表決前，行政部門就提出希望暫停表決，在被拒絕后又指派參議院商業(yè)委員會主席史蒂文森（Adlai E.Stevenson III）提出另一個議案（由政府統(tǒng)籌管理相關專利），以打擊S.414議案的審議過程。經過艱難博弈，S.414最終獲得參議院通過，但在1980年4月，S.414被提交眾議院司法委員會后再次受到擱置，始終沒有進入后續(xù)審議程序。

同期，1980年3月，眾議院開始審議題為《美國專利商標法修正案》（H.R.6933）的議案，該議案中第六部分涉及到建立統(tǒng)一專利政策規(guī)范政府資助研究專利權歸屬，但其內容理念與S.414并不相同。1980年11月17日，眾議院召開全體會議討論H.R.6933議案，在改進了第六部分的語言表達及條文邏輯后通過。1980年11月20日，參議院召開全體會議討論H.R.6933議案，此時移花接木的現(xiàn)象發(fā)生了，在參議院審議的版本中H.R.6933第六部分在內容和形式上都發(fā)生了重大變化，所替換添加的正是S.414的部分內容。此外，不同尋常的現(xiàn)象還包括，這個修訂后的版本在當天就獲得了參議院的通過，并在第二天，即1980年11月21日再次獲得眾議院全體會議的通過，H.R.6933議案獲得通過的速度在美國國會審議中堪稱光速。

最后，1980年12月12日，H.R.6933議案經時任總統(tǒng)卡特簽字頒布生效，拜耶和杜爾所提內容被編入《美國專利法》第18章第200～212條，定名為“聯(lián)邦資助產生的發(fā)明專利權”，以法律形式明確：在大多數(shù)情況下，大學等非營利機構和小企業(yè)作為項目承包商優(yōu)先于聯(lián)邦，獲得受資助專利的所有權及對外許可權，而聯(lián)邦政府擁有知情權和介入權等。

2.2 特殊過程的原因分析

調研認為，1980年11月的美國總統(tǒng)選舉可能是造成《拜杜法案》特殊審議過程的重要原因。

1980年11月7日，共和黨候選人里根擊敗時任民主黨總統(tǒng)卡特，成為美國第40任總統(tǒng)。同年的國會選舉中，共和黨也自1952年以來首次贏得了參議院控制權。由于新任總統(tǒng)和議員都將于1981年1月正式就職，因此在1980年11—12月期間，原國會進入“跛腳鴨”時期。通常該時期內都會有大量尚未通過的議案等待通過，將H.R.6933第六部分替換為S.414相關內容正是為了把握這最后的時間窗口機會。

除了利用換屆窗口期，拜耶和杜爾兩位議員也在審議中發(fā)揮了關鍵作用。1980年11月20日參議院審議H.R.6933議案時，面對添加的S.414內容，前文提到的史蒂文森參議員就提出了保留（hold）意見，而換屆期的保留意見將意味著H.R.6933不會通過。因此拜耶參議員的幕僚長約瑟夫.艾倫（Joseph Allen）在獲悉后立即同史蒂文森參議員的幕僚長進行了緊急商議，由于史蒂文森參議員即將卸任且也有期望推動的議案，雙方迅速達成一致互相同意對方議案。杜爾參議員也發(fā)揮了重要作用，因為就在20日審議的最后階段，當參議院多數(shù)黨領袖傳喚提案議員作證時，拜耶參議員卻正因主持新聞發(fā)布會無法趕回，此時杜爾參議員的及時出現(xiàn)，才使得H.R.6933在參議院大會即將結束的最后關頭獲得了全數(shù)無異議通過。

綜上，盡管嚴重的滯脹危機在客觀上推動了相關議案的提出，但《拜杜法案》的國會審議過程也并非一帆風順，而是受到行政部門等的極大阻力，幾度面臨擱置。此時恰逢美國總統(tǒng)大選與參議院改選換屆所形成的窗口期，有賴于拜耶和杜爾兩位參議員所發(fā)揮的關鍵影響力，使得《拜杜法案》最終獲得通過。

3 啟示

曲折的審議過程反映出對《拜杜法案》的兩極化觀點在法案醞釀提出階段就初見端倪。結合當前時代特征與我國國情特點，本文基于對《拜杜法案》的立法過程的分析，提出正反兩方面啟示。

3.1 正面啟示

3.1.1 科技政策制定應樹立系統(tǒng)的全局理念

作為世界上最早大規(guī)模開展政府組織科研活動的國家之一，美國在1980年醞釀制定聯(lián)邦資助科研成果歸屬法律時，注重同國內外政治、經濟以及輿論環(huán)境變化發(fā)展相結合。一方面，從戰(zhàn)后到《拜杜法案》出臺前的較長時期，美國國內相關主體間開展了大量的調研探討，形成了豐富的討論成果，為最終《拜杜法案》的提出與完善積累了寶貴經驗；另一方面，嚴重的滯脹危機所帶來的系列政治與輿論影響，促使《拜杜法案》等系列科技立法頻繁涌現(xiàn)，美國政府對科技政策進行了系統(tǒng)反思與變革，開始將科技立法視為實現(xiàn)美國國家科技戰(zhàn)略、塑造經濟產業(yè)鏈格局、開展國際競爭的有力武器。這種影響一直持續(xù)到現(xiàn)在，例如2022年國會通過的《芯片和科學法案》中也能看到上述理念的延續(xù)。

而我國當前科技政策的制定，更加要樹立系統(tǒng)全局觀念。其一，當今已經是大科學時代，科學家之間、科研機構之間以及各國政府之間必須深入合作、協(xié)同推動，國家科技政策制定應具備全局性和前瞻性，要充分考慮外部環(huán)境變化對本國科技發(fā)展的影響；其二，我國正在加快建設科技強國，當前我國科技、教育和社會發(fā)展水平穩(wěn)步提升，科技行業(yè)工作者占比以及全民科學素養(yǎng)都較高，公眾參與科技政策制定的討論熱情也日益高漲。因此，我國科技政策的制定更應注重吸納來自科技界、經濟界、法律界等專業(yè)技術領域學者的參與，并充分利用互聯(lián)網等現(xiàn)代傳播手段廣泛征集社會民眾意見建議，同時也應加強與科技管理實施相關的輿情監(jiān)督與分析，為科技政策的制定和完善保駕護航。

3.1.2 要為不同主體謀求差異化解決方案

在上述立法過程分析中可知，嚴格限定法案適用范圍，使之只適用于大學和小企業(yè)等，是《拜杜法案》獲得通過的重要原因之一。除降低阻力外，這種為不同主體提供差異化解決方案的策略，還有效確保了立法實施的針對性。事實上，在1980年美國國會先后通過的《拜杜法案》和《史蒂文森威德勒技術創(chuàng)新法案》，就分別根據大學和小企業(yè)，以及聯(lián)邦實驗室各自的研發(fā)組織特點與訴求差異，針對性地構建了兩套完全不同的聯(lián)邦資助科研成果歸屬方案，促進科技成果轉化。

相比之下，我國科技政策以普適性為主，較少考慮不同科研主體的組織管理差異與政策訴求區(qū)別，導致在實施層面可能會產生不同的影響。例如，為促進科技成果轉化，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》等系列法律法規(guī)都提出科技成果完成單位應對科技人員給予一定比例的獎勵，但在具體實操中，不同類型的機構可能產生不同疑慮：大學、研究院所等體制內機構擔心該舉措與國有資產管理辦法違背，有造成國有資產流失之嫌；行業(yè)內領軍企業(yè)則多表示已建立了相關獎勵制度，此次政策的頒布可能造成“疊床架屋”；而創(chuàng)業(yè)中的小企業(yè)則認為這一政策過于籠統(tǒng)難以指導具體落實，并且擔心導致企業(yè)負擔過重。因此，如何分析不同主體的自身特點與關鍵訴求、明確實施細則與執(zhí)行保障等，都是未來制定差異化政策時需要重點思考的問題。

3.2 反面啟示

3.2.1 對發(fā)明人權益的強調保護不足

在《拜杜法案》的立法過程中，同政府博弈的主體始終是大學，尤其是頂尖私立大學。由此導致《拜杜法案》更適用于當時已經在內部自建成果轉化機構的頂尖學府?！栋荻欧ò浮吠ㄟ^后，這些大學取得了高額對外專利許可收益。盡管《拜杜法案》在第201條“定義”條款中承認，個人也可以作為科研項目承包商，但這種情況現(xiàn)實中很少發(fā)生；核心的權益約定條款沒有涉及對科研人員個人權益保護，也沒有明確強調在美國《專利法》中明確的發(fā)明人和受讓人是專利最初的權利人。因此其他國家在借鑒移植時，多將《拜杜法案》理解為“原本受資助專利均屬于聯(lián)邦，現(xiàn)在聯(lián)邦根據《拜杜法案》將賦予給科研機構”的模式，在事實上導致了對發(fā)明人利益的忽視，出現(xiàn)了在國家推出類似政策后，科研人員申報和轉化專利的積極性明顯下降的現(xiàn)象。例如：德國2002年推出《雇員發(fā)明法修正案》后專利數(shù)量即不升反降，中國版《拜杜法案》被媒體認為實施效果不佳也與此有關。當前我國正探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權試點政策，也正是對該問題的準確識別與彌補。

3.2.2 公權力運行維護機制不完善

在《拜杜法案》立法過程中，嚴峻的國內國際形勢與緊迫的國會審議過程，在一定程度上壓制乃至終結了原本的討論進程，導致《拜杜法案》并沒能充分汲取和解決該時期已被指出的相關問題，尤其是對政府公權力的運行和對公眾利益的保護。

一是對聯(lián)邦所擁有發(fā)明的實施處置約定模糊（第207～209條、第212條）：《拜杜法案》雖約定聯(lián)邦可以在承包商放棄后擁有該發(fā)明的專利權，但對于聯(lián)邦具體如何運用（如許可、轉讓等）以及如何保護該專利的表述較為簡略，反過來還明確規(guī)定了聯(lián)邦機構主要基于教育目的向獲獎人資助的協(xié)議中，不得包含任何將獲獎人發(fā)明授予聯(lián)邦機構的條款。這在一定程度上限制了聯(lián)邦獲取和實施專利的動力與可能。

二是對聯(lián)邦行使介入權的條件認定表述模糊（第203條）：雖然《拜杜法案》規(guī)定了對于已經取得的專利，在認定“有必要采取行動”時，聯(lián)邦有權介入將該專利的許可權授予其他申請人。但《拜杜法案》在對于“有必要采取行動”的具體表述中，采用的是“沒有或預計沒有采取有效措施實現(xiàn)該發(fā)明應用”“沒有合理地滿足健康或安全需要”“沒有合理地滿足公共使用要求”等模糊化描述，這也成為《拜杜法案》頒布以來聯(lián)邦政府從未行使過介入權的客觀原因之一。

三是沒有涉及對公眾利益的保護條款：盡管在1947年司法部的調研報告中已經明確指出“由公眾資助的創(chuàng)新應該確保公眾從中受益”，但《拜杜法案》中并沒有設置相關條款予以響應。這種對公眾利益保護條款的缺失，導致《拜杜法案》在實施四十余年后不斷受到抨擊。從實際效果上看，《拜杜法案》也的確在某種程度上迫使民眾為已經資助過的科研成果再次支付專利費，美國大學成為“專利怪客”濫用專利阻礙科學開放共享的事件頻發(fā)，當前美國大學在與企業(yè)合作時也往往要求大學獨占專利，阻礙了大學與企業(yè)（尤其是非美國企業(yè)）的合作等。

4 建議

在《拜杜法案》的立法過程中，聯(lián)邦資助機構發(fā)揮了重要作用：在統(tǒng)一的歸屬立法出現(xiàn)前，各資助機構通過談判，以合同方式明確受資助成果的歸屬；在統(tǒng)一的歸屬立法籌備醞釀過程中，資助機構先后支持了多屆聯(lián)邦政府所開展成果歸屬實踐調研，也積極聽取雇員、大學等社會層面的建議，逐步改革優(yōu)化其自身的機構專利協(xié)議。

我國科技體制改革不斷向縱深推進，其中項目管理專業(yè)機構的設立部分參考借鑒了美國聯(lián)邦資助機構。2014年，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號），首次明確提出“依托專業(yè)機構管理項目”。2016年，中國農村技術開發(fā)中心、中國21世紀議程管理中心、中國生物技術發(fā)展中心、科學技術部高技術研究發(fā)展中心、農業(yè)農村部科技發(fā)展中心、國家衛(wèi)生計生委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心、工業(yè)和信息化部產業(yè)發(fā)展促進中心等7家單位，被確立為首批項目管理專業(yè)機構，負責中央財政科技計劃項目管理監(jiān)督工作。同時期，為破解科技經濟“兩張皮”，調整優(yōu)化科技成果權屬分配成為近年來科技體制機制管理改革的突破口：2015年《促進科技成果轉化法》《實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>若干規(guī)定》《促進科技成果轉移轉化行動方案》先后推出，被稱為科技成果轉化“三部曲”；2020年科技部發(fā)布《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點單位名單》的通知（國科發(fā)區(qū)〔2020〕273號，全面啟動了賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點工作。

基于對美國《拜杜法案》過程研究并結合我國科技體制改革現(xiàn)狀，建議將專業(yè)機構也納入科技成果改革試點工作體系中，重點發(fā)揮以下三部分作用。

一是進一步豐富試點機構覆蓋類型：現(xiàn)有試點機構主要包括大學、研究院所和醫(yī)院等項目承擔單位，均屬于國家資助的科技計劃成果研發(fā)機構。而專業(yè)機構負責國家科技計劃項目申報受理、評審立項、資金撥付、檢查評估、結題驗收等全生命周期的項目管理工作。將專業(yè)機構納入職務科技成果權屬改革試點工作中，可從項目管理視角出發(fā)，對比分析各試點機構所采用的成果權屬分配策略，在國家科技計劃項目的立項、執(zhí)行、驗收中的具體影響，及其與未進入試點的機構之間的整體差異。

二是進一步探究對國家利益的保護：我國專業(yè)機構既負責項目管理實施，也肩負著戰(zhàn)略研究與誠信監(jiān)督職能。依托國家重點科技計劃管理、服務國家科技計劃戰(zhàn)略目標實施，是專業(yè)機構的職責使命，因此將專業(yè)機構引入成果改革試點，有助于跳出單一的研發(fā)機構視角，從國家和民眾整體利益出發(fā)，從國家科技計劃整體實施層面，研究權屬改革對國家科技戰(zhàn)略的實施與對公眾利益的影響與保護。尤其在如何實施和保障政府介入權方面，予以前瞻性調研。

三是推進試點舉措與現(xiàn)有體系融合：國家科技計劃成果的順利產出與轉化，需要項目研發(fā)機構和專業(yè)機構共同參與、緊密配合，科技計劃項目中產出的研發(fā)成果是職務科技成果的重要來源之一。將專業(yè)機構引入試點工作體系中，能夠更加順暢、及時地關注到權屬改革試點舉措在現(xiàn)有國家科技計劃管理實操中會面臨或引發(fā)的具體問題，提升最終政策制定的銜接性、實操性和前瞻性。

作者貢獻說明

宿曉慧：收集資料，撰寫文章初稿；

孫琳琳：指導文章框架構建與文章修訂；

卞曙光：明確文章研究的切入視角，指導啟示部分的撰寫；

蔣志君：幫助收集、整理資料，指導文章修訂；

于笑瀟：指導資料搜集，以及拜杜法案背景部分的撰寫；

楊 斌：梳理有關拜杜法案的國內研究進展，指導對我國成果轉化現(xiàn)狀對策的梳理分析。