生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的探討

□ 李宏偉

綠水青山既是自然財富、生態(tài)財富，又是社會財富、經(jīng)濟財富。保護生態(tài)環(huán)境就是保護自然價值和增值自然資本，就是保護經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿秃髣牛咕G水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑和物質(zhì)載體。

一、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的認(rèn)識和理解

2021 年4 月26 日，中 共 中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，要求“探索構(gòu)建行政區(qū)域單元生態(tài)產(chǎn)品總值”，“建立覆蓋各級行政區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品總值統(tǒng)計制度”，“推進生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果在政府決策和績效考核評價中的應(yīng)用”，“推動生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果在生態(tài)保護補償”等方面的應(yīng)用。

探討生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的話題，首先要定義什么樣的產(chǎn)品能夠被稱作是生態(tài)產(chǎn)品。學(xué)術(shù)界通常會把生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品和文化服務(wù)產(chǎn)品放在一起探討，并進行GEP 核算。對此，有一些爭論。一是認(rèn)為調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品占比過大，有的地方即使算出的GEP 數(shù)值很大，但不能有效轉(zhuǎn)化，或者并不需要將所有的調(diào)節(jié)涵養(yǎng)功能全部轉(zhuǎn)化；二是調(diào)節(jié)涵養(yǎng)服務(wù)本身不需要做精細(xì)的核算，在算法上添加那么多指標(biāo)，費力費神，意義不大。其實，綠水青山就是金山銀山的理念，本來就不是說一定要把綠水青山所蘊含的經(jīng)濟價值全部體現(xiàn)出來。

2003 年6 月，習(xí)近平總書記在浙江調(diào)研時說到，“磐安生態(tài)富縣的路子是對的，生態(tài)是可以富縣的，生態(tài)好不僅可以富縣，而且可以讓老百姓很富，是很高境界的富?！币簿褪钦f，生態(tài)富縣、生態(tài)富民是能夠?qū)崿F(xiàn)的很高境界的富。要達(dá)到這種境界需要一個轉(zhuǎn)化，需要找到相適宜的路徑，即堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，最后實現(xiàn)共同富裕，我們稱之為綠色共富。換言之，綠色共富就是在特別嚴(yán)格的生態(tài)保護前提下，通過綠色發(fā)展來實現(xiàn)共同富裕。為什么說綠色共富是很高境界的富？有三層含義，即生態(tài)優(yōu)先事關(guān)全局的、長遠(yuǎn)的生態(tài)公共福利；綠色發(fā)展事關(guān)代內(nèi)、代際的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；共同富裕事關(guān)人的全面發(fā)展和全體人民的共同富裕。

二、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)取得的進展和成效

一是生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系基本建立。2022 年3 月26 日，國家發(fā)展和改革委員會、國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，指出“針對行政區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品總值核算主要用于績效考核和生態(tài)產(chǎn)品保護補償?shù)日l(fā)揮作用的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)領(lǐng)域”。各地積極探索制定相應(yīng)的GEP 核算地方標(biāo)準(zhǔn)，這是很好的基礎(chǔ)。

二是生態(tài)補償機制不斷完善。生態(tài)補償，本質(zhì)上是政府代表生態(tài)產(chǎn)品的消費者來購買生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品。20 世紀(jì)90 年代，生態(tài)補償就寫進了中央文件，之后不斷完善，現(xiàn)已覆蓋了各類生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)域和流域的橫向生態(tài)補償機制也取得了明顯成效。2000年以后，我國在生態(tài)補償方面的資金投入不斷加大，每年各類生態(tài)補償政策資金超過2000 億元。

三是各部門、各地方高度重視生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)命名授牌了572 個生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和240 個“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，充分調(diào)動了地方政府開展生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

三、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中存在的突出問題

一是尚未形成有效的制度合力。2019 年國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)麗水市和福州市兩個國家級試點，2020 年以來自然資源部推出4批共43 個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例。多個部門的多頭管理容易產(chǎn)生制度的合成謬誤，因此在頂層設(shè)計方面還需要相關(guān)部門協(xié)同推進。

二是在實現(xiàn)機制方面，個別地方存在過度消費、亂扣帽子等問題。比如有的地方打著生態(tài)旅游推動生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化的旗幟，但實際上做的是采礦、水電開發(fā)等破壞綠水青山的事情；有的地方以康養(yǎng)的產(chǎn)業(yè)名義開發(fā)房地產(chǎn)，在水源地做康養(yǎng)、旅游項目，顯然是踩到了“紅線”。

三是有些地方停留在初級階段，路徑不暢、思路不多，未深入研究自身資源稟賦，只是進行簡單模仿。有的地方偏重于直接見效的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和短期物質(zhì)利益回報，或者未結(jié)合本地情況認(rèn)真研究而是照搬照抄，并沒能探索出適合本地的可持續(xù)發(fā)展路徑。比如曾經(jīng)有些地方特別是生態(tài)富集的地方都在培育食用菌，但是由于大家都去做，市場上食用菌價格就低了，經(jīng)濟效益反而降低了。

四是存在政策的配套性和系統(tǒng)性不夠的問題。由于缺乏相關(guān)政策依據(jù)，很多地方政府在推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作時，不能很好地調(diào)動企業(yè)和社會的力量參與，很多時候是在跳獨舞，很吃力。

四、建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的思考與建議

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)既需要政府推動，也需要調(diào)動企業(yè)和社會各界共同參與，以市場化的方式，建立長效機制。

第一，厘清生態(tài)家底，做好GEP 核算。這是很重要的一步，只有核算準(zhǔn)了，才能更好地應(yīng)用于考核機制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面。

第二，建立健全生態(tài)補償機制。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在中央財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，要積極探索建立健全橫向補償機制，在區(qū)域之間形成協(xié)同機制，并健全市場化、多元化的生態(tài)保護綜合補償機制。

第三，建立轉(zhuǎn)化機制和平臺。比如浙江省成立了“兩山”銀行，后來改名為“兩山”合作社，就是搭建了資源整合的有力平臺。特別重要的是，要建立自然資源要素高效整合的機制。山水林田湖草等自然資源的開發(fā)利用權(quán)利從原始所有者流向項目開發(fā)方，需要解決“見得著”“聚得夠”的問題，實現(xiàn)自然資源要素的高效配置?！耙姷弥奔促Y源和項目要能實現(xiàn)通暢的對接，“聚得夠”是指生態(tài)資源的高效開發(fā)利用需要資源要素的規(guī)模整合。無論是生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)，還是旅游、康養(yǎng)等第三產(chǎn)業(yè)，都需要對涉及的自然資源進行批量的整合利用，其中既有集中連片擴大產(chǎn)能的規(guī)模需要，也有優(yōu)化資源類型組合的結(jié)構(gòu)需要。這就需要建立有為的服務(wù)型政府及自然資源要素組織體系，來實現(xiàn)資源的全域化整合，產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、交易體系等。由于自然資源具有難以移動、牽涉面廣、協(xié)調(diào)難度大等特點，對自然資源要素的組織就需要“強政府+強市場”的模式。要鼓勵各地搭建“政府主導(dǎo)、市場化運作”的平臺，建立起自然資源流轉(zhuǎn)整合、提質(zhì)增效、對接產(chǎn)業(yè)項目的運營公司體系。同時，要對一定區(qū)域范圍內(nèi)分散閑置的森林、水體、耕地、古民居等資源進行整合，打造優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包，對接休閑旅游、森林康養(yǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，回應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展對生產(chǎn)要素集中的要求，探索特色發(fā)展的路子。

第四，GEP 進規(guī)劃、進決策、進考核、進項目。建立服務(wù)生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的金融、資產(chǎn)交易和科技服務(wù)體系，需要發(fā)揮財政性資金、政策性銀行的引導(dǎo)作用，在融資擔(dān)保、信貸產(chǎn)品體系等方面進行創(chuàng)新建設(shè)。建立服務(wù)生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的金融服務(wù)體系，鼓勵各類金融機構(gòu)根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)項目的發(fā)展需求和風(fēng)險等級創(chuàng)新金融產(chǎn)品，引入證券化、股權(quán)投資、抵質(zhì)押貸款、保險等，推動自然資本轉(zhuǎn)化為金融資本，促進自然資本產(chǎn)業(yè)化運作。