完善海洋公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度實(shí)證研究
——構(gòu)建以“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”為中心的特殊執(zhí)行規(guī)則體系

海南省人民檢察院課題組

（海南省人民檢察院，海南 ?？?570203）

引言

地球上的生命起源于海洋，地球生命的未來也與海洋息息相關(guān)，沒有海洋就沒有這蔚藍(lán)而充滿生機(jī)的地球。世界因海相連相通，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全球議題，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、深入推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)，海洋是重要的戰(zhàn)略依托。如何服務(wù)保障海洋強(qiáng)國，如何守護(hù)好這汪世代相承的湛藍(lán)海水，是檢察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)中必須回答的課題。這既是時(shí)代需要，亦是刻不容緩的現(xiàn)實(shí)。

一、構(gòu)建“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”規(guī)則體系必要性分析

（一）海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之于海南自貿(mào)港建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

海南省位于我國最南端，守護(hù)著國家安全南大門，其陸域面積僅有3.54萬平方公里。海南雖是我國陸域面積小省，但卻是海域面積大省，所轄海域面積達(dá)200 萬平方公里，擁有珊瑚礁、海草床、紅樹林、海藻場(chǎng)等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，海洋生物資源十分豐富，同時(shí)是綠海龜、玳瑁、中華白海豚、大硨磲等珍稀瀕危的國家重點(diǎn)保護(hù)水生生物的重要棲息地。海南整體生態(tài)格局陸海統(tǒng)籌特征明顯，可以說沒有良好的海洋生態(tài)環(huán)境就沒有海南區(qū)域整體生態(tài)安全，海南自貿(mào)港建設(shè)和國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)也就無從談起，祖國南大門生態(tài)安全屏障亦受到威脅。

隨著改革開放海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，特別是社會(huì)主義建設(shè)偉大事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，海南省認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，深入落實(shí)黨中央關(guān)于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀，統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)越自然環(huán)境和資源得到系統(tǒng)保護(hù)和繼承。但不容回避的是，在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面同樣還有很多不足，主要表現(xiàn)在近海生態(tài)環(huán)境壓力較大。粗放型生產(chǎn)方式、海岸帶無序開發(fā)、入海河流水質(zhì)超標(biāo)、污染物無序排放導(dǎo)致近海生態(tài)環(huán)境問題凸顯。珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)退化，海岸自然風(fēng)貌、灘涂濕地遭破壞，部分砂質(zhì)海岸侵蝕嚴(yán)重，部分海灣、潟湖水質(zhì)惡化，海洋產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型壓力較大，發(fā)展動(dòng)力不足。如2022 年海南島沿海岸帶、南海西沙群島海域等的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)存在退化問題，海南東海岸沿海海草床生態(tài)系統(tǒng)欠佳，持續(xù)處于亞健康狀態(tài)。全域內(nèi)劣四類水質(zhì)面積占比0.17%，近岸富營養(yǎng)化海域同比增加53.8平方公里，面積達(dá)86.6平方公里。全省29個(gè)入海河流斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)未達(dá)標(biāo)斷面達(dá)3個(gè)，近海監(jiān)測(cè)的日排水量100立方米以上的38個(gè)直排海污染源排放口，年污水排放總量達(dá)41329.5 萬噸，同比增加12.6%。①參見《2022年海南省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，載《海南日?qǐng)?bào)》，2023年6月5日。海南海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)客觀上面臨現(xiàn)實(shí)壓力，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境對(duì)當(dāng)下海南自貿(mào)港建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）海洋檢察公益訴訟之于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊作用

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）第八十九條第二款規(guī)定，我國行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，代表國家對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境、資源等造成重大損失的，可依法提出損害賠償訴訟。長期以來，針對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境和資源的違法行為，主要是由海洋環(huán)境行政主管部門依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法第八十九條提起損害賠償請(qǐng)求，但客觀上該項(xiàng)規(guī)定長期被懸空擱置，并未發(fā)揮其應(yīng)有作用。

2017年7月，檢察公益訴訟制度正式被立法確立，檢察機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域辦理了一批公益訴訟案件，探索了許多成功經(jīng)驗(yàn)和取得良好效果，日益成為海洋公益訴訟的主力軍。在司法實(shí)踐基礎(chǔ)上，最高人民法院、最高人民檢察院于2022年5月制定出臺(tái)《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》，進(jìn)一步明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域可依法提起民事和行政公益訴訟。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（2023年修訂）第一百一十四條第二款、第三款②對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。前款規(guī)定的部門不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的部門提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。對(duì)上述司法解釋進(jìn)一步予以立法確認(rèn)。司法實(shí)踐充分證明，賦予檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，有利于其發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，客觀上起到不可替代的作用。一是檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟符合公益保護(hù)法理，將海洋公益訴訟的訴權(quán)主體框定為單一部門，可能產(chǎn)生訴權(quán)壟斷的弊端。事實(shí)上，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門因其自身原因并未有效履行該項(xiàng)職責(zé)，因此也長期受到詬病。二是檢察機(jī)關(guān)提起海洋公益訴訟具有履職優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)既有國家法律監(jiān)督職能，同時(shí)還是公共利益的代表，承擔(dān)維護(hù)公益的重要職責(zé)，本身具備履行公益訴訟職責(zé)的各項(xiàng)條件，理應(yīng)在海洋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮監(jiān)督、補(bǔ)位和兜底作用，有效強(qiáng)化海洋公益司法保護(hù)。

（三）海洋檢察公益訴訟職能作用發(fā)揮急需構(gòu)建生態(tài)修復(fù)新機(jī)制

檢察公益訴訟司法實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入新階段，高質(zhì)效辦案和規(guī)則機(jī)制完善成為當(dāng)務(wù)之急。海洋檢察公益訴訟職能作用進(jìn)一步發(fā)揮，急需構(gòu)建案件執(zhí)行及生態(tài)修復(fù)新機(jī)制。

1.海南省海洋檢察公益訴訟實(shí)證分析

2018年以來，海南省檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督和公益訴訟檢察職能定位，共立案辦理各類海洋公益訴訟案件523件，提出訴前檢察建議329件，提起公益訴訟案件120件（行政公益訴訟5件，民事公益訴訟115 件）。有1 件案件入選最高檢指導(dǎo)性案例，10 件案件被評(píng)為全國性精品案例或典型案例，中央電視臺(tái)《東方時(shí)空》《庭審現(xiàn)場(chǎng)》《新聞30 分》欄目對(duì)多件案件進(jìn)行報(bào)道，有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和資源。另一方面，海洋檢察公益訴訟司法實(shí)踐也面臨一些突出問題，表現(xiàn)在受損海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及賠償金管理使用等問題上。本文梳理分析了115件海洋民事公益訴訟起訴案件，其中60件①這60件案件中，非法捕撈案件50件，占該案型案件的63.29%；非法捕撈海洋野生動(dòng)物或其制品案件9件，占該類型案件的52.94%；非法采砂案件1件，占該類型案件的5.56%。案件提出優(yōu)先選擇海洋生態(tài)修復(fù)的訴訟請(qǐng)求，占比52.17%，但囿于對(duì)受損海洋生態(tài)環(huán)境原地修復(fù)存在困難，法院綜合考慮各種因素后更多偏向于判決由被告承擔(dān)海洋生態(tài)損害賠償責(zé)任。截至目前，上述115 件案件法院作出生效裁判或調(diào)解102 件，其中直接判決或調(diào)解由被告承擔(dān)金錢賠償?shù)?3 件，約占全部判決的81%，僅19 件②其中，15 件案件被告可優(yōu)先選擇增殖放流對(duì)破壞的海洋生態(tài)資源進(jìn)行修復(fù)，占替代性修復(fù)案件的78.95%，3 件案件被告可優(yōu)先選擇增殖放流或勞務(wù)替代修復(fù)，1件案件被告可優(yōu)先選擇勞務(wù)替代修復(fù)方式。案件法院判決被告可選擇替代性修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式。（詳見圖示1：海洋民事公益訴訟案件統(tǒng)計(jì)分析）

圖示1：海洋民事公益訴訟案件統(tǒng)計(jì)分析

對(duì)法院判決金錢賠償案件進(jìn)一步分析，每件案件判賠金額少則幾千元，多則達(dá)千萬元，但主要在五十萬元以下，近三年每年損害賠償總額基本維持在一千萬元以上。2018 年以來，法院審結(jié)的102件海洋民事公益訴訟案件中，小于一萬元的有10件，一萬元至五萬元的有25件，五萬元至十萬元的有11 件，十萬元至五十萬元的有40 件，五十萬元至一百萬元的有8 件，一百萬元以上的有8件，累計(jì)判決或調(diào)解賠償金達(dá)5214.47萬元。（詳見列表1：海洋民事公益訴訟案件賠償統(tǒng)計(jì)表）

列表1：海洋民事公益訴訟案件賠償統(tǒng)計(jì)表

雖然賠償類訴訟請(qǐng)求或判項(xiàng)成為海洋檢察公益訴訟主要類型，但客觀上該類案件執(zhí)行情況并不容樂觀。截至2023 年10 月，102 件已判決或調(diào)解的案件中，全部執(zhí)行到位的案件43 件，占比42.16%；已經(jīng)執(zhí)行部分財(cái)產(chǎn)但尚未執(zhí)行到位的案件20 件，占比19.61%；尚未執(zhí)行到財(cái)產(chǎn)的案件39件，占比38.24%；法院調(diào)解結(jié)案的14 件，除1 件案件尚未執(zhí)行到財(cái)產(chǎn)外，其他13 件案件均全部執(zhí)行到位，累計(jì)執(zhí)行到位海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金815.79萬元。執(zhí)行款項(xiàng)主要收歸財(cái)政賬戶，用途明確為用于海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)，但因財(cái)政賬戶屬于統(tǒng)收統(tǒng)支，后續(xù)是否實(shí)際用于海洋生態(tài)修復(fù)無法確定。

2.問題及成因分析

公益訴訟的目的和制度價(jià)值首要在于保護(hù)公益，訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)也是修復(fù)受損公益，制度構(gòu)建和司法實(shí)踐均應(yīng)圍繞這一核心展開。公益訴訟案件執(zhí)行是整個(gè)制度最后的程序性保障，是實(shí)現(xiàn)公益修復(fù)成果必不可少的環(huán)節(jié)，是真正意義上的“臨門一腳”。而現(xiàn)有執(zhí)行規(guī)則體系難以契合公益訴訟客觀實(shí)踐，突出體現(xiàn)在基于私益訴訟（主觀訴訟）執(zhí)行規(guī)律構(gòu)建的規(guī)則體系，與本質(zhì)上作為客觀訴訟的公益訴訟存在根本差別。公益訴訟缺乏執(zhí)行利益特定歸屬主體，執(zhí)行事項(xiàng)處分權(quán)受限，執(zhí)行效果評(píng)價(jià)體系有待構(gòu)建?，F(xiàn)有公益訴訟立法供給僅有《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》兩個(gè)條款及散見于各部門法的公益訴訟規(guī)定，且多為原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性、程序性規(guī)定。相關(guān)司法解釋雖有細(xì)化和發(fā)展，但仍難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，尤其是對(duì)公益訴訟執(zhí)行規(guī)則體系的構(gòu)建更是欠缺。

海洋環(huán)境公益訴訟案件執(zhí)行問題，即受損海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題，除具有公益訴訟上述一般特質(zhì)外，更具自身特殊性。環(huán)境公益訴訟堅(jiān)持修復(fù)優(yōu)先，首要在于對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，堅(jiān)持的原則是“原地修復(fù)為主、異地修復(fù)為輔”“同質(zhì)等價(jià)修復(fù)為主，替代性修復(fù)為輔”。該原則在陸域范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)尚可實(shí)行，如非法采礦、濫伐林木、破壞耕地等，損害現(xiàn)狀可以鎖定，原地修復(fù)必要且可能，成本不會(huì)畸高。但在海域范圍內(nèi)情況大有不同，基于海水的整體性、流動(dòng)性，多數(shù)情況下海洋生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)狀難以存在，原地同質(zhì)等價(jià)修復(fù)不具現(xiàn)實(shí)可行性，或者修復(fù)成本畸高。即使個(gè)案具備替代性修復(fù)可能，如非法捕撈案件通過增殖放流修復(fù)海洋漁業(yè)資源，但個(gè)案執(zhí)行方式相比體量巨大的海洋生態(tài)環(huán)境，難以形成有效修復(fù)效果，且逐案評(píng)估制定增殖放流方案、組織實(shí)施、跟蹤監(jiān)督等耗費(fèi)巨大執(zhí)行成本，執(zhí)行效果也大打折扣。正是因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境原地修復(fù)難、修復(fù)成本高，司法實(shí)踐大多選擇將生態(tài)損害量化為金錢賠償。但大量賠償金的執(zhí)行、管理和使用又成為棘手問題，其不但導(dǎo)致高額賠償金執(zhí)行率低，將賠償金納入財(cái)政管理體系統(tǒng)收統(tǒng)支，更是難以有效及時(shí)修復(fù)日益脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境。從長遠(yuǎn)看，還存在制度異化的風(fēng)險(xiǎn)，即海洋檢察公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與行政罰款、刑事罰金等公法性財(cái)產(chǎn)責(zé)任存在混同可能。

以上問題歸結(jié)起來癥結(jié)在于，海洋檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)缺乏對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)則的系統(tǒng)構(gòu)想，海洋生態(tài)修復(fù)基地正是基于此提出的一個(gè)解決方案。

二、構(gòu)建“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”規(guī)則體系可行性分析

構(gòu)建以“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”為中心的特殊執(zhí)行規(guī)則，其本質(zhì)是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域集中異地替代性修復(fù)機(jī)制，該機(jī)制構(gòu)建是否具有法理支撐、是否科學(xué)合理、是否現(xiàn)實(shí)可行是必須解決的問題。

（一）法理層面

公益訴訟的客觀訴訟屬性為海洋檢察公益訴訟司法實(shí)踐構(gòu)建集中異地替代性修復(fù)機(jī)制提供了法理支撐。客觀訴訟與主觀訴訟的區(qū)分最早來源于學(xué)理研究，其并不是嚴(yán)格意義上的法律概念，最早由大陸法系國家行政訴訟法學(xué)者在行政訴訟法學(xué)領(lǐng)域提出并加以研究。通說認(rèn)為，客觀訴訟中，“任何利害關(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護(hù)公民的主觀權(quán)利”①［法］萊昂·狄驥:《公法的變遷·法律與國家》，鄭戈、冷靜譯，春風(fēng)文藝出版社，1999，第151頁。。也正是基于訴訟目的的不同，訴訟結(jié)構(gòu)和訴訟功能也有區(qū)別，突出表現(xiàn)在訴訟利益的不同。主觀訴訟的原告必須與訴訟標(biāo)的具有“法律上的利益”，而客觀訴訟原告與訴訟利益不具有直接關(guān)系，不以“法律上的利益”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，其訴訟資格是由法律直接賦予?；诖?，這兩種訴訟的訴訟利益歸屬明顯不同，主觀訴訟的訴訟利益歸屬于具有“法律上的利益”的特定原告，訴訟利益的執(zhí)行問題也就相對(duì)簡(jiǎn)單明了，不存在替代執(zhí)行的空間。而客觀訴訟的訴訟利益不屬于原告，屬于公共利益或者客觀法秩序，基于公益的統(tǒng)一性，客觀訴訟的執(zhí)行問題就存在集中異地替代性執(zhí)行的可能。

環(huán)境公益訴訟的訴訟利益或訴訟請(qǐng)求的實(shí)現(xiàn)，亦具有自身特殊性，這進(jìn)一步為構(gòu)建集中異地替代性修復(fù)機(jī)制提供法理支撐?！碍h(huán)境公共利益涉及環(huán)境對(duì)于人類生存的兩種價(jià)值：一方面環(huán)境是人類生存的必要條件，水、土壤、森林都是人須臾不可缺少的，此時(shí)的環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，不具有私人物品的獨(dú)占性和消費(fèi)排他性，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為公共利益；另一方面環(huán)境是人類社會(huì)性生存的必要條件，水、土壤、森林是人的勞動(dòng)對(duì)象或生產(chǎn)資料，環(huán)境可以特定為獨(dú)立的‘物’而成為所有權(quán)的客體，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為私人利益?！雹趨沃颐罚骸董h(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期。環(huán)境公益訴訟的核心目的就是修復(fù)被侵害的生態(tài)環(huán)境。如上所述，不同于民法上傳統(tǒng)的“物”，環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的是破壞的“生態(tài)環(huán)境”或“生態(tài)服務(wù)功能”，而生態(tài)環(huán)境則是由不同的環(huán)境要素組成的有機(jī)統(tǒng)一生態(tài)系統(tǒng)，各要素之間相互作用、相互影響，物質(zhì)、能量和信息在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)及各要素之間不斷傳遞，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。相比之下，海洋環(huán)境生態(tài)環(huán)境的公益屬性更為突出。故，海洋生態(tài)環(huán)境訴訟利益的一體性，進(jìn)一步筑牢海洋環(huán)境公益訴訟集中異地替代性修復(fù)機(jī)制的法理基礎(chǔ)。

（二）科學(xué)層面

生態(tài)系統(tǒng)的自身特性，尤其是海洋生態(tài)環(huán)境的整體性、流動(dòng)性，為海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地建設(shè)提供科學(xué)支撐。海洋生態(tài)環(huán)境并非各要素的物理組合和簡(jiǎn)單疊合，而是由海草、珊瑚、濱海濕地、海島、海灣、紅樹林海岸線防護(hù)系統(tǒng)等，通過海水、各種魚類、浮游生物以及海龜、玳瑁等海洋野生動(dòng)物作為媒介而形成的密切聯(lián)結(jié)、能量交互、動(dòng)態(tài)平衡、綜合一體的生態(tài)系統(tǒng)。簡(jiǎn)單羅列、分析、干預(yù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的具體組成要素，僅是還原主義在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的復(fù)制。還原主義在面對(duì)變動(dòng)不居、復(fù)雜關(guān)聯(lián)的海洋生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，總是捉襟見肘，效果往往事與愿違。如危害海洋某生態(tài)環(huán)境要素的行為一經(jīng)發(fā)生，其損害后果便通過海洋生態(tài)鏈條快速擴(kuò)展，其損害變化具有明顯的不可逆性，即生態(tài)系統(tǒng)不會(huì)再回到以前的狀態(tài)，而是演變成新的形式。故，海洋生態(tài)環(huán)境損害往往呈現(xiàn)為對(duì)A 地?fù)p害，后果可能會(huì)出現(xiàn)在B 地，對(duì)一種要素的損害，后果亦可能關(guān)聯(lián)損害另外一種或多種要素。很多情況下，海洋公益訴訟案件并沒有確定的修復(fù)現(xiàn)場(chǎng)。以非法捕撈案件為例，案涉非法捕撈行為發(fā)生的海域，并非就是海洋漁業(yè)資源受損海域。因海洋魚類是游動(dòng)的，會(huì)追尋食物、躲避天敵、選擇適合海洋環(huán)境等不斷遷徙，如果堅(jiān)持原地等質(zhì)等量增殖放流，不但難以修復(fù)受損漁業(yè)資源和海洋生態(tài)，相反可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)造成干擾，形成二次損害。即使有些海洋公益訴訟案件有確定的修復(fù)空間，但因修復(fù)成本畸高，亦不便原地修復(fù)，如前文所列舉的非法采挖海沙案件的生態(tài)修復(fù)。

故，相對(duì)陸地生態(tài)系統(tǒng)，海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性更強(qiáng)、變動(dòng)性更快、更復(fù)雜，必須把海洋生態(tài)環(huán)境當(dāng)作一個(gè)整體加以考慮，海洋生態(tài)修復(fù)基地就是基于海洋生態(tài)環(huán)境的這一特性提出的實(shí)踐構(gòu)想。

（三）思想層面

當(dāng)下對(duì)生態(tài)環(huán)境還原主義的集體反思，以及系統(tǒng)論、可持續(xù)發(fā)展和生命共同體理念，為構(gòu)建以“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”為中心的特殊執(zhí)行規(guī)則提供思想認(rèn)識(shí)層面的廣泛共識(shí)。還原主義最早可追溯至古希臘數(shù)理傳統(tǒng)。伴隨資產(chǎn)階級(jí)革命，人類認(rèn)識(shí)世界、分析世界的方式發(fā)生革命性變化，近代出現(xiàn)的決定論者主張將世界萬物置于經(jīng)典力學(xué)的解釋框架之下。客觀上，這一思潮確實(shí)為人類提供了認(rèn)識(shí)紛繁復(fù)雜世界的新工具。但隨著實(shí)踐深入，還原主義逐漸走向自身的反面，弊端愈發(fā)明顯。不可避免，還原主義對(duì)環(huán)境法理論與實(shí)踐也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。如將人與自然截然對(duì)立，強(qiáng)調(diào)自然對(duì)人的工具性；“將整體環(huán)境予以分解，按照不同環(huán)境介質(zhì)進(jìn)行區(qū)分制定單行的環(huán)境立法，從空間上按行政區(qū)劃進(jìn)行劃分作為環(huán)境行政、環(huán)境司法的地域基礎(chǔ)；基于線性決定論，以傳統(tǒng)的危害概念為中心來應(yīng)對(duì)環(huán)境侵害。”①轉(zhuǎn)引自張寶：《超越還原主義環(huán)境司法觀》，《政法論叢》2020年第3期。還原主義主導(dǎo)下的環(huán)境司法雖然挽救了一些“樹木”，但隨著氣候變化、生物多樣性喪失以及生態(tài)足跡不斷惡化等嚴(yán)重環(huán)境問題的出現(xiàn)，整片“森林”卻在逐漸消失。②克勞斯·鮑斯曼：《只見樹木，不見森林: 環(huán)境法上的還原主義》，張寶譯，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。

基于此，可持續(xù)發(fā)展和生命共同體理念應(yīng)運(yùn)而生并得到普遍認(rèn)可，整體性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)世界的理念再次得到重視。整體性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)世界、把握世界，矛盾分析方法則為我們提供了思想工具和科學(xué)方法。“一切事物中包含的矛盾方面的相互依賴和相互斗爭(zhēng)，決定一切事物的生命，推動(dòng)一切事物的發(fā)展。沒有什么事物是不包含矛盾的，沒有矛盾就沒有世界?！薄霸趶?fù)雜的事物的發(fā)展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發(fā)展規(guī)定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。”“事物的性質(zhì)，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規(guī)定的?！雹佟睹珴蓶|選集》第一卷，人民出版社，1991，第322頁。在我們認(rèn)識(shí)世界、改造世界的實(shí)踐活動(dòng)中，“眉毛胡子一把抓”是無法準(zhǔn)確、全面認(rèn)識(shí)事物的，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，通過分析事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，區(qū)分主次、抓住關(guān)鍵，從而更好理解和把握研究對(duì)象。如前所述，海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的整體，開展海洋生態(tài)修復(fù)工作必須抓住關(guān)鍵，“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”構(gòu)想正是上述系統(tǒng)思維和矛盾分析方法在海洋環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的具體運(yùn)用。

（四）實(shí)踐層面

自2017 年7 月檢察公益訴訟制度全國推開后，辦案實(shí)踐已逐漸深入修復(fù)受損公益等核心問題，相關(guān)制度機(jī)制和成功探索越來越多。國內(nèi)已有許多生態(tài)修復(fù)基地的成功探索。如江蘇檢察機(jī)關(guān)持續(xù)探索推進(jìn)多個(gè)生態(tài)資源公益修復(fù)基地，逐漸按照市域一體化布局，形成“江河湖?！惫嫘迯?fù)基地體系。②盧志堅(jiān)、葛杭、王小兵：《江蘇蘇州：建立生態(tài)資源公益修復(fù)基地體系，換種方式還清“生態(tài)賬”》，《檢察日?qǐng)?bào)·公益周刊》2023年7月13日第005版。其成功實(shí)踐案例包括，2021 年蘇州昆山市探索建立“守護(hù)綠色家園”生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)實(shí)踐基地。該基地由昆山市檢察機(jī)關(guān)與昆山生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、基層屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合力打造，集生態(tài)保護(hù)、休閑娛樂健身、法治宣傳教育等功能于一體，所需資金全部來源于公益訴訟責(zé)任主體繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。又如長三角聯(lián)合生態(tài)修復(fù)基地，該基地主體構(gòu)成是由京杭大運(yùn)河、太浦河、江南運(yùn)河、頔塘河四河匯集形成的一個(gè)天然“井”字框架。該基地于2022 年10 月啟用，包含碳匯林、增殖放流、生物多樣性保護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、水體清潔等五個(gè)功能區(qū)劃。此外，蘇州市虎丘區(qū)檢察院針對(duì)非法捕撈案件中當(dāng)事人賠償能力不足問題，探索以“現(xiàn)金賠償+勞務(wù)代償”的方式，出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境公益訴訟替代性修復(fù)操作辦法》，積極促進(jìn)侵權(quán)人履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任。

三、“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”規(guī)則體系的構(gòu)想與展開

（一）指導(dǎo)思想與基本原則

以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為根本遵循，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)思維；堅(jiān)持共建共享、開放發(fā)展原則；秉持修復(fù)優(yōu)先以及“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”的總要求。

（二）總體框架與具體展開

1.“系統(tǒng)+關(guān)鍵”框架

“系統(tǒng)”包括縱向的全域統(tǒng)籌和橫向的陸海統(tǒng)籌?！瓣P(guān)鍵”就是區(qū)分重點(diǎn)，緊緊抓住全域生態(tài)安全的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)切口、集中資源，由點(diǎn)連線、由線成面、多面一體構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地體系。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出：“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位”“確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護(hù)國家生態(tài)安全”等。構(gòu)建海洋檢察公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系，可依托以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，結(jié)合域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，在系統(tǒng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，分級(jí)分步驟探索推進(jìn)。據(jù)此思路，可結(jié)合海南省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、海南全省“一心、一環(huán)、三江、多廊”的生態(tài)安全格局①“一心”：依托五指山、黎母山、鸚哥嶺、尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山，以熱帶雨林國家公園為主體，構(gòu)筑全島生態(tài)綠心；“一環(huán)”：以環(huán)島生態(tài)岸段和生態(tài)海域?yàn)橹黧w的生態(tài)藍(lán)環(huán)，包括珊瑚礁、海草床、紅樹林、河口、近岸海島、砂質(zhì)及巖基岸線等重要生態(tài)資源；“三江”：南渡江、萬泉河、昌化江三大生態(tài)水源；“多廊”：多條連通山海生態(tài)廊道。，以及海南省海域環(huán)境管控規(guī)劃，對(duì)接海洋生態(tài)環(huán)境辦案實(shí)際和需求，從總體上科學(xué)謀劃全域海洋生態(tài)修復(fù)體系。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合全域生態(tài)系統(tǒng)自身稟賦特點(diǎn)，以及現(xiàn)實(shí)保護(hù)需求以及海洋公益訴訟辦案實(shí)際，選取域內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)、海洋關(guān)鍵物種等構(gòu)建重點(diǎn)突出、相互協(xié)調(diào)、系統(tǒng)全面的“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”體系。如瓊北地區(qū)海洋生態(tài)保護(hù)問題，該地區(qū)對(duì)應(yīng)“海澄文定”綜合經(jīng)濟(jì)圈，該經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)體量占全省體量較大、人口最為集中，沿海生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力也最大。該地區(qū)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)有東寨港紅樹林生態(tài)系統(tǒng)。東寨港紅樹林濕地是國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也是我國七個(gè)被列入國際重要濕地名錄的保護(hù)區(qū)之一的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)瓊州海峽乃至整個(gè)瓊北地區(qū)海洋生態(tài)安全至關(guān)重要。對(duì)此，可以探索設(shè)立具有區(qū)域性作用的生態(tài)修復(fù)基地。又如海南東線沿海生態(tài)保護(hù)問題，該海域海洋生態(tài)要素最為豐富，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)最具典型性，生態(tài)環(huán)境同樣面臨較大壓力。該沿線典型生態(tài)系統(tǒng)為銅鼓嶺國家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)海洋生態(tài)系統(tǒng)。該自然保護(hù)區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，位于海南島東北角，處于海陸交界部位，包含海域生態(tài)系統(tǒng)和陸域生態(tài)系統(tǒng)等不同生態(tài)系統(tǒng)，屬于典型陸海統(tǒng)籌綜合型自然保護(hù)區(qū)。該區(qū)域?qū)θ蚝Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，保護(hù)對(duì)象主要包括珊瑚礁及其底棲生物、熱帶常綠季雨矮林生態(tài)系統(tǒng)及其野生動(dòng)物、海蝕地貌、麒麟菜海草系統(tǒng)等。對(duì)此，可以探索設(shè)立具有全域性作用的生態(tài)修復(fù)基地。

2.“基地+基金”框架

如上所述，結(jié)合區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況和司法實(shí)踐需求，選取具有代表性、現(xiàn)實(shí)急需修復(fù)保護(hù)的地理單元建設(shè)“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”，與之配套構(gòu)建多方參與的“海洋生態(tài)修復(fù)基金”或者開設(shè)政府財(cái)政專戶。案件執(zhí)行款統(tǒng)一匯入該基金賬戶或財(cái)政專戶管理，生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地內(nèi)生態(tài)修復(fù)工作按照短期、中期、長期分別擬定規(guī)劃，所有修復(fù)工作均實(shí)行項(xiàng)目化運(yùn)作，并根據(jù)不同情況對(duì)社會(huì)公開。項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)需專業(yè)機(jī)構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行前期評(píng)估和論證，通過申請(qǐng)審批方式向生態(tài)修復(fù)基金或?qū)羯暾?qǐng)資金，修復(fù)項(xiàng)目一定周期后對(duì)修復(fù)效果、資金使用情況進(jìn)行評(píng)估、審計(jì)、監(jiān)督，直至項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)。該方案一方面可以精準(zhǔn)對(duì)接政府生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，助力域內(nèi)生態(tài)環(huán)保治理工作，大大減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面也是以法治思維，通過法治手段落實(shí)“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”要求，有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的現(xiàn)實(shí)困局。此外，該模式還可根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況不斷完善豐富，探索嵌入勞務(wù)代償、藍(lán)碳交易、生物救助、環(huán)保普法、科普宣傳等功能模塊，從而實(shí)現(xiàn)共建共享、開放式可持續(xù)發(fā)展。（詳見圖示2：“基地+基金”框架示意圖）

圖示2：“基地+基金”框架示意圖

3.“司法+行政+科研”框架

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，單獨(dú)依靠一個(gè)部門或者一個(gè)業(yè)務(wù)條線無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。構(gòu)建以“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”為中心的特殊執(zhí)行規(guī)則體系，實(shí)際上是在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟法律制度框架下搭建一個(gè)資源信息交互平臺(tái)。該平臺(tái)的核心功能就是將各相關(guān)職能部門、單位的職責(zé)統(tǒng)籌起來，將各類要素集中起來，信息與信息碰撞、供給與需求對(duì)接，提高資源配置效率和精準(zhǔn)性。故，該規(guī)則體系運(yùn)行關(guān)鍵就在于各相關(guān)要素、信息、資源等是否被有效統(tǒng)籌、配置。根據(jù)實(shí)踐需要和相關(guān)探索，該規(guī)則體系的構(gòu)建，除了檢察機(jī)關(guān)、法院發(fā)揮公益訴訟司法職能外，行政機(jī)關(guān)尤其是涉海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)主管部門以及涉資金管理的財(cái)政部門，也應(yīng)發(fā)揮自身法定職責(zé)，承擔(dān)生態(tài)修復(fù)基地的日常管理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目落實(shí)情況的跟蹤檢查，以及加強(qiáng)對(duì)修復(fù)資金的管理，確保資金安全，?？顚Ｓ?。尤其重要的是，該規(guī)則體系的構(gòu)建與運(yùn)行還應(yīng)特別注意加強(qiáng)與科研院所專業(yè)力量的緊密合作，科學(xué)評(píng)估和實(shí)施域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，進(jìn)而構(gòu)建“行政主導(dǎo)、司法保障、科研支撐”框架結(jié)構(gòu)。（詳見圖示3：“司法+行政+科研”框架示意圖）

圖示3：“司法+行政+科研”框架示意圖

（三）實(shí)現(xiàn)路徑與長效機(jī)制

1.短期目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑：試點(diǎn)先行、形成機(jī)制

針對(duì)域內(nèi)海洋檢察公益訴訟生態(tài)修復(fù)實(shí)踐中存在的突出問題，結(jié)合海南實(shí)際情況，商請(qǐng)法院、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、相關(guān)科研單位等圍繞“海洋生態(tài)修復(fù)基地體系”框架結(jié)構(gòu)，開展研討、凝聚共識(shí)，確定全省海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)總體構(gòu)想，選取若干代表性海域單位，如銅鼓嶺國家自然保護(hù)區(qū)等設(shè)立修復(fù)基地，與財(cái)政部門、審計(jì)部門溝通協(xié)商開設(shè)海洋生態(tài)修復(fù)資金專項(xiàng)賬戶。組織制定相關(guān)制度文件，明確修復(fù)基地設(shè)立條件、程序、日常運(yùn)營管理、各方職責(zé)，以及修復(fù)資金的來源、管理、使用、審計(jì)、監(jiān)督等具體內(nèi)容。

2.中期目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑：全域推開、地方立法

在試點(diǎn)運(yùn)行和積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作行之有效的做法，進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制辦法，適時(shí)在域內(nèi)全面推行。借助海南自貿(mào)港立法權(quán)，對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)成熟的做法，及時(shí)制定地方性法規(guī)規(guī)章予以確認(rèn)，進(jìn)一步為國家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)。

3.長遠(yuǎn)目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑：查漏補(bǔ)缺、國家立法

一是檢察公益訴訟單獨(dú)立法，單設(shè)執(zhí)行章節(jié)，對(duì)司法實(shí)踐中公益訴訟特殊執(zhí)行規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建；二是在海洋環(huán)境保護(hù)法中專設(shè)條款對(duì)海洋生態(tài)修復(fù)特殊性予以明確，對(duì)海洋公益訴訟司法實(shí)踐探索成功經(jīng)驗(yàn)等特殊執(zhí)行規(guī)則進(jìn)行立法確認(rèn)。