公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的理論與實(shí)踐

丁廣宇（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 北京 100872）

自我國(guó)《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定公益訴訟制度以來(lái)，公益訴訟在相關(guān)領(lǐng)域得到了廣泛實(shí)踐，但文化遺產(chǎn)保護(hù)并未被明確列為適用公益訴訟的領(lǐng)域，因此近年來(lái)對(duì)文化遺產(chǎn)公益訴訟作為“等外”適用的討論日益熱烈[1][2]。中共十九屆四中全會(huì)提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)了一系列支持文化遺產(chǎn)公益訴訟的政策文件并推出典型案例①2020年，最高人民檢察院發(fā)布10起檢察機(jī)關(guān)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例；2021年，最高人民檢察院和退役軍人事務(wù)部聯(lián)合發(fā)布14起紅色資源保護(hù)公益訴訟典型案例；2023年，最高人民檢察院和國(guó)家文物局發(fā)布長(zhǎng)城保護(hù)檢察公益訴訟典型案例。；“推動(dòng)完善公益訴訟制度，依法維護(hù)公共利益”“加強(qiáng)文物和文化遺產(chǎn)公益保護(hù)”寫(xiě)入2023年最高人民檢察院工作報(bào)告；《文物保護(hù)法》修訂草案征求意見(jiàn)稿也納入文物公益訴訟條款，極大促進(jìn)了我國(guó)文化遺產(chǎn)公益訴訟的發(fā)展。

當(dāng)前關(guān)于文化遺產(chǎn)公益訴訟的研究大多聚焦于將文化遺產(chǎn)保護(hù)納入公益訴訟的意義和制度設(shè)計(jì)[3][4]，以及檢察院在文化遺產(chǎn)公益訴訟中的地位和作用[5][6]。隨著文化遺產(chǎn)公益訴訟得到立法和司法機(jī)關(guān)的逐步認(rèn)可，如何完善文化遺產(chǎn)公益訴訟的實(shí)踐模式、提升文化遺產(chǎn)公益訴訟保護(hù)文化遺產(chǎn)的作用在當(dāng)下更值得關(guān)注。已有學(xué)者關(guān)注到文化遺產(chǎn)公益訴訟中的公眾參與問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的必要性與可行性[7][8]。本文將分析公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的理論基礎(chǔ)，梳理相關(guān)立法與實(shí)踐中的成就和問(wèn)題，在明晰文化遺產(chǎn)公益訴訟基本定位的基礎(chǔ)之上，探討公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的可行路徑，以提高文化遺產(chǎn)公益訴訟保護(hù)文化遺產(chǎn)的效果。

一、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）文化遺產(chǎn)與公共利益

公益訴訟的核心概念是“公共利益”，討論是否能夠構(gòu)成“等外”公益訴訟的重要標(biāo)準(zhǔn)是公共利益是否受到侵犯。習(xí)近平總書(shū)記指出：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的深厚滋養(yǎng)。保護(hù)文物功在當(dāng)代、利在千秋。”[9]文化遺產(chǎn)是不可再生的歷史資源，《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行了特別保護(hù)，使文化遺產(chǎn)保護(hù)成為“需要特別保障的利益”[10]。因此，文化遺產(chǎn)承載公共利益并無(wú)爭(zhēng)議。

然而，要突出公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的意義，還需要展現(xiàn)文化遺產(chǎn)公共利益對(duì)于公眾的價(jià)值。文化遺產(chǎn)的社會(huì)價(jià)值需要通過(guò)與公眾的互動(dòng)才能得到充分實(shí)現(xiàn)，除非這種互動(dòng)會(huì)對(duì)文化遺產(chǎn)本身造成重大破壞。有學(xué)者指出“文化遺產(chǎn)不僅記錄著過(guò)去，也存在于今天人們的生活中，更為人類未來(lái)的發(fā)展提供借鑒和有益的參考”，因此“人是文化遺產(chǎn)的靈魂”[11]。如果既不對(duì)公眾開(kāi)放，也不通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播方式讓公眾領(lǐng)略其魅力，那么文化遺產(chǎn)蘊(yùn)含的精神價(jià)值和歷史意義將無(wú)從為公眾得知，文化遺產(chǎn)價(jià)值會(huì)大打折扣。

首先，文化遺產(chǎn)能夠滿足公眾的審美需求。不論是物質(zhì)文化遺產(chǎn)還是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其承載的美學(xué)價(jià)值讓人們流連于名勝古跡、博物館或民俗區(qū)域，欣賞其藝術(shù)價(jià)值，在城市化的狂飆突進(jìn)中贊嘆古人無(wú)窮的智慧。

其次，作為歷史資源的載體，文化遺產(chǎn)能夠滿足公眾接觸歷史與傳承歷史的精神需求。通過(guò)接觸文化遺產(chǎn)，公眾會(huì)了解文化遺產(chǎn)承載的歷史信息，在博物館的參觀中“猶如親身經(jīng)歷中國(guó)歷史數(shù)百萬(wàn)年的發(fā)展過(guò)程，對(duì)中國(guó)歷史有了直觀的、具體的和較全面系統(tǒng)的了解”[12]。特別是對(duì)于紅色文化遺產(chǎn)來(lái)說(shuō)，其傳承的革命精神對(duì)于公眾教育有著更為突出的意義。

再次，文化遺產(chǎn)承載著公眾對(duì)于民族文化的身份認(rèn)同和精神寄托。文化遺產(chǎn)幫助人們追尋歷史，成為人們崇敬先祖、思考未來(lái)的重要載體。美國(guó)著名學(xué)者約翰·梅利曼（John Merryman）教授在闡釋文化遺產(chǎn)的身份價(jià)值時(shí)指出：“當(dāng)文化遺產(chǎn)受到戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和人為的破壞時(shí)，我們會(huì)感到失落。這種失落感來(lái)自我們失去了與他人的情感連接，失去了讓我們?cè)诤甏蟮挠钪嬷袑ふ易晕叶ㄎ坏臋C(jī)會(huì)?！盵13]西方收藏界拍賣(mài)圓明園獸首銅像事件激起強(qiáng)烈關(guān)注，民間人士愿意出高價(jià)將其回歸祖國(guó)，就是公眾對(duì)它的身份認(rèn)同感和見(jiàn)證歷史的價(jià)值而被賦予了特殊意義。

（二）文化遺產(chǎn)權(quán)理論

正因?yàn)楣妼?duì)于文化遺產(chǎn)享有如此豐富的利益，通過(guò)權(quán)利體系保障公眾對(duì)文化遺產(chǎn)的利益愈發(fā)受到重視?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第15條確認(rèn)“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)參加文化生活”，并在第21號(hào)一般性意見(jiàn)中明確人人有權(quán)“了解和理解自己的文化和他人的文化”，包括“受益于文化遺產(chǎn)和其他個(gè)人和社群的創(chuàng)造”。政府有義務(wù)“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境政策和方案中，尊重和保護(hù)一切群體和社區(qū)的文化遺產(chǎn)”。公眾對(duì)文化遺產(chǎn)的權(quán)利作為文化人權(quán)的重要組成部分得到廣泛關(guān)注。

文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的國(guó)際文件也對(duì)公眾的文化遺產(chǎn)權(quán)利給予充分關(guān)注。在博物館領(lǐng)域，門(mén)羅·E·普萊斯（Monroe E.Price）于1976年提出“展覽權(quán)”的概念，強(qiáng)調(diào)展覽應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾需求，不能隨意讓重要展覽物處于公眾的視野范圍之外[14]。《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》規(guī)定了對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的享用權(quán)，“確保對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的享用，同時(shí)對(duì)享用這種遺產(chǎn)的特殊方面的習(xí)俗做法予以尊重”。 國(guó)際古跡遺址理事會(huì)《斯德哥爾摩宣言》提出了“文化遺產(chǎn)權(quán)”（the Right to Cultural Heritage），包括人人有權(quán)“享有真實(shí)的文化遺產(chǎn)”“更好地理解本民族和其他民族的文化遺產(chǎn)”“合理使用文化遺產(chǎn)”“參與影響文化遺產(chǎn)的決策”“結(jié)社以保護(hù)和傳承文化遺產(chǎn)”[15]。歐委會(huì)《文化遺產(chǎn)社會(huì)價(jià)值框架公約》亦規(guī)定了公眾的“文化遺產(chǎn)權(quán)”，并要求政府立法保障公眾的文化遺產(chǎn)權(quán)利[16]。還有諸多國(guó)際文件雖然沒(méi)有明確提出“權(quán)利”概念，但強(qiáng)調(diào)了文化遺產(chǎn)對(duì)于公眾的價(jià)值，保障公眾對(duì)于文化遺產(chǎn)享有的利益②如國(guó)際古跡遺址理事會(huì)《國(guó)際文化旅游憲章》《遺產(chǎn)與民主的德里宣言》等等。。

在此基礎(chǔ)之上，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了文化遺產(chǎn)權(quán)理論。如，王云霞教授認(rèn)為，“文化遺產(chǎn)權(quán)是特定主體對(duì)其文化遺產(chǎn)的享用、傳承與發(fā)展的權(quán)利?！盵17]胡姍辰認(rèn)為，文化遺產(chǎn)權(quán)既包括特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)以及文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造傳承主體創(chuàng)造或傳承該文化遺產(chǎn)及其相關(guān)行為受到尊重的消極的自由權(quán)，又包括主體以不同形式參與文化遺產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)并從中獲得物質(zhì)和精神收益的文化遺產(chǎn)參與和收益權(quán)[18]。文化遺產(chǎn)權(quán)理論能夠?yàn)楣妳⑴c文化遺產(chǎn)公益訴訟提供理論依據(jù)：破壞文化遺產(chǎn)或怠于履行文化遺產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的行為侵犯了不特定公眾接觸和享用真實(shí)的文化遺產(chǎn)的權(quán)利，侵犯了社會(huì)的公共利益，需要通過(guò)文化遺產(chǎn)公益訴訟予以救濟(jì)。而公眾在文化遺產(chǎn)權(quán)受侵害時(shí)，可通過(guò)多種途徑參與文化遺產(chǎn)公益訴訟。

（三）公眾參與理論

公眾參與指“公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！盵19]作為參與式民主的重要表現(xiàn)形式，公眾參與社會(huì)治理能夠彌補(bǔ)公權(quán)力在決策中的問(wèn)題和短板，充分發(fā)揮公眾智慧，并監(jiān)督政府和企業(yè)的違法行為。在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)極其龐大的文化遺產(chǎn)數(shù)量與基層文化遺產(chǎn)保護(hù)力量與資金緊缺的現(xiàn)狀亟需公眾力量加以補(bǔ)充[20]。目前，盡管一些行政法規(guī)和地方立法規(guī)定了鼓勵(lì)志愿者參與保護(hù)，鼓勵(lì)捐贈(zèng)、投資文化遺產(chǎn)等保護(hù)模式之外，公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)在文化遺產(chǎn)立法中也鮮見(jiàn)相關(guān)保障。而文化遺產(chǎn)公益訴訟有較為固定的流程，公眾參與的程序性要求在司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐過(guò)程中更容易得到落實(shí)。因此，文化遺產(chǎn)公益訴訟的公眾參與探索可以為整個(gè)文化遺產(chǎn)事業(yè)的公眾參與提供啟發(fā)。

二、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的實(shí)踐探索

（一）政策與法律文件

1.中央層面

中央司法機(jī)關(guān)關(guān)于公益訴訟的司法解釋中明確體現(xiàn)了公眾參與的要求。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條“公益訴訟案件線索的來(lái)源”即包括“自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報(bào)的”“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的”“新聞媒體、社會(huì)輿論等反映的”。鑒于文化遺產(chǎn)公益訴訟尚在起步階段，目前國(guó)家尚未專門(mén)針對(duì)文化遺產(chǎn)公益訴訟發(fā)布司法解釋。與文化遺產(chǎn)公益訴訟相近的環(huán)境公益訴訟中，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》確立了“堅(jiān)持公眾參與原則”，要求“嚴(yán)格落實(shí)立案登記制，依法保障訴權(quán)，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪審員參與案件審理，加大司法公開(kāi)和宣傳力度，保障公眾依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！?/p>

在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，國(guó)家文物局在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第1281號(hào)（文化宣傳類063號(hào)）提案答復(fù)的函》中指出，要“積極穩(wěn)妥地辦理文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益損害案件，適時(shí)發(fā)布一批文物保護(hù)領(lǐng)域的典型案例，引導(dǎo)地方規(guī)范辦理相關(guān)案件，以‘檢察監(jiān)督＋媒體監(jiān)督＋社會(huì)監(jiān)督’形式，創(chuàng)新文物保護(hù)辦案模式”，強(qiáng)調(diào)公眾在文物保護(hù)案件中的監(jiān)督力量。2023年最高人民檢察院工作報(bào)告中也指出“與中央統(tǒng)戰(zhàn)部和各民主黨派中央共建‘益心為公’志愿者檢察云平臺(tái)，依靠公眾力量發(fā)現(xiàn)和解決公益損害問(wèn)題”，肯定了公眾力量在文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟中的作用。

2.地方層面

隨著檢察公益訴訟的深入推進(jìn)，部分地區(qū)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》，并提及公眾參與公益訴訟。如《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》第29條規(guī)定“鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公益訴訟，鼓勵(lì)單位、個(gè)人積極向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為。檢察機(jī)關(guān)核實(shí)采用的，給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”。《重慶市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》不僅將“文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公共利益受到侵犯”納入案件線索范圍，列舉了公眾舉報(bào)的多種途徑，還規(guī)定檢察院必須在7日內(nèi)向舉報(bào)人進(jìn)行程序性回復(fù)、3個(gè)月內(nèi)向舉報(bào)人答復(fù)辦理結(jié)果或辦理進(jìn)展情況，并在符合獎(jiǎng)勵(lì)條件成立后的3個(gè)月內(nèi)給予獎(jiǎng)勵(lì)。該文件較為細(xì)致地規(guī)定了提供案件線索的條件、范圍、方式等程序要求，保障公眾的舉報(bào)權(quán)和獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。

除此之外，多地還積極探索公益訴訟觀察員制度[21]。公益訴訟觀察員是“受檢察機(jī)關(guān)聘請(qǐng)，提供公益訴訟案件線索，見(jiàn)證、參與、協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的人員”，可由各組織或各單位推薦人大代表、政協(xié)委員、干部職工、基層群眾，檢察院也可邀請(qǐng)媒體記者、律師、公益志愿者或個(gè)人向檢察院申請(qǐng)報(bào)名。公益訴訟觀察員可以在檢察人員的指導(dǎo)下收集案件線索、見(jiàn)證現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、法律文書(shū)送達(dá)等活動(dòng)、參加案件聽(tīng)證、參與公益訴訟巡查和宣傳工作，并接受檢察機(jī)關(guān)的培訓(xùn)和監(jiān)督[22]。例如在“金華市婺城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)‘白沙老爺廟’行政公益訴訟案”中，公益訴訟志愿觀察員發(fā)現(xiàn)“白沙老爺廟”存在文物保護(hù)隱患問(wèn)題并及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)貦z察院，通過(guò)訴前程序成功實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)[23]。

（二）實(shí)踐案例

近年來(lái)最高人民法院、最高人民檢察院、退役軍人事務(wù)部、國(guó)家文物局及各地檢察院發(fā)布了多次公益訴訟典型案例。根據(jù)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)、“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”的粗略統(tǒng)計(jì)，截至2023年4月26日，各級(jí)司法機(jī)關(guān)共發(fā)布了61起文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)共登載30份有關(guān)文化遺產(chǎn)公益訴訟的裁判文書(shū)。絕大部分典型案例為檢察行政公益訴訟的督促案例，檢察院尚未向法院提起訴訟，而中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)登載的裁判文書(shū)均為已經(jīng)提起訴訟并產(chǎn)生裁判結(jié)果的案件，因此兩種統(tǒng)計(jì)方式下重合的案件數(shù)量極少。

1.典型案例中的公眾參與

經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，在61起文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例中，涉及公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟的一共有14起，占樣本總數(shù)的23%。其中，除“福建省晉江市人民檢察院督促保護(hù)‘八·二三’金門(mén)炮戰(zhàn)遺跡行政公益訴訟案”（群眾反映案件線索、實(shí)地勘察中聽(tīng)取群眾意見(jiàn)）[24]、“福建省晉江市人民檢察院督促保護(hù)安平橋文物和文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案”（走訪非遺項(xiàng)目傳承人）[25]、“江西省龍南市人民檢察院督促保護(hù)客家圍屋行政公益訴訟案”（邀請(qǐng)群眾參與整改評(píng)估）[26]、“寧夏回族自治區(qū)靈武市人民檢察院督促保護(hù)清水營(yíng)城址行政公益訴訟案”（咨詢附近村民、看守人員）[27]之外，其余10起典型案例的公眾參與形式均為聽(tīng)證會(huì)。其中，有3起案件是為了評(píng)估公眾利益是否受損，以決定是否發(fā)出檢察建議③分別為：四川省旺蒼縣人民檢察院督促保護(hù)木門(mén)軍事會(huì)議紀(jì)念館行政公益訴訟案、安徽省濉溪縣人民檢察院督促保護(hù)大運(yùn)河淮北段遺址行政公益訴訟案、河北省滄州市人民檢察院督促保護(hù)大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)謝家壩行政公益訴訟案。；有4起案件是在發(fā)出檢察建議后舉辦聽(tīng)證會(huì)，以討論如何修復(fù)受損的公共利益④分別為：浙江烈士墓群保護(hù)行政公益訴訟案、梅州市五華縣人民檢察院督促保護(hù)梅州市第一農(nóng)民運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)舊址行政公益訴訟案、福建省人民檢察院督促保護(hù)英雄烈士紀(jì)念設(shè)施行政公益訴訟案、浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)不可移動(dòng)文物行政公益訴訟案。；有3起案件是為了評(píng)估行政機(jī)關(guān)是否依法履職，以決定是否起訴⑤分別為：湖南省平江縣人民檢察院、長(zhǎng)沙軍事檢察院督促保護(hù)中共湘鄂贛省委、省蘇維埃政府、省軍區(qū)舊址革命文物行政公益訴訟案、江蘇省揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院督促保護(hù)大運(yùn)河沿岸謝馥春舊址行政公益訴訟案、江蘇省蘇州市虎丘區(qū)人民檢察院督促綜合整治大運(yùn)河環(huán)境行政公益訴訟系列案。。上述案件覆蓋了人大代表與政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、村民/居民代表、社區(qū)群眾、歷史和文化遺產(chǎn)專家、非遺項(xiàng)目傳承人、紅軍后代、所有權(quán)人等身份。

2.裁判文書(shū)中的公眾參與

就登載的涉及文化遺產(chǎn)公益訴訟的裁判文書(shū)來(lái)看，所涉及的公眾參與方式主要有公民主動(dòng)提起訴訟和作為人民陪審員參加審判。在30起案件中，有4起案件是公眾以個(gè)人名義向人民法院提起行政訴訟，認(rèn)為政府對(duì)文化遺產(chǎn)的行為違反了《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)，損害原告對(duì)文化遺產(chǎn)享有的權(quán)利⑥分別參見(jiàn)：（2016）浙01行初578號(hào)行政判決書(shū)、（2017）魯01行初873號(hào)行政裁定書(shū)、（2018）閩0104行初435號(hào)行政裁定書(shū)、(2016)湘01行終102號(hào)行政裁定書(shū)。。而《行政訴訟法》要求原告與被訴行政行為存在利害關(guān)系，且公民個(gè)人在公益訴訟中不具備原告資格，因此這4起案件的原告均被駁回起訴或駁回訴訟請(qǐng)求。除上述在法律上不屬于公益訴訟的案件，其他公益訴訟案件均有人民陪審員參與審判，其中13起案件組成了包含人民陪審員在內(nèi)的七人合議庭。根據(jù)《人民陪審員法》第15條和16條的要求，公益訴訟案件應(yīng)由人民陪審員和法官組成七人合議庭，而實(shí)踐中落實(shí)這一規(guī)定的案件比例只有50%。

（三）存在的問(wèn)題

因文化遺產(chǎn)公益訴訟案件中檢察機(jī)關(guān)督促案件數(shù)量較多，進(jìn)入法院審理的案件數(shù)量較少，且許多案件并未詳細(xì)公開(kāi)報(bào)道，故而通過(guò)典型案例和裁判文書(shū)分析文化遺產(chǎn)公益訴訟的實(shí)踐情況可能有以偏概全之嫌。然而，從現(xiàn)有案例資料亦可管中窺豹，發(fā)現(xiàn)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟的一些問(wèn)題。

第一，公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的法律依據(jù)缺乏。除《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》外，目前中央出臺(tái)的關(guān)于公益訴訟的各項(xiàng)文件中并沒(méi)有突出公眾參與的地位，亦沒(méi)有從法律上保障公眾參與公益訴訟相關(guān)權(quán)利或規(guī)定相關(guān)程序。而相關(guān)文件確立的“公眾參與原則”以“鼓勵(lì)參與”為主，缺乏可操作性。多數(shù)地方司法機(jī)關(guān)的文件確定的公眾參與的范圍也僅限于提供案件線索、參加聽(tīng)證會(huì)等，使得其他參與方式缺乏明確支持。

第二，實(shí)踐中公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的案件的整體比重較少，且形式較為單一。除《人民陪審員法》規(guī)定的人民陪審員組成合議庭外，檢察院主持召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)是最主要的形式，且并未得到廣泛實(shí)施。雖然聽(tīng)證會(huì)在“知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的公眾參與權(quán)利體系下占有核心位置，但參加聽(tīng)證會(huì)的主體還包括地方政府和司法機(jī)關(guān)的官員、人大代表、政協(xié)委員等，普通公眾意見(jiàn)的分量容易被稀釋，更不用說(shuō)普通公眾在某些聽(tīng)證會(huì)中的地位僅僅是旁聽(tīng)。檢察院作為辦案機(jī)關(guān)，通過(guò)走訪群眾、聽(tīng)取意見(jiàn)、邀請(qǐng)群眾參與實(shí)地考察等方式參與案件辦理的實(shí)踐較少，而這些應(yīng)當(dāng)是更加靈活的參與方式。此外，檢察院信息公開(kāi)與公眾提供案件線索、公眾及媒體對(duì)案件的監(jiān)督在文化遺產(chǎn)公益訴訟實(shí)踐中體現(xiàn)得尚顯不夠。

第三，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公益訴訟實(shí)踐較為缺乏。中央司法機(jī)關(guān)發(fā)布的典型案例中將文化遺產(chǎn)公益訴訟表述為“文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟”，即區(qū)分“物質(zhì)文化遺產(chǎn)”和“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。然而，現(xiàn)有的案例只有“福建省晉江市人民檢察院督促保護(hù)安平橋文物和文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案”涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。該案關(guān)注安平橋及周邊環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的綜合保護(hù)，通過(guò)走訪非遺項(xiàng)目傳承人、開(kāi)展圓桌會(huì)議等方式促使當(dāng)?shù)卣男袀鞒蟹俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)的行政職責(zé)，體現(xiàn)了文物與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的綜合保護(hù)[28]。相對(duì)于文物來(lái)說(shuō)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由于載體不固定，多由傳承人進(jìn)行活態(tài)傳承，在公共利益和原告資格的認(rèn)定、判決的執(zhí)行等問(wèn)題上存在更多問(wèn)題，尚需理論和實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

三、公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的制度構(gòu)建

公益訴訟以保護(hù)公共利益為中心，而公眾是公共利益的直接享有者，因此公益訴訟需要“堅(jiān)持全民共享的法治理念，推動(dòng)人民群眾參與公共利益保護(hù)過(guò)程，共同維護(hù)公共利益，共享公益保護(hù)的成果”[29]在公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟中的制度構(gòu)建中，需要考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）公民的原告資格問(wèn)題

公民個(gè)人提起文化遺產(chǎn)公益訴訟是參與文化遺產(chǎn)公益訴訟最直接的形式。然而，《民事訴訟法》《行政訴訟法》均未賦予公民個(gè)人在公益訴訟中的原告資格，因此公民個(gè)人無(wú)法作為原告提起文化遺產(chǎn)公益訴訟。

雖然學(xué)界有不少觀點(diǎn)支持為一般公眾賦予文化遺產(chǎn)公益訴訟原告資格[30]，但梳理我國(guó)文化遺產(chǎn)公益訴訟實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的文化遺產(chǎn)公益訴訟以行政公益訴訟占絕對(duì)主導(dǎo)，原告幾乎都是檢察院，被告幾乎都是當(dāng)?shù)卣蛭幕z產(chǎn)主管部門(mén)，侵害公共利益的行為幾乎都指向了政府機(jī)關(guān)的不正確履職（包括怠于履行文化遺產(chǎn)管理義務(wù)、放任文化遺產(chǎn)遭受破壞，及政府部門(mén)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞文化遺產(chǎn)）。這與我國(guó)近年來(lái)文化遺產(chǎn)受破壞情況是高度相似的：20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地在城市建設(shè)中以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名拆毀了大量的古建筑、古村落、城墻等不可移動(dòng)文物[31]。因此，行政機(jī)關(guān)的不正確履職是導(dǎo)致我國(guó)文化遺產(chǎn)受到破壞的最直接原因。對(duì)于此種情形，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體提起行政訴訟是最為合適的。一般公眾如果提起行政公益訴訟，一方面將面臨訴訟本身帶來(lái)的困難和外界的巨大壓力，另一方面將是否侵害公共利益直接交給法院判斷，缺乏檢察院的論證和過(guò)濾機(jī)制，可能將對(duì)公益訴訟實(shí)踐造成混亂。在目前我國(guó)公民提起一般行政訴訟尚在實(shí)踐中有諸多問(wèn)題的情況下，暫時(shí)不宜直接賦予其提起文化遺產(chǎn)行政公益訴訟的權(quán)力，而更應(yīng)注重在檢察公益訴訟中深化公眾參與。

至于文化遺產(chǎn)民事公益訴訟，應(yīng)主要針對(duì)主動(dòng)破壞文化遺產(chǎn)的民事主體提起。對(duì)于國(guó)有文物來(lái)說(shuō)，破壞國(guó)有文物屬于行政部門(mén)管理的范疇，行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使文物管理權(quán)力，即對(duì)破壞者進(jìn)行行政處罰，并負(fù)責(zé)恢復(fù)受損的公共利益。如果相關(guān)行政部門(mén)怠于履行其管理義務(wù)，則應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)督促其履行管理義務(wù)直到提起行政公益訴訟，或由符合法律規(guī)定的社會(huì)組織提起民事公益訴訟。如果立法中賦予公民在民事公益訴訟中的原告資格，應(yīng)建立在行政部門(mén)及檢察機(jī)關(guān)均不能正確履職以恢復(fù)受損的公共利益基礎(chǔ)之上，否則民事公益訴訟將侵害行政管理與民事訴訟的固有分工體系。

相對(duì)于物質(zhì)文化遺產(chǎn)來(lái)說(shuō)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由于其依賴傳承人的活態(tài)傳承，與公民個(gè)人的連接程度要遠(yuǎn)大于國(guó)有不可移動(dòng)文物。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承承載重要的公共利益，傳承人傳承、弘揚(yáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)并不完全出于自身利益。且非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承主要依靠傳承人、本地民族、村寨、社區(qū)等，行政部門(mén)的作用在于為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承提供良好的環(huán)境，因此不同于不可移動(dòng)文物，非遺公益訴訟實(shí)踐應(yīng)主要以民事為主。關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的經(jīng)典民事案件中，不論是“《烏蘇里船歌》案”還是“千里走單騎案”，以文化遺產(chǎn)公益訴訟起訴的效果都將優(yōu)于以知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件起訴。因此，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)民事公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)賦予傳承人、基層群眾自治組織、地方政府原告資格，以實(shí)現(xiàn)公眾在非遺公益訴訟中的深度參與[32]。當(dāng)然，如果地方行政部門(mén)怠于履行保護(hù)傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的職責(zé)，甚至阻礙傳承人傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)或破壞非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的真實(shí)性，則可由傳承人向檢察院舉報(bào)，由檢察院提起行政公益訴訟。

（二）公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的其他內(nèi)容

1.提供案件線索與證據(jù)信息

由于文化遺產(chǎn)與當(dāng)?shù)毓姷娜粘Ｉ罹o密聯(lián)系，而地方文化遺產(chǎn)管理部門(mén)人員力量有限，文化遺產(chǎn)遭受破壞或疏于保護(hù)的情況當(dāng)?shù)孛癖娀蛭幕z產(chǎn)傳承者、研究者、愛(ài)好者及保護(hù)組織最為熟知，他們是提供公益訴訟案件線索的重要力量。也因?yàn)楫?dāng)?shù)毓娕c文化遺產(chǎn)的聯(lián)系比檢察機(jī)關(guān)更加密切，在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查和收集證據(jù)時(shí)，公眾的所見(jiàn)所聞能夠給檢察機(jī)關(guān)提供更加豐富的信息。因此，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公眾提供公益訴訟案件線索和證據(jù)信息的權(quán)利都給予了保障，新聞媒體在輿論監(jiān)督中亦發(fā)揮重要作用。

2.參與評(píng)估公共利益是否受侵害及恢復(fù)情況

文化遺產(chǎn)公益訴訟目的在于保護(hù)和修復(fù)公共利益，而公眾是文化遺產(chǎn)公共利益的直接作用者，因此評(píng)估文化遺產(chǎn)的破壞是否侵害公共利益、侵害公共利益到何種程度、公共利益是否得到恢復(fù)，都需要傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)。在公益訴訟實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)并非文化遺產(chǎn)專家，對(duì)于文化遺產(chǎn)承載的歷史信息、保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施、行政部門(mén)的履職情況，相關(guān)公眾特別是文化遺產(chǎn)研究者的了解程度很可能比司法機(jī)關(guān)更為全面、深入，能為辦案機(jī)關(guān)提供重要信息。在督促行政機(jī)關(guān)修復(fù)受損的公共利益中，更需要當(dāng)?shù)毓姵掷m(xù)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職的效果，使文化遺產(chǎn)公共利益得到長(zhǎng)期有效保護(hù)。

3.平衡各方利益訴求

公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟是實(shí)現(xiàn)各方利益平衡的必然要求。文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域可能涉及多方面利益沖突：保護(hù)文化遺產(chǎn)需求與提高生活質(zhì)量的沖突、文物封閉修繕與開(kāi)發(fā)利用的沖突；當(dāng)?shù)鼐用癜矊幧钆c文化遺產(chǎn)旅游的沖突；文化遺產(chǎn)的原真性保護(hù)與結(jié)合時(shí)代創(chuàng)新發(fā)展的沖突等等。在作為解決爭(zhēng)議最后一道防線的文化遺產(chǎn)公益訴訟中，這些沖突會(huì)體現(xiàn)得更加明顯。因此，公眾參與在文化遺產(chǎn)公益訴訟中平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏的作用顯得更為重要，并受到國(guó)際公約的重視。如在浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)不可移動(dòng)文物行政公益訴訟案中，針對(duì)不可移動(dòng)文物保護(hù)與人民群眾日常生活便利之間的矛盾，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證，聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕?、文博專家、人民監(jiān)督員及新聞媒體的意見(jiàn)，不僅促進(jìn)達(dá)成文物保護(hù)的社會(huì)共識(shí)，也推動(dòng)屬地政府采取合理措施妥善解決民生需求，是公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的良好實(shí)踐[33]。

4.直接參與案件審理

盡管現(xiàn)行法律并未認(rèn)可公民在公益訴訟中的原告資格，但當(dāng)案件進(jìn)入法院審理階段時(shí)，公眾仍可通過(guò)相關(guān)制度參與文化遺產(chǎn)公益訴訟案件的審判過(guò)程。一是與案件有利害關(guān)系的公民可以作為第三人參加公益訴訟。盡管公民能否作為第三人參與公益訴訟在理論上尚有爭(zhēng)議[34]，但各地法院在公益訴訟案件中均有實(shí)踐，且《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第55條賦予與案件處理有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織作為第三人申請(qǐng)參加訴訟的權(quán)利。雖然該文件僅限于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，但文化遺產(chǎn)公益訴訟亦應(yīng)借鑒。二是公眾可以作為人民陪審員參加案件審理。鑒于《人民陪審員法》規(guī)定公益訴訟案件應(yīng)由四名人民陪審員和三名法官組成七人合議庭，人民陪審員在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益有更加準(zhǔn)確的把握。因此，被抽選成為人民陪審員的公眾代表應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系群眾，維護(hù)公眾在文化遺產(chǎn)公益訴訟案件中享有的公共利益。

（三）公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的制度保障

1.暢通信息舉報(bào)與反饋渠道

公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的前提是公眾有權(quán)利向司法機(jī)關(guān)獲取與提供信息，因此暢通信息流轉(zhuǎn)渠道是保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)的前提。相關(guān)法律與司法解釋不僅需確認(rèn)公民有權(quán)利向司法機(jī)關(guān)舉報(bào)損害文化遺產(chǎn)公共利益的行為、提供公益訴訟案件線索，還應(yīng)規(guī)定司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)線索受理渠道，方便公眾提供案件線索。并且，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)對(duì)公民所提供的線索進(jìn)行處理及回復(fù)，特別是對(duì)于決定繼續(xù)調(diào)查并可能立案的線索應(yīng)及時(shí)告知相關(guān)公眾，以使得其進(jìn)一步參與案件調(diào)查和線索收集工作。

2.落實(shí)全流程參與決策機(jī)制

參與決策權(quán)作為公眾參與權(quán)利體系中的核心權(quán)利，需要在文化遺產(chǎn)公益訴訟中得到制度性保障。公眾參與決策的方式可以是聽(tīng)證會(huì)，也可以是圓桌會(huì)議、座談會(huì)等更加靈活的形式，其目的是讓各個(gè)利益相關(guān)方各抒己見(jiàn)、凝聚合力，實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)的利益平衡。公眾參與決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫穿于檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括評(píng)估公共利益是否受損、行政機(jī)關(guān)是否依法履職、公共利益是否得到修復(fù)、是否需要向法院提起公益訴訟等等。相關(guān)法律文件應(yīng)明確司法機(jī)關(guān)在辦理文化遺產(chǎn)公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式，聽(tīng)取利益相關(guān)方及公眾意見(jiàn)，將其確定為辦理案件的法定程序。

3.落實(shí)人民陪審員、觀察員、監(jiān)督員制度

相比上述參與方式，人民陪審員、公益訴訟觀察員、監(jiān)督員制度由于法律賦予相關(guān)公眾明確的身份保障，在進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護(hù)行動(dòng)中發(fā)揮了更加明顯的作用。各地探索的公益訴訟觀察員、監(jiān)督員制度被稱為“最強(qiáng)外腦”，在各地公益訴訟實(shí)踐中極大地彌補(bǔ)了司法機(jī)關(guān)力量的不足[35]。在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)適用于全國(guó)的公益訴訟觀察員工作辦法，在全國(guó)各地建立充分體現(xiàn)公眾參與精神的公益訴訟觀察員、監(jiān)督員隊(duì)伍。此外，《人民陪審員法》關(guān)于人民陪審員參與公益訴訟的各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰鋵?shí)，以實(shí)現(xiàn)公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性的立法精神。

4.完善激勵(lì)制度

作為維護(hù)公共利益的行為，公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可和激勵(lì)?！段奈锉Ｗo(hù)法》和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》均規(guī)定了為文化遺產(chǎn)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的公民可由國(guó)家給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。公眾參與文化遺產(chǎn)公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于公益訴訟案件線索舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)通過(guò)參與文化遺產(chǎn)公益訴訟而促使文化遺產(chǎn)公共利益得到保護(hù)的所有行為進(jìn)行物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，從而充分調(diào)動(dòng)公眾保護(hù)文化遺產(chǎn)的強(qiáng)大力量，在全社會(huì)樹(shù)立保護(hù)文化遺產(chǎn)光榮、破壞文化遺產(chǎn)可恥的良好氛圍。最高人民檢察院、最高人民法院在出臺(tái)公益訴訟司法解釋時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)明確公眾參與的方式和程序，還需明確可受到表彰獎(jiǎng)勵(lì)的具體情形，提高《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等法律關(guān)于表彰獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的可操作性。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然公眾參與理論被學(xué)界認(rèn)為是在20世紀(jì)90年代由西方傳入中國(guó)，但是自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)就一直鼓勵(lì)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐。早在1956年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》就提出發(fā)揮廣大群眾所固有的保護(hù)鄉(xiāng)土文物的積極性[36]。七十余年的文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐一次次地證明，中國(guó)人民關(guān)心關(guān)注文化遺產(chǎn)事業(yè)，關(guān)心關(guān)注本民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承，愿意與歪曲破壞文化遺產(chǎn)的行為作斗爭(zhēng)。我國(guó)的文化遺產(chǎn)資源十分龐大，文化遺產(chǎn)行政部門(mén)受限于自身力量難以面面俱到。因此，我們應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮最廣大的人民群眾的力量，不僅讓公眾充分認(rèn)識(shí)到文化遺產(chǎn)承載的公共利益，更應(yīng)當(dāng)注重凝聚全社會(huì)的合力來(lái)推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)發(fā)展。相比于籠統(tǒng)地規(guī)定“鼓勵(lì)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)”，在文化遺產(chǎn)公益訴訟中納入各項(xiàng)程序性規(guī)定的可操作性更強(qiáng)，能夠使行政和司法機(jī)關(guān)更容易落實(shí)公眾參與的要求。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，可進(jìn)一步拓展公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐的范圍，并提供更加完善的制度保障。